Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 6 augustus 2003,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/823 van:
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Nederlandse Vereniging van Journalisten,
2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren,
beide gevestigd te Amsterdam,
eiseressen,
procureur mr. W. Taekema,
advocaten mrs. D. Griffiths en J.M. van den Berg te Amsterdam,
tegen:
de rechtspersoon naar publiek recht Gemeente Wassenaar,
zetelend te Wassenaar,
gedaagde,
procureur mr. J.G. de Vries Robbé,
advocaat mr. J.A.M.A. Sluysmans.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 28 juli 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Kroonprins Willem Alexander en zijn vrouw Maxima wonen sinds kort op het adres [adres].
1.2. Het perceel [adres] is gelegen op het landgoed De Horsten dat privé-eigendom is van prinses Juliana, althans van het koninklijk huis. Afgezien van het privé-gedeelte waarop [adres] is gelegen, is dit landgoed opengesteld voor het publiek.
1.3. Bij besluit van 30 juni 2003 heeft de raad van gedaagde een verordening vastgesteld betreffende "het verzamelen, verzenden of vastleggen van beeldmateriaal op of in een bepaalde straal rond het terrein van [adres]". De verordening draagt de citeertitel "Verordening fotografieverbod [adres]".
1.4. Artikel 1 luidt als volgt: "Het is verboden om op of rond het perceel [adres], binnen een afstand zoals nader op borden en op de bij deze verordening behorende, daartoe gewaarmerkte en een integraal deel daarvan uitmakende tekening no. D 3404 is aangegeven, beeldmateriaal te verzamelen, vast te leggen of door te zenden." Blijkens bedoelde tekening beperkt het verbod zich tot een op die tekening aangegeven deel van het landgoed De Horsten.
1.5. In artikel 2 is het volgende bepaald: "Onder het verzamelen, verzenden of vastleggen van beeldmateriaal wordt onder meer verstaan elke vorm van fotograferen, filmen, videofilmen of anderszins analoog of digitaal op een drager vastleggen van beelden. Onder verzenden van beeldmateriaal wordt onder meer verstaan het verzenden met behulp van een zender, straal-, satelliet- of andersoortige verbinding van beelden die op de in artikel 1. bedoelde locatie zijn verkregen."
1.6. Artikel 3 van de verordening bepaalt dat overtreding van het verbod wordt bestraft met ten hoogste drie maanden hechtenis of een geldboete van de tweede categorie.
1.7. Bij het voorleggen van (het ontwerp van) deze verordening aan de raad van gedaagde hebben B&W aangevoerd dat de privacy van de toekomstige bewoners van [adres] zoveel mogelijk beschermd dient te worden en dat instanties verantwoordelijk voor de bewaking van het koninklijk huis om een dergelijk verbod hebben verzocht.
1.8. Op de eerste dag van de werking van de verordening, 11 juli 2003, heeft een journalist van de Haagsche Courant het fotografieverbod overtreden om een proefproces uit te lokken. De politie heeft daarvan proces-verbaal opgemaakt.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseressen vorderen -zakelijk weergegeven-
primair: de verordening met onmiddellijke ingang buiten werking te stellen;
subsidiair: gedaagde met onmiddellijke ingang te verbieden uitvoering te geven aan de verordening, op verbeurte van een dwangsom.
Daartoe voeren eiseressen onder meer het volgende aan.
De verordening is onmiskenbaar onverbindend en onrechtmatig jegens eiseressen. De verordening is onverenigbaar met de vrijheid informatie te ontvangen, de vrijheid van nieuwsgaring en de persvrijheid, welke vrijheden voortvloeien uit het recht op vrije meningsuiting, dat neergelegd is in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 19 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). De verordening is te algemeen en daarmee in strijd met het proportionaliteitsbeginsel. Daarnaast is de verordening in strijd met het subsidiariteitsbeginsel omdat er andere mogelijkheden zijn die de privacy en veiligheid van de bewoners van [adres] kunnen beschermen. De verordening is ook onverbindend omdat deze niet de huishouding van de gemeente betreft maar ziet op het regelen van de bijzondere belangen van (twee van) haar ingezetenen. Eiseressen hebben een spoedeisend belang omdat de uitkomst van een mogelijke strafzaak tegen een journalist die de verordening heeft overtreden, te lang op zich zal laten wachten en serieuze informatievoorziening daarom te lang te zeer beperkt zal zijn.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gedaagde heeft allereerst als verweer aangevoerd dat eiseressen geen spoedeisend belang bij hun vordering hebben omdat de uitkomst van het beoogde proefproces kan worden afgewacht, zodat de strafrechter in beginsel de aangewezen rechterlijke instantie is om een oordeel te geven over de verbindendheid van de verordening. De stelling van eiseressen dat de informatiegaring ter zake niet bezwaard zou mogen worden door strafbedreiging via de verordening is voorshands echter niet onredelijk. Zolang de beslechting van een geschil over de al dan niet verbindendheid van een door de overheid opgelegd voorschrift niet aan de rechter is opgedragen, moet een burger (zie bijvoorbeeld HR 11 oktober 1996; NJ 1997,165) in beginsel de vraag of het voorschrift verbindend is, door middel van een vordering gegrond op onrechtmatig overheidsoptreden kunnen voorleggen aan de burgerlijke rechter. Van de burger kan niet worden verlangd dat hij het op een strafvervolging laat aankomen om die onverbindendheid in rechte te doen vaststellen. Daarbij komt dat het hier gaat om een inbreuk op een wezenlijk grondrecht, waarmee de spoedeisendheid gegeven is. Eiseressen kunnen dan ook ontvangen worden in hun vordering.
3.2. Tussen partijen is niet in geschil dat het recht op privacy een belangrijk grondrecht is. Daartegenover staat dat het recht op vrije meningsuiting in een democratie van eminent belang is.
Gedaagde heeft echter betwist, althans betwijfeld, dat het recht op vrije nieuwsgaring geschaard kan worden onder het te beschermen grondrecht van de vrije meningsuiting zoals neergelegd in artikel 7 van de Grondwet of artikel 10 EVRM. Volgens eiseressen is niet relevant of het recht op vrije nieuwsgaring met zoveel woorden in artikel 7 van de Grondwet is vastgelegd; zij stellen dat nieuws dat niet kan worden gegaard ook niet openbaar kan worden gemaakt.
3.3. Vaststaat dat bij de grondwetsherziening van 1983 de regering expliciet heeft opgemerkt dat de garingsvrijheid ook door het openbaringsrecht van artikel 7 van de Grondwet wordt beschermd. Daarnaast valt op grond van de literatuur over artikel 10 EVRM aan te nemen dat dit artikel zo geïnterpreteerd dient te worden dat hierdoor het recht op vrije nieuwsgaring impliciet ook wordt beschermd.
3.4. Eiseressen hebben gesteld dat in de jurisprudentie van het Europees hof voor de rechten van de mens (EHRM) verschillende malen is uitgemaakt dat beperkingen op de vrije nieuwsgaring -willen deze toelaatbaar zijn- moeten voldoen aan dezelfde voorwaarden als die waaraan beperkingen van de vrije meninguiting moeten voldoen. In het door eiseressen genoemde Sunday Times arrest [NJ 1980,146] heeft het EHRM onder meer overwogen: "Not only do the media have the task of imparting such information and ideas: the public also has a right to receive them." Kennelijk ziet het EHRM het verschaffen van informatie als onderdeel van de vrijheid van meningsuiting. Het verschaffen van informatie is onlosmakelijk verbonden aan vrije nieuwsgaring. Verschaffen van informatie is immers niet mogelijk zonder de verwerving daarvan. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het recht op vrije nieuwsgaring begrepen moet worden onder het recht op vrijheid van meningsuiting.
De door gedaagde genoemde uitspraken van het EHRM in de zaken Leander tegen Zweden [26 maart 1987; NJCM Bulletin 1988,148] en Gaskin tegen Groot Brittannië [07 juli 1989; NJ 1991,659] -waaruit volgens gedaagde zou blijken dat vrije nieuwsgaring niet onder het recht op de vrijheid van meningsuiting zou vallen- betreffen in relatie tot artikel 10 EVRM de vraag of de overheid vertrouwelijke informatie dient over te leggen. Deze vraag is in de onderhavige zaak echter niet aan de orde.
3.5. Gedaagde heeft aangevoerd dat naast bescherming van de privacy ook de veiligheid van de nieuwe bewoners van [adres] noopt tot het fotografieverbod. Dat dit verbod een wezenlijke bijdrage levert aan de gestelde veiligheid is evenwel niet aannemelijk gemaakt. Desgevraagd heeft gedaagde ter zitting niet kunnen ontkennen dat het door haar gestelde gevaar van gespecialiseerde foto's met warmtestraling zich ook kan voordoen in het gebied dat buiten het fotografieverbod valt.
3.6. In wezen gaat het in deze zaak om twee conflicterende grondrechten, te weten enerzijds het recht op vrijheid van meningsuiting -inclusief het recht op vrije nieuwsgaring- en anderzijds het recht op eerbiediging en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Bij het stellen van beperkingen aan het recht op vrije meningsuiting dienen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit leidraad te zijn. Vooralsnog wordt geoordeeld dat de door gedaagde vastgestelde verordening betreffende het fotografieverbod een te ingrijpend middel is om te bewerkstelligen dat de privacy van de nieuwe bewoners van [adres] wordt beschermd. Daarbij is van belang dat er andere mogelijkheden aangewend kunnen worden om tot hetzelfde doel te geraken. Gesteld noch gebleken is dat geen redelijk alternatief gevonden zou kunnen worden. Men zou bijvoorbeeld kunnen denken aan dichtere begroeiing of aanpassing van het bestaande hekwerk. Gedaagde heeft ter zitting nog verklaard dat eventueel een groter gebied afgesloten zou kunnen worden of dat aanvullende beperkingen aan de toegang tot het voor het publiek opengestelde deel van De Horsten verbonden zouden kunnen worden. Het door gedaagde gesignaleerde nadeel dat daarmee een groot publiek wordt benadeeld legt vooralsnog te weinig gewicht in de schaal. Het verkleinen van het voor het publiek toegankelijke terrein met enkele meters laat onverlet dat nog een groot deel van het landgoed De Horsten voor het publiek toegankelijk zal kunnen zijn.
Nu uit het voorgaande volgt dat er alternatieve mogelijkheden zijn, hadden dergelijke mogelijkheden aangewend kunnen worden. De gekozen weg om een verordening vast te stellen moet dan ook als disproportioneel aangemerkt worden. Uit één en ander volgt dat de verordening onmiskenbaar onverbindend is, zodat van eiseressen niet gevergd kan worden dat zij zich naar de -voorshands onmiskenbaar onrechtmatige- uitvoering daarvan richten, terwijl er geen andere rechtsgang openstaat om met de vereiste spoed hiervoor een voorziening te verkrijgen (zie HR 1 juli 1983; NJ 1984,360). In die situatie moet het oordeel zijn dat de verordening buiten werking gesteld behoort te worden.
3.7. Gelet op het voorgaande behoeft de vraag of gedaagde met de verordening is getreden in het regelen van situaties die niet de huishouding van de gemeente betreffen, geen bespreking meer.
3.8. Gedaagde zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Stelt met onmiddellijke ingang buiten werking de verordening van de raad van gedaagde, getiteld Verordening fotografieverbod [adres].
Veroordeelt gedaagde in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van eiseressen begroot op € 989,16, waarvan € 205,-- aan griffierecht en € 81,16 aan dagvaardingskosten.
Verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 6 augustus 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
KG 03/823