Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 7 oktober 2003,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/996 van:
1. de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie Productschap Tuinbouw,
gevestigd te 's-Gravenhage,
2. de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging Land- en Tuinbouworganisatie Nederland,
gevestigd te 's-Gravenhage,
eisers,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaten mrs. J.A.M. Bos en I. Brinkman te Rotterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (de Minister van Economische Zaken respectievelijk de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. A.Th. Meijer,
en in welke zaak zich heeft verzocht te mogen voegen aan de zijde van gedaagde:
de naamloze vennootschap
N.V. Nederlandse Gasunie,
gevestigd te Groningen,
gevoegde partij,
procureur mr. B.J. van Dijk.
De gevoegde partij wordt hierna ook aangeduid als "de Gasunie".
1. Verloop van de procedure in het incident tot voeging
De Gasunie heeft bij incidentele conclusie tot voeging verzocht om zich in dit geding te mogen voegen aan de zijde van gedaagde. Zowel eisers als gedaagde hebben ter zitting hiertegen geen bezwaar gemaakt. Vervolgens is de voeging van de Gasunie aan de zijde van gedaagde toegelaten.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 26 september 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Eisers behartigen in deze procedure de belangen van de tuinders in Nederland. De tuinders hebben een aandeel van ongeveer 10% in de jaarlijkse binnenlandse gasafzetmarkt. De gasinkoopkosten van de tuinders bedragen ongeveer 20% van hun totale bedrijfskosten.
2.2. Gastransport Services is het bedrijfsonderdeel van de Gasunie dat belast is met het beheer van het gastransportnet van Gasunie. Gastransport Services heeft een bijzondere positie op de gasmarkt omdat zij het landelijke gastransport via haar leidingen verzorgt.
2.3. Artikel 13 Gaswet luidt:
1. De directeur stelt richtlijnen vast. Bij het vaststellen van richtlijnen houdt de directeur rekening met het belang van het bevorderen van het handelsverkeer en het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers. De richtlijnen worden bekendgemaakt in de Staatscourant.
2. Het gastransportbedrijf neemt de richtlijnen in acht bij het vaststellen van de indicatieve tarieven en voorwaarden.
(...)
Bedoelde directeur (de directeur Dienst uitvoering en toezicht energie "DTe") heeft als voorbedoelde richtlijnen vastgesteld de Richtlijnen Gastransport 2003 (hierna: de richtlijn).
2.4. Artikel 14 van de richtlijn luidt:
1. De regionale gastransportbedrijven onderbouwen de indicatieve tarieven voor de basisdienst transport. De onderbouwing gaat uit van de efficiënte economische kosten die toerekenbaar zijn aan het produceren van de desbetreffende basisdiensten.
(...)
2.5. Artikel 22 van de richtlijn luidt:
1. Bij de bepaling van de indicatieve tarieven van Gastransport Services mag de aansluiting bij de regulering in ruimer, internationaal verband, niet verloren gaan. Qua tariefhoogte moet de ontwikkeling in de Europese Unie richtinggevend zijn, opdat er geen kunstmatige verlegging van gasstromen in de Europese gastransportmarkt kan plaatsvinden.
2. Gastransport Services geeft in de jaren 2003, 2004 en 2005 aan het eerste lid invulling door de indicatieve tarieven voor de basisdiensten gegarandeerd transport, kwaliteitsconversie, alsmede het tarief voor onbalans, steeds met 5 procent nominaal te verlagen ten opzichte van het daaraan voorafgaande jaar.
2.6. In april 2001 heeft prof. dr. mr. C.J. Jepma een rapport (hierna: het rapport Jepma) uitgebracht over de invloed van de Richtlijnen van de DTe op de Nederlandse gasstromen.
2.7. Bij brief van 9 augustus 2002 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen de (ontwerp)richtlijn. Bij brief van 28 november 2002 hebben eisers hun bezwaren betreffende de definitieve richtlijn kenbaar gemaakt aan gedaagde.
2.8. Bij brief van 23 juli 2003 hebben eisers gedaagde gewezen op de onrechtmatigheid van artikel 22 van de richtlijn en verzocht dit artikel buiten werking te stellen en te vervangen door een voorschrift dat uitgaat van kostengeoriënteerde tarieven.
2.9. Gedaagde heeft niet op de brieven van eisers gereageerd.
3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen -zakelijk weergegeven- na wijziging van eis gedaagde te veroordelen binnen zeven dagen na betekening van dit vonnis:
primair: artikel 22 Richtlijnen Gastransport 2003 buiten werking te stellen en alsnog in de Richtlijnen Gastransport 2003 te bepalen dat de indicatieve tarieven van N.V. Nederlandse Gasunie (Gastransport Services) kostengeoriënteerd dienen te zijn en dienen te worden vastgesteld aan de hand van dezelfde voorschriften als dienaangaande in artikel 13-20 Richtlijnen Gastransport 2003 zijn neergelegd;
subsidiair: artikel 22 Richtlijnen Gastransport 2003 buiten werking te stellen en alsnog in de Richtlijnen Gastransport 2003 te bepalen dat de indicatieve tarieven van N.V. Nederlandse Gasunie (Gastransport Services) kostengeoriënteerd dienen te zijn;
meer subsidiair: artikel 22 Richtlijnen Gastransport 2003 buiten werking te stellen.
Daartoe voeren eisers het volgende aan.
Toepassing van artikel 22 van de richtlijn leidt tot aanzienlijk hogere (indicatieve) tarieven voor het transport van gas dan wanneer deze op kostengeoriënteerde basis zouden worden berekend. Voor de tarieven over 2004 moet op basis van deze indicatieve tarieven met de Gasunie worden onderhandeld. Nu deze onderhandelingen op korte termijn aanvangen, hebben eisers spoedeisend belang bij de vaststelling dat de indicatieve tarieven kostengeoriënteerd dienen te zijn.
Artikel 22 van de richtlijn is onrechtmatig wegens strijd met de Gaswet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (détournement de pouvoir en strijd met het motiveringsbeginsel).
Artikel 13 lid 1 Gaswet brengt mee dat alleen rekening kan worden gehouden met het belang van het bevorderen van het handelsverkeer en het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers. Met de leveringszekerheid mag bij het opstellen van de richtlijn geen rekening worden gehouden. De leveringszekerheid is een publiek belang dat naar zijn aard ongeschikt is om te worden behartigd door middel van de richtlijn. Bovendien wordt de leveringszekerheid door artikel 10, 15 en 51a Gaswet beschermd.
Artikel 22 van de richtlijn is voorts gebaseerd op het rapport Jepma dat in opdracht van de Gasunie is opgesteld door niet-deskundigen, maar kan niet worden gedragen door de inhoud van het rapport. Het rapport berust bovendien op aanvechtbare assumpties.
Gedaagde en de Gasunie voeren gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Eisers hebben het spoedeisend belang bij hun vordering voldoende aannemelijk gemaakt, nu zij hebben onderbouwd dat zij nadeel ondervinden van het thans (door de directeur DTe) vastgestelde artikel 22 van de richtlijn voor de indicatieve tarieven voor gastransporten, omdat thans op basis van deze indicatieve tarieven moet worden onderhandeld over de prijs van gastransport voor het komende jaar.
4.2. Aan de orde is of artikel 22 van de richtlijn -onmiskenbaar- onverbindend is wegens strijd met artikel 13 Gaswet dan wel wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.3. De vraag die partijen met name verdeeld houdt is of artikel 13 Gaswet de ruimte biedt bij het vaststellen van artikel 22 van de richtlijn rekening te houden met het belang van de leveringszekerheid, waardoor er verschillen in de indicatieve tarieven ontstaan voor regionale gastransportbedrijven en de Gasunie.
De leveringszekerheid waarop gedaagde en de Gasunie een beroep doen, valt niet zonder meer te lezen in artikel 13 Gaswet. In dat artikel wordt immers bepaald dat de directeur DTe bij het vaststellen van de richtlijn rekening houdt met het belang van het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers.
4.4. Naar voorlopig oordeel kan de directeur DTe echter, binnen de beleidsvrijheid die hem toekomt en in verband met de marginale toetsing daarvan, een voorzichtig beleid voeren zoals vastgelegd in artikel 22 van de richtlijn en bepalen dat de aansluiting met de (indicatieve) tariefstelling in internationaal verband niet verloren mag gaan, teneinde de leveringszekerheid te garanderen.
Niet uit te sluiten valt dat de leveringszekerheid een rol kan spelen in het kader van de bevordering van het handelsverkeer en het bevorderen van het doelmatig handelen van gastransportbedrijven en netgebruikers als bedoeld in artikel 13 Gaswet. Voorts is van belang dat de directeur DTe heeft bepaald dat de Gasunie haar (indicatieve) tarieven voor het transport van gas in drie stappen met 5% nominaal dient te verlagen, waardoor - hoewel in kleinere stappen - een verlaging van de (indicatieve) tarieven wordt bereikt.
4.5. Het voorgaande wordt naar voorlopig oordeel niet anders doordat in de artikelen 10, 15 en 51a Gaswet andere mogelijkheden zijn vastgelegd om het belang van de leveringszekerheid te behartigen. Het enkele feit dat in deze artikelen eveneens mogelijkheden zijn neergelegd ter behartiging van het belang van de leveringszekerheid brengt niet mee dat dit belang in het kader van het in artikel 13 Gaswet bedoeld doelmatig handelen ook niet bij het vaststellen van de indicatieve tarieven in ogenschouw zou kunnen worden genomen.
4.6. Eisers voeren voorts aan dat de richtlijn in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder met het verbod van détournement de pouvoir en met het motiveringsbeginsel. Voorop staat dat lagere regelgeving terughoudend moet worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (HR 16 mei 1986, NJ 1987,251).
Gelet op het hiervoor overwogene is niet uitgesloten dat de directeur DTe in de richtlijn mede het belang van de leveringszekerheid kon betrekken en derhalve is naar voorlopig oordeel in elk geval niet evident sprake van détournement de pouvoir.
Eisers hebben ter onderbouwing van hun betoog ten aanzien van strijd met het motiveringsbeginsel aangevoerd dat de leveringszekerheid niet in het gedrang komt als Gasunie kostengeoriënteerde tarieven in rekening dient te brengen. Gedaagde en Gasunie hebben dat bestreden. Ter onderbouwing van dit standpunt hebben zij een beroep gedaan op het rapport Jepma. Eisers hebben kritiek geuit op dit rapport, maar binnen het onderzoek als in deze procedure aan de orde kan -mede gelet op de betwisting van deze kritiek door gedaagde en Gasunie- niet worden vastgesteld of deze kritiek gefundeerd is.
4.7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet kan worden gezegd dat de directeur DTe de leveringszekerheid evident niet heeft kunnen betrekken bij het vaststellen van de richtlijn. Daarmee is de richtlijn om die reden niet onmiskenbaar onverbindend. Mitsdien zal zowel de primaire, subsidiaire als meer-subsidiaire vordering worden afgewezen.
Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Wijst zowel de primaire, subsidiaire als meer-subsidiaire vordering af.
Veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 908,-, waarvan € 205,- aan griffierecht en aan de zijde de gevoegde partij begroot op € 908, waarvan € 205,- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 7 oktober 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
esk