Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
Nevenzittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
Registratienummer: AWB 01/34682
Datum uitspraak: 13 mei 2003
Uitspraak
in de zaak van
A,
geboren op [...] 1970,
van Sudanese nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde mr. P.L.P.M. van Aalst,
tegen
DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE,
(voorheen: de Staatssecretaris van Justitie),
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder,
gemachtigde mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai.
Het procesverloop
Op 2 februari 1999 heeft eiseres verzocht om verlenging van een aan haar verleende voorlopige vergunning tot verblijf (vvtv).
Bij besluit van 27 april 1999, uitgereikt op 6 mei 1999, heeft verweerder het verzoek niet ingewilligd.
Eiseres heeft daartegen op 1 juni 1999 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 juni 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Op 27 juli 2001 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit.
Openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 6 februari 2003. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P.M. Kruijdenberg.
De standpunten van partijen
1. Namens eiseres is aangevoerd dat zij in het bezit was van een vvtv ten behoeve waarvan zij op 2 februari 1999 een aanvraag tot verlenging heeft gedaan. Het op dat moment geldende beleid ten aanzien van Zuid-Sudanezen die enige tijd in het Noorden hebben verbleven is bij uitspraak van de Rechtseenheidskamer (REK) van deze rechtbank van 2 juni 1999 (gepubliceerd in JV 1999/164) kennelijk onredelijk geacht. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder zijn beleid aangepast in die zin dat de mede over deze materie handelende werkinstructie 186 is vervangen door werkinstructie 186A. Op grond van laatstgenoemde werkinstructie kwam eiseres in aanmerking voor verlenging van de haar verleende vvtv. Op 8 september 2000 vond er wederom een wijziging van het beleid plaats. Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar uitvoering aan deze laatste beleidswijziging gegeven door aan eiseres tegen te werpen dat zij geruime tijd probleemloos in het Noorden van Sudan heeft verbleven. De aanvraag dateert echter van voor de inwerkingtreding van het beleid waaraan verweerder in de beschikking refereert. Uit de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 8 september 2000 (19 637, nr. 538) waarin verweerder zijn voorgenomen beleidswijziging kenbaar heeft gemaakt, kan worden afgeleid dat personen die behoren tot de Zuid-Sudanese, niet-Arabische bevolkingsgroepen tot dat moment in aanmerking kwamen voor een vvtv, ook indien zij langere tijd probleemloos in Noord-Sudan hadden verbleven. Toepassing van het juiste beleid brengt dan ook met zich mee dat eiseres per 14 februari 1999 in aanmerking kwam voor verlenging van de haar verleende vvtv.
2. Voorts valt noch uit voormelde brief van 8 september 2000, noch uit de ambtsberichten van 23 december 1999 en 21 juni 2000 eenduidig op te maken waar de grens moet worden getrokken tussen het noorden en zuiden van Sudan. Dit is van belang aangezien eiseres voorafgaande aan haar vertrek heeft verbleven in B, een plaats die gelegen is in het zuiden van de provincie Blue Nile. Eiseres is echter geboren in C dat ongeveer 200 kilometer ten noordwesten van B ligt. Door verweerder is niet bestreden dat eiseres uit het zuiden afkomstig is. Bezien in dit licht lijkt het niet juist om B tot het geografische noorden van Sudan te rekenen.
3. Daar komt bij dat het, volgens eiseres, niet voor de hand ligt om alle provincies tot het veilige Noord-Sudan te rekenen op grond van de administratief-bestuurlijke indeling. Uit de hiervoor vermelde ambtsberichten kan immers worden opgemaakt dat de situatie in een aantal provincies inclusief Blue Nile allerminst als veilig is te kwalificeren. Derhalve kan al evenmin worden gesteld dat deze gebieden door de regering worden gecontroleerd.
4. Een van de uitgangspunten van het door verweerder gehanteerde criterium betreft de omstandigheid dat het verblijf in het noorden probleemloos moet zijn geweest. Dat kan ten aanzien van eiseres niet worden volgehouden. Vanwege haar afkomst lukte het eiseres niet om een baan te vinden in Khartoum of omgeving. Zij is daarop vertrokken naar B. Ten tijde van de geboorte van haar kind verbleef zij noodgedwongen bij haar schoonouders in Khartoum. In deze periode is zij onder dwang besneden. Omdat haar schoonouders haar hadden ingelicht dat zij ook haar kind zouden besnijden, is zij gevlucht uit Khartoum en weer vertrokken naar haar oorspronkelijke woonplaats. In afdeling C1/3.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) is bepaald dat een reëel risico genitaal te worden verminkt een reëel risico terzake schending van artikel 3 van Pro het (Europees) Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) betekent. Dat de situatie in Sudan voor wat betreft genitale verminking van vrouwen ernstig te noemen is blijkt eveneens uit rapporten van organisaties als de Verenigde Naties en het US Department of State. Verweerder heeft voorts nagelaten eiseres in bezwaar te horen, hetgeen verweerder op basis van artikel 7:3 van Pro de Awb gehouden was te doen.
5. Verweerder heeft het verzoek om verlenging afgewezen omdat personen van Dinka-afkomst weliswaar in aanmerking kunnen komen voor (voorlopig) verblijf in Nederland, maar niet als zij gedurende langere tijd probleemloos in het noorden van Sudan hebben verbleven. Eiseres heeft in Khartoum gestudeerd en vanaf 1990 tot haar vertrek uit Sudan verbleef zij in B dat tot het geografische noorden van Sudan wordt gerekend. Uit de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle van 29 oktober 1998 (Awb 98/1449) kan worden afgeleid dat zij in het noorden van Sudan geen zodanige problemen heeft ondervonden dat van haar niet kan worden verwacht dat zij naar Sudan terugkeert.
6. In reactie op het ingediende beroepschrift is namens verweerder aangevoerd dat weliswaar kan worden gesteld dat het beleid ten aanzien van Zuid-Sudanezen aan verandering onderhevig is geweest, maar dat dit in het geval van eiseres niet heeft geleid tot beslissingen die verweerder niet had mogen nemen. Voor wat betreft verblijf in het noorden wordt verwezen naar werkinstructies 186 en 237 waarin duidelijk is omschreven welke gebieden tot het noorden van Sudan behoren. De provincie Blue Nile behoort tot dat gebied. Het verblijf van eiseres in B -een plaats gelegen in deze provincie- kan dan ook niet anders worden opgevat dan dat zij in het noorden van Sudan heeft verbleven. Van de provincies die tot het noorden behoren wordt aangenomen dat de Sudanese autoriteiten in deze gebieden administratief dan wel feitelijk zeggenschap uitoefenen.
7. Uit haar langdurige probleemloze verblijf in de provincie Blue Nile kan worden opgemaakt dat eiseres niet in de negatieve belangstelling van de autoriteiten heeft gestaan. Weliswaar is gesteld dat het verblijf van eiseres in het noorden van Sudan niet probleemloos is geweest, doch deze problemen waren voornamelijk van persoonlijke aard. Om voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 in aanmerking te komen dienen andere dan persoonlijke omstandigheden te worden aangevoerd. Voor wat betreft de stelling dat ten aanzien van eiseres de hoorplicht is geschonden, wordt aangevoerd dat verweerder in bezwaar geen andere beslissing had kunnen nemen dan hij heeft genomen. Het bezwaar was immers kennelijk ongegrond, zodat er ingevolge artikel 7:3 van Pro de Awb geen plicht tot horen bestond.
De beoordeling
8. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit — de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen — te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
9. Geconstateerd kan worden dat de rechtstrijd zich beperkt tot de vraag of verweerder al dan niet terecht heeft besloten om het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit om haar verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd op grond van artikel 29, eerste lid, onder d van de Vw 2000 niet te verlengen, ongegrond te verklaren.
10. Ten aanzien van het geldende beleid inzake Sudan stelt de rechtbank vast dat voor 20 november 1998 verweerder een beleid hanteerde waarbij aan alle uit Sudan afkomstig asielzoekers, voorzover zij niet in aanmerking kwamen voor toelating als vluchteling of in het bezit konden worden gesteld van een vergunning tot verblijf wegens (dreigende) schending van artikel 3 EVRM Pro, categoriale bescherming werd geboden. Naar aanleiding van een op 23 september 1998 verschenen ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken inzake de algemene situatie in Sudan heeft verweerder bij brief van 20 november 1998 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een beleidswijzing betreffende de behandeling van asielverzoeken van uit Sudan afkomstige personen afgekondigd. Het vanaf dat moment geldende beleid is verduidelijkt in werkinstructie 186. Voor wat betreft het beleid inzake verlening van een vvtv werd hierin aangegeven dat uit het Zuiden afkomstige Sudanese asielzoekers behorende tot één van de niet-Arabische bevolkingsgroepen of de Nuba-bevolkingsgroep niet langer in aanmerking kwamen voor verlening van een vvtv, indien voorafgaande aan de komst naar Nederland een verblijf van langer dan zes maanden in het geografische noorden van Sudan kon worden vastgesteld.
11. Deze beleidswijziging maakte onderdeel uit van een geschil dat op 2 juni 1999 door de Rechtseenheidskamer (REK) van deze rechtbank is beslist. In deze uitspraak oordeelde de rechtbank dat niet valt in te zien dat onder Noord-Sudanezen tevens moeten worden begrepen Sudanezen die afkomstig zijn uit het zuiden van Sudan en behoren tot de zuidelijke niet-Arabische bevolkingsgroepen dan wel de Nuba-bevolkingsgroep, voorzover zij langer dan zes maanden zonder problemen in Noord-Sudan hebben verbleven. Geconstateerd werd dat er onvoldoende grondslag bestond voor de conclusie dat deze categorie afgewezen asielzoekers zich wederom in Noord-Sudan kon vestigen.
12. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder op 18 juni 1999 een brief verzonden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal waarin mededeling werd gedaan van het feit dat verweerder zijn beleid inzake Sudan in overeenstemming zou brengen met hetgeen in de REK-uitspraak is bepaald. Een en ander leidde op 13 juli 1999 tot de introductie van werkinstructie 186A. Daarin werd gesteld dat ten aanzien van voormelde bevolkingsgroepen verblijf in Noord-Sudan als indicatie om een vvtv te onthouden niet langer diende te worden gehandhaafd.
13. Op 23 december 1999 verscheen een nieuw ambtsbericht over de asielrelevante ontwikkelingen in Sudan. Dit werd gevolgd door een op 21 juni 2000 uitgebracht ambtsbericht inzake het standpunt van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) en het beleid van een aantal Westerse landen ten aanzien van de terugkeer van uitgeprocedeerde Sudanese asielzoekers. Informatie uit voornoemde stukken vormde voor verweerder andermaal aanleiding zijn beleid ten aanzien van uit het zuiden afkomstige Sudanezen die behoren tot de niet-Arabische bevolkingsgroepen of de Nuba bevolkingsgroep te wijzigen, in die zin dat werd teruggegrepen op het beleid waarover de REK zich in eerdere instantie afwijzend had uitgesproken. Deze beleidswijziging is kenbaar gemaakt bij brief van 8 september 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op welke wijze dit beleid dient te worden toegepast heeft verweerder aangegeven in werkinstructie 237 van 25 september 2000.
14. De rechtbank constateert dat verweerder de bestreden beslissing heeft gebaseerd op het beleid dat na 8 september 2000 van kracht is geworden. Namens eiseres is aangevoerd dat verweerder ten onrechte uitvoering heeft gegeven aan deze beleidswijziging, omdat eiseres op basis van het daarvóór geldende beleid in aanmerking zou zijn gekomen voor verlenging van de haar verleende vvtv.
15. Voorzover eiseres hiermee tracht aan te geven dat verweerder bij het nemen van de beslissing op bezwaar ten onrechte een ex-nunc toetsing heeft toegepast, oordeelt de rechtbank dat deze stelling niet kan worden gevolgd. Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dwingt immers bij de heroverweging van het in bezwaar bestreden besluit niet tot een toetsing van het besluit aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat primaire besluit, of recht dat tijdens de bezwaarprocedure heeft gegolden, louter omdat toepassing van dat recht tot een voor de geadresseerde van het besluit gunstiger resultaat leidt. De bezwaarschriftprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging, uitgaande - in beginsel - van de feitelijke situatie en het rechtsregime op het moment dat het besluit op bezwaar wordt genomen.
16. De rechtbank is van oordeel dat het voorgaande eveneens geldt ten aanzien van een wijziging van beleid of van een uit een werkinstructie blijkende bestendige gedragslijn.
17. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat verweerder bij het bestreden besluit niet zonder meer op het bezwaar had mogen beslissen onder toepassing van het recht zoals dat gold op het moment dat dat besluit werd genomen.
18. Verweerders in bezwaar gehandhaafde primaire besluit van 27 april 1999 is gebaseerd op de beleidswijziging van 20 november 1998 die door deze rechtbank bij uitspraak van 2 juni 1999 onrechtmatig is geacht. Dat betekent dat verweerder het bezwaar van eiseres nadien, in ieder geval na het verschijnen van werkinstructie 186a, kennelijk gegrond had kunnen verklaren onder verlenging van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf. In het geval verweerder daartoe over zou zijn gegaan, zou eiseres op 14 januari 2000, in ieder geval op een datum gelegen vóór de beleidswijziging van 8 september 2000, op grond van artikel 13a van de Vw 1965 in aanmerking zijn gekomen voor een vergunning tot verblijf als bedoeld in artikel 9 van Pro die wet. Hoewel verweerder in bezwaar in beginsel ex nunc kan beslissen, brengt dit uitgangspunt niet met zich mee dat verweerder zich bij de heroverweging geen rekenschap dient te geven van de onrechtmatigheid van het primaire besluit gedurende een aanzienlijk deel van de bezwaarprocedure en de consequenties daarvan voor de rechtspositie van eiseres. In het bijzonder is daarbij van belang dat eiseres op het moment van de beleidswijziging van 8 september 2000 reeds in het bezit zou zijn geweest van de vergunning tot verblijf op grond van artikel 9 van Pro de Vw 1965 en verweerder op dat moment de rechtspositie van eiseres niet meer had kunnen wijzigen op grond van die beleidswijziging. Daarbij wordt vastgesteld dat verweerder in het kader van laatstgenoemde beleidswijziging geen overgangsrecht heeft geformuleerd, zodat niet blijkt dat verweerder zich de consequenties van een ex nunc beoordeling van het bezwaar na die wijziging, in een geval als dat van eiseres, heeft gerealiseerd.
19. Omdat verweerder heeft nagelaten om voormelde verblijfsaanspraak bij de heroverweging te betrekken, is het bestreden besluit genomen in strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb. Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
20. Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat niet reeds aanstonds uit het bezwaarschrift heeft kunnen blijken dat de in dit bezwaarschrift vermelde grieven als ongegrond hebben te gelden en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over deze conclusie. Eiseres had derhalve tijdens de bezwaarfase in de gelegenheid moeten worden gesteld te worden gehoord. Nu verweerder dit met een beroep op artikel 7:3 van Pro de Awb heeft nagelaten, vormt dit eveneens grond voor vernietiging van het bestreden besluit.
21. Nu het beroep gegrond wordt verklaard wegens schending van het motiveringsvereiste (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb) en de hoorplicht (artikel 7:2 in Pro samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb) ontvalt de noodzaak tot bespreking van de overige namens eiseres in beroep aangevoerde gronden.
22. Een en ander leidt ertoe dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 28 juni 2001;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten dient te voldoen aan de griffier van deze nevenzittingsplaats.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, mr. C. Lely - van Goch en mr. C.G. Peper, en in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2003 in tegenwoordigheid van mr. S.M. Kooistra als griffier.
de griffier de voorzitter
w.g. Kooistra w.g. Catsburg
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de rechtbank 's-Gravenhage,
nevenzittingsplaats Arnhem,
Verzonden: 14 mei 2003