Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
Nevenzittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
Registratienummers: Awb 01/68336 en 01/69133
Datum uitspraak: 9 juli 2003
Uitspraak
in de zaak van
A,
geboren op [...] 1962,
B,
geboren op [...] 1965,
van Macedonische nationaliteit,
eisers,
gemachtigde mr. H.F.J.L. van Pelt,
tegen
DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE,
(voorheen: de Staatssecretaris van Justitie),
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder,
gemachtigde mr. M.H.M. de Rooij.
Het procesverloop
Op 4 september 2000 hebben eisers een vergunning tot verblijf met als doel: "klemmende redenen van humanitaire aard en driejarenbeleid" aangevraagd. Bij besluiten van 6 oktober 2000 heeft de korpschef van de regiopolitie Gelderland Midden namens verweerder de aanvragen buiten behandeling gesteld wegens het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (hierna: mvv).
Eisers hebben daartegen op 8 november 2000 bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 16 november 2001 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op 13 december 2001 hebben eisers beroep ingesteld tegen deze besluiten.
Openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 10 januari 2003. Eisers zijn hierbij verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A. Mearadji.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft op 7 maart 2003 besloten het onderzoek te heropenen en het beroep ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de meervoudige kamer.
Openbare behandeling van het beroep heeft vervolgens plaatsgevonden ter zitting van 8 mei 2003. Eisers zijn daarbij verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen.
Beoordeling ten aanzien van het beroep op de hardheidsclausule, het toepasselijke recht en het rechtskarakter van het mvv-vereiste
1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank de bestreden besluiten - de motivering waarop deze besluiten berusten daaronder begrepen - te toetsen aan de hand van de tegen die besluiten aangevoerde beroepsgronden.
2. Bij brief van 21 maart 2003 heeft de rechtbank, mede met het oog op de ter terechtzitting met twee soortgelijke zaken gevoegde behandeling, partijen verzocht hun standpunt te bepalen aangaande de volgende vragen:
1. Kan in het geval waarin een aanvraag, in verband met het ontbreken van een geldige mvv, buiten behandeling wordt gesteld, in bezwaar of beroep alsnog een beroep gedaan worden op de hardheidsclausule?
2. Indien de beslissing op bezwaar wordt genomen na 1 april 2001, dus na de inwerkingtreding van de Vw 2000, welk materieel recht is dan van toepassing; het recht dat gold ten tijde van de aanvraag of het recht dat geldt ten tijde van de beslissing op bezwaar? Met andere woorden, is er sprake van eerbiedigende werking of is het beginsel van de onmiddellijke werking van toepassing? Is daarbij van belang of het primaire besluit van voor dan wel na 1 april 2001 dateert? Hierbij verdient opmerking, dat ook na 1 april 2001 in een enkel geval de korpschef een dergelijke aanvraag buiten behandeling heeft gesteld.
3. Is het mvv-vereiste, zoals neergelegd in artikel 16a van de Vw (oud), een bepaling van formeel dan wel materieel recht?
3. Eisers hebben zich ter zitting van 8 mei 2003 op het standpunt gesteld dat het mvv-vereiste een bepaling van materieel recht is nu het mvv-vereiste onder het oude recht niet wezenlijk anders was dan onder het nieuwe recht en de mvv-eis ook niet wezenlijk anders is dan bijvoorbeeld de paspoorteis of de middeleneis die ook onder de oude wet als materiële vereisten werden gezien waaraan moest worden voldaan. Voorts stellen eisers zich op het standpunt dat de Vw 2000 van toepassing is indien de beslissing op bezwaar of het primaire besluit dateert van na 1 april 2001. Eisers verwijzen hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 4 januari 2001 (JB 2001, 36) waarin de Afdeling heeft overwogen dat, door toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb, in beginsel een eind komt aan het besluitvormingstraject. De Afdeling laat derhalve ruimte voor uitzonderingen. Aangezien de wetgever zelf tot het inzicht is gekomen dat het de voorkeur verdient dat de (materiële) mvv-eis niet langer moet leiden tot toepassing van een formele buitenbehandelingstelling maar als een materiële afwijzingsgrond moet worden beschouwd, is er aanleiding, gezien de overwegingen van de Afdeling over de strekking van artikel 4:5 van Pro de Awb, om in bezwaar terug te komen op de toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb. Eisers stellen zich derhalve op het standpunt dat een eerst in bezwaar gedaan beroep op de hardheidsclausule toch zal moeten worden meegewogen. Eisers verwijzen hiervoor eveneens naar een uitspraak van de rechtseenheidskamer van deze rechtbank van 5 juni 2001 (JV 2001/167).
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het mvv-vereiste, zoals neergelegd in artikel 16a van de Vw (oud), een bepaling is van formeel recht nu het een procedurele bepaling betreft die aangeeft aan welk vereiste moet zijn voldaan voor het uiteindelijk in behandeling nemen van de aanvraag zelf. Voorts acht verweerder, gelet op het overgangsrecht van artikel 117, tweede lid, van de Vw 2000, het oude formele recht van toepassing indien de aanvraag voor 1 april 2001 wordt gedaan en de beslissing in primo dateert van na 1 april 2001. Aangezien de vrijstellingsgronden onlosmakelijk verbonden zijn met het mvv-vereiste zelf, horen deze volgens verweerder onder de Vw (oud) tot het formele recht en onder de Vw 2000 tot het materiële recht. Omdat op grond van artikel 117 van Pro de Vw 2000 op aanvragen van voor 1 april 2001 het oude formele recht van toepassing is, komt in de gebruikelijke toetsingsvolgorde de formele/procedurele beoordeling vóór de materiële/inhoudelijke beoordeling. Dit houdt in dat de "oude" vrijstellingsgronden dienen te worden toegepast. Dit geldt eveneens indien de beschikking in primo dateert van voor 1 april 2001 en de beslissing op bezwaar van na 1 april 2001. Ingevolge artikel 118, tweede lid, van de Vw 2000 blijft de Vw (oud) van toepassing op de behandeling van het bezwaar. Het uitgangspunt dat bij de beoordeling in bezwaar ex nunc wordt getoetst op basis van het ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geldende recht, leidt uitzondering in geval het gaat om een buitenbehandelingstelling. Tenslotte stelt verweerder dat in het geval waarin een aanvraag in verband met het ontbreken van een geldige mvv buiten behandeling wordt gesteld, in bezwaar of beroep niet alsnog een beroep kan worden gedaan op de hardheidsclausule. Verweerder verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 4 januari 2001.
5. In het eerste lid van artikel 16a van de Vw (oud) zoals dit luidde per 11 december 1998, is bepaald dat een aanvraag om een vergunning tot verblijf slechts in behandeling wordt genomen indien de vreemdeling beschikt over een geldige mvv, welke de vreemdeling is verstrekt door de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of van bestendig verblijf van de vreemdeling. Het derde lid van dit artikel bevat een zestal categorieën van vreemdelingen die van het bezit van een mvv zijn vrijgesteld. Verder kan krachtens artikel 16a, zesde lid, van de Vw (oud) in zeer bijzondere, individuele gevallen voor het in behandeling nemen van een aanvraag om toelating worden afgezien van het mvv-vereiste. Dit is de zogenaamde hardheidsclausule.
6. Voor wat betreft de vraag of het mvv-vereiste, zoals neergelegd in artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) een bepaling van formeel of materieel recht is, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat deze bepaling een formele bepaling betreft. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
7. Artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) dient als een vormvoorschrift te worden aangemerkt, nu het een wettelijk vereiste bevat waaraan voldaan moet zijn voor het in behandeling nemen van de aanvraag zelf. Dat daarbij tevens beoordeeld wordt of een geslaagd beroep op een vrijstellingscategorie of de hardheidsclausule kan worden gedaan, doet aan het formele karakter van deze bepaling niet af. Anders dan verweerder meent, leidt deze aan de buitenbehandelingstelling voorafgaande beoordeling er evenmin toe dat de vrijstellingsgronden daarmee eveneens tot het formele recht zouden behoren, nu de wetgever de buitenbehandelingstelling in artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) enkel gekoppeld heeft aan het niet beschikken over een geldige mvv en deze vrijstellingsgronden inhoudelijke eisen bevatten. Pas nadat de aanvraag in behandeling is genomen, wordt getoetst of de vreemdeling voldoet aan de materiële ofwel inhoudelijke vereisten voor het verlenen van een vergunning. De rechtbank wijst in dit verband op de parlementaire geschiedenis met betrekking tot artikel 4:5 van Pro de Awb (TK, 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 93), waarin ten aanzien van de buitenbehandelingstelling van een aanvraag wordt gesteld dat dit artikel slechts betrekking heeft op de situatie dat de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of aan een verzoek om aanvulling van de gegevens. Het gaat derhalve om een procedureel verzuim dat in het algemeen te herstellen is. Indien het verzuim niet wordt hersteld, wordt er geen beslissing op de aanvraag gegeven. Anders ligt het wanneer uit de aanvraag blijkt dat de aanvrager niet voldoet aan gestelde eisen, bijvoorbeeld op het punt van leeftijd of opleiding waardoor de aanvraag niet voor inwilliging vatbaar is; in dat geval behoort een inhoudelijke beslissing tot afwijzing van de aanvraag te volgen. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat artikel 16a, eerste lid, van de Vw (oud) een bepaling van formeel (procedureel) recht is.
8. Voor de beantwoording van de vraag of in het geval waarin een aanvraag in verband met het ontbreken van een geldige mvv buiten behandeling wordt gesteld, in bezwaar of beroep alsnog een beroep gedaan kan worden op de hardheidsclausule, overweegt de rechtbank als volgt.
9. De rechtbank stelt voorop dat artikel 7:11 van Pro de Awb voorziet in een volledige heroverweging van alle feiten en omstandigheden die voor de uitkomst van de besluitvorming van belang kunnen zijn. Daarbij gaat het om de feiten en omstandigheden zoals deze zich ten tijde van de beslissing op bezwaar voordoen. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar moet in beginsel rekening worden gehouden met alle wijzigingen in de situatie die na het nemen van de primaire beslissing zijn opgetreden.
10. De strekking van artikel 4:5 van Pro de Awb is om het bestuursorgaan de mogelijkheid te bieden tot vereenvoudigde afdoening van een aanvraag die niet voldoet aan de wettelijke vereisten of waarbij onvoldoende gegevens of bescheiden zijn gevoegd om een verantwoorde behandeling en beoordeling mogelijk te maken. De Afdeling heeft in haar hierboven genoemde uitspraak van 4 januari 2001 overwogen dat deze strekking artikel 4:5 van Pro de Awb in zoverre tot een bijzonder type besluit maakt. In beginsel komt met het nemen door het bestuursorgaan van het besluit de aanvraag buiten behandeling te laten, een eind aan het besluitvormingstraject. De zin van artikel 4:5 van Pro de Awb is hierin gelegen dat een bestuursorgaan bij het nemen van beslissingen een zekere orde in acht dient te nemen. Met de strekking van artikel 4:5 van Pro de Awb is om deze reden niet te verenigen dat de aanvrager het in zijn macht zou hebben de gevolgen van dit besluit ongedaan te maken door -gedurende de bezwaartermijn- de oorspronkelijke aanvraag alsnog aan te vullen of nieuwe feiten dan wel veranderde omstandigheden aan te voeren. De heroverweging ingevolge artikel 7:11 van Pro de Awb dient derhalve beperkt te blijven tot de vraag of het primaire besluit tot buitenbehandelingstelling van de aanvraag rechtmatig was.
11. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder terecht heeft gesteld dat in het geval waarin een aanvraag in verband met het ontbreken van een geldige mvv buiten behandeling wordt gesteld, in bezwaar of beroep niet alsnog een beroep gedaan kan worden op de hardheidsclausule.
12. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld welk recht op de buitenbehandelingstelling van de aanvraag om toelating van toepassing is. De rechtbank is, zoals hiervoor overwogen, van oordeel dat de bevoegdheid van verweerder om een aanvraag om toelating buiten behandeling te stellen dient te worden aangemerkt als een procedurele bepaling. Dit betekent dat, indien de aanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend en de beslissing in primo dateert van na 1 april 2001, ingevolge artikel 117, tweede lid, van de Vw 2000, de procedurele bepalingen van de oude Vw van toepassing blijven op de behandeling van die aanvraag. De aanvraag om toelating kan derhalve ook in gevallen waarin de primaire beslissing dateert van na 1 april 2001, buiten behandeling worden gesteld. Dit geldt eveneens voor de gevallen waarin het besluit in primo dateert van vóór 1 april 2001 en de beslissing op bezwaar van na 1 april 2001. Ingevolge artikel 118, tweede lid, van de Vw 2000 blijft de Vw (oud) van toepassing op de behandeling van het bezwaar.
13. Indien de aanvraag vóór 1 april 2001 is ingediend en het besluit in primo (de buitenbehandelingstelling) dateert van daarna, is het materiële recht van de Vw 2000 van toepassing. Dit vloeit voort uit de ongeschreven hoofdregel van overgangsrecht waarin is bepaald dat het nieuwe materiële recht dient te worden toegepast op vóór de inwerkingtreding van de nieuwe Vw ingediende aanvragen. Blijkens de toelichting op het overgangsrecht heeft de wetgever ook zoveel mogelijk onmiddellijke werking beoogd. De in artikel 16 van Pro de Vw 2000 opgenomen afwijzingsgronden en de thans in artikel 17 van Pro de Vw 2000 opgenomen vrijstellingsgronden kunnen bezwaarlijk als regels voor de behandeling van aanvragen worden aangemerkt. Dit betekent dat de vrijstellingsgronden als bepalingen van materieel recht dienen te worden beschouwd die dientengevolge onmiddellijke werking hebben. De Vw 2000 is derhalve van toepassing op de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag. Het is, zoals hiervoor overwogen, in beginsel juist dat met het karakter van een buitenbehandelingstelling niet strookt dat een aanvrager na buitenbehandelingstelling in bezwaar de oorspronkelijke aanvraag alsnog kan aanvullen met nieuwe feiten dan wel veranderde omstandigheden. Daaruit volgt echter niet dat bij de beslissing op de aanvraag niet het dan geldende recht moet worden toegepast. Verweerders stelling ter zitting dat de vrijstellingen van het mvv-vereiste onlosmakelijk zijn verbonden met het mvv-vereiste zelf waardoor deze vrijstellingsgronden dan ook onder de oude Vw tot het formele recht horen en dat derhalve op grond van artikel 117 van Pro de Vw 2000 de oude vrijstellingsgronden eveneens dienen te worden toegepast, kan dan ook niet slagen.
14. Indien het besluit in primo (de buitenbehandelingstelling) dateert van vóór 1 april 2001 en de beslissing op bezwaar van na 1 april 2001, is, gelet op hetgeen in rechtsoverweging 10 en 11 is overwogen, het oude materiële recht van de Vw 1994 van toepassing. Artikel 4:5 van Pro de Awb brengt immers met zich mee dat de toetsing beperkt blijft tot de rechtmatigheid van de buitenbehandelingstelling.
Beoordeling ten aanzien van eisers
15. Op 7 maart 1994 hebben eisers verzocht om toelating als vluchteling en verlening van een vergunning tot verblijf. Bij besluiten van 7 mei 1996 heeft verweerder het bezwaar tegen de niet inwilliging van de aanvragen ongegrond verklaard. Op 11 juni 1996 hebben eisers hiertegen beroep ingesteld. Bij uitspraak van 3 juli 2000 van deze rechtbank is het beroep van eisers ongegrond verklaard. Hierna hebben eisers op 4 september 2000 de in deze procedure van belang zijnde vergunning tot verblijf met als doel: "klemmende redenen van humanitaire aard en driejarenbeleid" aangevraagd.
16. Eisers stellen in aanmerking te komen voor vrijstelling van het mvv-vereiste in verband met hun beroep op het driejarenbeleid. Voorts stellen eisers dat niet is gebleken dat voor een geslaagd beroep op de vrijstellingsgrond in verband met het driejarenbeleid vereist is dat de vreemdeling nog in procedure is. Eisers verwijzen hiervoor naar TBV 2000/14, waarin de genoemde vrijstellingsgrond immers ook van toepassing is op vreemdelingen die niet meer in procedure zijn. Verder doen zij een beroep op de hardheidsclausule in verband met de psychosociale problematiek binnen het gezin, waardoor terugkeer naar Macedonië onverantwoord is. Tenslotte stellen eisers dat zij ten onrechte niet zijn gehoord.
17. Verweerder stelt dat de omvang van het geschil in onderhavige zaak beperkt blijft tot de vraag of verweerder op 6 oktober 2000 terecht tot buitenbehandelingstelling is overgegaan. Voorts kan het beroep van eisers op de vrijstellingsgrond niet slagen. Er kan alleen sprake zijn van een ontheffing van de mvv-plicht in verband met het driejarenbeleid indien een vreemdeling nog in procedure is. In casu zijn eisers echter uitgeprocedeerd. Eisers voldoen bovendien niet aan de voorwaarden die gelden om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning in verband met drie jaar relevant tijdsverloop. Evenmin is sprake van een acute medische noodsituatie waardoor van eisers niet verwacht kan worden dat zij naar het land van herkomst terugkeren om aldaar een mvv aan te vragen. Tenslotte stelt verweerder dat er terecht van horen is afgezien.
18. Op 1 april 2001, het moment van inwerkingtreding van de Vw 2000, bevond de onderhavige zaak zich in de bezwaarfase. Dit betekent dat, gelet op artikel 118, tweede lid, van de Vw 2000, het formele recht geldt dat van toepassing is op het moment van de indiening van het bezwaarschrift. Gelet op hetgeen is overwogen in de rechtsoverwegingen 10 en 11 blijft de toetsing in onderhavige zaak beperkt tot toetsing van de rechtmatigheid van de buitenbehandelingstelling, aangezien het bijzondere karakter ervan niet strookt met een ex-nunc beoordeling van het bezwaar. Nu in het onderhavige geval de buitenbehandelingstelling van de aanvraag dateert van vóór 1 april 2001 zijn, zoals in rechtsoverweging 14 is overwogen, de materiële bepalingen van de oude Vw van toepassing.
19. In het eerste lid van artikel 16a van de Vw (oud) is bepaald dat een aanvraag om een vergunning tot verblijf slechts in behandeling wordt genomen indien de vreemdeling beschikt over een geldige mvv, welke de vreemdeling is verstrekt door de Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of van bestendig verblijf van de vreemdeling. Het derde lid van dit artikel bevat een zestal categorieën van vreemdelingen die van het bezit van een mvv zijn vrijgesteld. Verder kan krachtens artikel 16a, zesde lid, van de Vw in zeer bijzondere, individuele gevallen voor het in behandeling nemen van een aanvraag om toelating worden afgezien van het vereiste mvv-bezit. Dit is de zogenaamde hardheidsclausule.
20. Vast staat dat eisers niet beschikken over een geldige mvv. Tussen partijen is in geschil of eisers vrijgesteld moeten worden van het mvv-vereiste op grond van het driejarenbeleid. Voorts is in geschil of het beroep van eisers op de hardheidsclausule kan slagen.
21. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de aanvraag van eisers buiten behandeling heeft kunnen stellen wegens het ontbreken van een mvv. Daartoe acht de rechtbank het volgende redengevend.
22. Eisers hebben op 7 maart 1994 een aanvraag om toelating als vluchteling ingediend. Bij besluiten van 7 mei 1996 heeft verweerder het bezwaar tegen de niet-inwilliging van de aanvragen ongegrond verklaard en bij uitspraak van de rechtbank van 3 juli 2000 is het beroep van eisers ongegrond verklaard. Daarmee is in rechte onaantastbaar komen vast te staan dat eisers geen vluchteling zijn in de zin van het Vluchtelingenverdrag en dat zij evenmin aanspraak konden maken op een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard. In casu is er derhalve geen sprake van drie jaar relevant tijdsverloop nu er tussen het moment van de aanvraag en de beslissing op bezwaar nog geen drie jaren zijn verstreken. Dit betekent dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omstandigheden dat eisers eerder een asielaanvraag hebben ingediend en thans een aanvraag hebben gedaan op grond van het driejarenbeleid terwijl zij daarenboven niet voldoen aan de voorwaarden van dit beleid, op zichzelf geen reden zijn om het mvv-vereiste achterwege te laten. Het door eisers aangevoerde dat voor een geslaagd beroep op de vrijstellingsgrond in verband met het driejarenbeleid niet vereist is dat eisers nog in procedure zijn en verweerders reactie op deze stelling is derhalve irrelevant.
23. Voor wat betreft het beroep van eisers op de hardheidsclausule in verband met de psychosociale problematiek binnen het gezin waardoor de terugkeer van eisers naar Macedonië onverantwoord zou zijn, overweegt de rechtbank dat dit beroep evenmin kan slagen. Voorop gesteld dient te worden dat de wetgever heeft beoogd van deze bepaling alleen in zeer uitzonderlijke gevallen gebruik te maken.
24. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van een acute medische noodsituatie waardoor van eisers niet gevergd kan worden dat zij naar het land van herkomst reizen om aldaar een mvv aan te vragen. Door eisers is niet aannemelijk gemaakt dat zij niet tijdelijk terug zouden kunnen keren naar Macedonië voor hun mvv-aanvraag. De overgelegde brief van GSJ Lindenhout van 11 juli 2000, waaruit blijkt dat een hulpverlenersplan voor eisers is opgesteld, maakt dit niet anders.
25. Verweerder heeft het bezwaar op goede gronden kennelijk ongegrond geacht. Gezien het voorgaande kan er immers redelijkerwijs geen twijfel over bestaan dat het bezwaar ongegrond is. De hoorplicht is derhalve niet geschonden.
26. Het beroep is derhalve ongegrond. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C.E. Ackermans-Wijn, mr. C. Lely - van Goch en mr. D.S.M. Bak en in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2003 in tegenwoordigheid van mr. E.G.M. Seelen als griffier.
de griffier de rechter
w.g. Seelen w.g. Ackermans-Wijn
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de rechtbank 's-Gravenhage,
nevenzittingsplaats Arnhem,
Verzonden: 14 juli 2003
Rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.