Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
nevenvestigingsplaats Haarlem
meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
voorzieningenrechter
U I T S P R A A K
reg.nr: AWB 01 / 40093 OVERIN H (beroepszaak)
AWB 01 / 39931 OVERIN H (voorlopige voorziening)
inzake: A, naar gesteld geboren op [...] 1959, van Ghanese nationaliteit, eiser / verzoeker, verder te noemen eiser,
gemachtigde: mr. J.S. Duttenhofer, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. O.J. Elbertsen, werkzaam bij de onder verweerder ressorterende Immigratie- en Naturalisatiedienst te 's-Gravenhage.
1. GEGEVENS INZAKE HET GEDING
1.1 Bij besluit van 5 maart 1999 is buiten behandeling gesteld de aanvraag van eiser van 9 december 1998 tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier voor het doel: verblijf bij Nederlandse partner B (hoofdpersoon). Het hiertegen ingediende bezwaar van 26 maart 1999 is bij besluit van 4 juni 1999 ongegrond verklaard. Tegen dit laatste besluit heeft eiser op 28 juni 1999 beroep ingesteld. Bij besluit van 12 januari 2000 is het bezwaar van 26 maart 1999 gegrond verklaard en de aanvraag van 9 december 1999 alsnog in behandeling genomen. Bij uitspraak van 17 januari 2001, met kenmerk AWB 99/6058, heeft deze rechtbank en nevenvestigingsplaats Amsterdam het beroep 28 juni 1999 niet-ontvankelijk verklaard.
1.2 Bij besluit van 21 juni 2000 is de aanvraag van 9 december 1998 afgewezen. Het hiertegen ingediende bezwaar van 12 juli 2000 is bij besluit van 8 augustus 2001 ongegrond verklaard. Tegen dit laatste besluit heeft eiser op 16 augustus 2001 beroep ingesteld.
1.3 Bij verzoekschrift van 16 augustus 2001 heeft eiser verzocht om verweerder te verbieden verzoeker uit te zetten voordat op het beroep is beslist.
1.4 Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep en afwijzing van het verzoek.
1.5 De openbare behandeling van de geschillen heeft plaatsgevonden op 7 maart 2003. Daarbij hebben eiser en verweerder bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet. Na sluiting van het onderzoek ter zitting, is het onderzoek op 25 maart 2003 heropend ex artikel 8:68, eerste lid, Awb en is de zaak ex artikel 8:10, tweede lid, Awb verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank en nevenzittingsplaats. De openbare behandeling heeft vervolgens plaatsgevonden op 17 april 2003. Daarbij is het onderzoek ter zitting hervat in de stand waarin het zich bevond.
2. OVERWEGINGEN
2.1 In dit geding dient te worden beoordeeld of de ongegrondverklaring van het door eiser ingediende bezwaar in rechte stand kan houden. Daartoe moet worden bezien of dit besluit de toetsing aan geschreven en ongeschreven rechtsregels kan doorstaan.
2.2 Op 1 april 2001 is de Vreemdelingenwet 2000 in werking getreden en de voordien geldende Vreemdelingenwet (hierna: Vw oud) ingetrokken. Nu het primaire besluit is bekendgemaakt voor 1 april 2001, is ingevolge artikel 118 Vw Pro zowel op de behandeling van de aanvraag en het bezwaar alsmede ten aanzien van de mogelijkheid enig rechtsmiddel tegen dat besluit aan te wenden het voor 1 april 2001 geldende recht van toepassing.
2.3 Een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier wordt ingevolge artikel 13 Vw Pro slechts ingewilligd indien internationale verplichtingen daartoe nopen, met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, Vw wordt een verblijfsvergunning verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan en kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de beperkingen. In artikel 15 Vw Pro is vastgelegd dat in deze algemene maatregel van bestuur wordt bepaald, dat de verblijfsvergunning kan worden verleend onder een beperking verband houdende met gezinshereniging of gezinsvorming.
2.4 Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, Vw kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 Vw Pro worden afgewezen, indien de vreemdeling niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan dan wel, indien de persoon bij wie de vreemdeling wil verblijven, niet zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan (middelenvereiste).
Op grond van artikel 116 Vw Pro worden de inkomenseisen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder c, Vw gedurende drie jaar na de inwerkingtreding van de wet niet toegepast op Nederlanders en vreemdelingen die op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet waren toegelaten.
In B1/1.2.3 Vreemdelingencirculaire 1994 (Vc oud) is bepaald - voor zover hier relevant - dat middelen van bestaan als duurzaam worden beschouwd indien zij voor een periode van nog tenminste één jaar beschikbaar zijn. Voorts is aangegeven dat inkomsten op basis van een arbeidsovereenkomst (inclusief uitzendwerk) met een duur korter dan één jaar eveneens als duurzaam kunnen worden aangemerkt indien ten tijde van de aanvraag door degene bij wie verblijf wordt beoogd reeds gedurende drie jaar onafgebroken voldoende inkomsten zijn genoten - waarbij kortdurende tijdvakken van werkeloosheid waarin een uitkering ingevolge de Werkeloosheidswet werd genoten, worden meegeteld - en deze inkomsten uit arbeid nog voor minimaal zes maanden beschikbaar zijn.
2.5 Ingevolge 16, eerste lid, aanhef en onder g, Vw kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier worden afgewezen indien de vreemdeling niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor hij wil verblijven.
In artikel 3.13, eerste lid, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) is bepaald dat de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd bedoeld in artikel 14 Vw Pro onder een beperking verband houdend met gezinshereniging of gezinsvorming wordt verleend aan het in artikel 3.14 Vb genoemde gezinslid van de in artikel 3.15 Vb bedoelde hoofdpersoon, indien wordt voldaan aan alle in artikel 3.16 tot en met 3.22 Vb genoemde voorwaarden. In artikel 3.13, tweede lid, Vb is bepaald dat in de overige gevallen een vergunning kan worden verleend.
Ingevolge artikel 3.14, aanhef en onder b, sub 2, Vb, voor zover van belang, wordt de verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 3.13 Vb verleend aan de vreemdeling van achttien jaar of ouder, die met de hoofdpersoon een duurzame en exclusieve relatie onderhoudt, waarin de partners ongehuwd zijn en geen in Nederland geregistreerd partnerschap zijn aangegaan, tenzij het huwelijk door wettelijke beletselen, waarop geen invloed kan worden uitgeoefend, niet is ontbonden. Verweerder voert het beleid, neergelegd in hoofdstuk B2/4.5 Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc), dat de ongehuwde burgerlijke staat wordt aangetoond met officiële gelegaliseerde en - indien van toepassing - geverifieerde bescheiden. In hoofdstuk B2/12.5 Vc is aangegeven dat - na een DNA-onderzoek - van de voorwaarde van het overleggen van officiële gelegaliseerde en geverifieerde bescheiden kan worden vrijgesteld de persoon die wegens bewijsnood niet in staat is dergelijke documenten te overleggen.
In artikel 3.13, tweede lid, Vb is voor verweerder een discretionaire bevoegdheid opgenomen om een vergunning te verlenen, indien niet wordt voldaan aan de artikelen 3.14 tot en met 3.22 Vb.
2.6 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag van eiser terecht is afgewezen omdat eiser niet met gelegaliseerde en geverifieerde documenten heeft aangetoond ongehuwd te zijn en dat in bezwaar tevens is gebleken dat niet aan het middelenvereiste wordt voldaan.
2.7 Eiser heeft met betrekking tot het middelenvereiste aangevoerd dat de hoofdpersoon ten tijde van het bestreden besluit zelfstandig en duurzaam beschikte over voldoende middelen van bestaan. De hoofdpersoon had een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd van 24 oktober 2000 tot 24 april 2001, waarmee zij beschikte over voldoende middelen van bestaan, en zij had een arbeidsverleden van meer dan drie jaar, waardoor deze middelen als duurzaam kunnen worden aangemerkt. De inkomsten die de hoofdpersoon ten tijde van het bestreden besluit ontving krachtens de Ziektewet (ZW) dienen te worden meegerekend. Eerst in bezwaar en eerst nadat eiser op 13 maart 2001 door een ambtelijke commissie op zijn bezwaar was gehoord en nadat verweerder per brief van 22 juni 2001 om nadere informatie had gevraagd, heeft verweerder eiser tegengeworpen dat de hoofdpersoon niet (meer) duurzaam beschikt over voldoende middelen van bestaan, nu zij een uitkering krachtens de ZW ontvangt.
Over zijn ongehuwde staat heeft eiser gesteld dat het voor hem onmogelijk is daarvan een gelegaliseerde en geverifieerde akte te overleggen. Zijn verzoek om legalisatie van zijn ongehuwdverklaring is afgewezen door de minister van Buitenlandse Zaken bij besluit van 13 december 1999, omdat naar het oordeel van de minister van Buitenlandse Zaken de registratiedatum van de overgelegde geboorteakte niet juist kan zijn en omdat objectieve bronnen ontbreken ter bevestiging van de geboortedatum van eiser. Tegen deze afwijzing heeft eiser bezwaar gemaakt bij de minister van Buitenlandse Zaken. Deze omstandigheden hadden voor verweerder aanleiding dienen te vormen af te wijken van zijn beleid dat eiser zijn ongehuwde staat dient aan te tonen met een gelegaliseerde en geverifieerde akte.
2.8 Namens verweerder is wat betreft het middelenvereiste naar voren gebracht dat de hoofdpersoon ten tijde van het bestreden besluit beschikte over een uitkering krachtens de ZW. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld, onder verwijzing naar artikel 3.75, eerste lid, Vb, dat niet door eiser is aangetoond dat dit middel van bestaan nog een jaar beschikbaar was op het moment dat het bestreden besluit is genomen. Dat de hoofdpersoon een arbeidsverleden van meer dan drie jaar zou hebben, zou alleen relevant kunnen zijn, indien de hoofdpersoon zou beschikken over middelen van bestaan verkregen uit arbeid in loondienst, waarbij overigens voorts moet worden aangetoond dat deze middelen nog voor een periode van zes maanden beschikbaar zijn. Een uitkering krachtens de ZW is een inkomensvervangende uitkering, hetgeen niet wordt beschouwd als middel van bestaan verkregen door arbeid in loondienst.
Verweerder heeft verder over het vereiste van het overleggen van een geverifieerde en gelegaliseerde ongehuwdverklaring gesteld dat er geen aanleiding bestaat eiser te ontheffen van dit vereiste. Voor zover eiser zich erop beroept in bewijsnood te verkeren door de afwijzende beslissing van de minister van Buitenlandse Zaken, merkt verweerder op dat het bezwaar van eiser ten tijde van het bestreden besluit nog in behandeling was. Derhalve is geen sprake van bewijsnood. Overigens heeft een ongegrondverklaring van het bezwaar van eiser in de legalisatieprocedure niet zonder meer tot gevolg dat in dat geval wel bewijsnood aan de zijde van eiser kan worden aangenomen. Van belang hierbij is de reden van de ongegrondverklaring en de vraag of deze binnen de risicosfeer van eiser ligt. Verweerder heeft in dat verband ter zitting naar voren gebracht dat eiser op 25 juni 1997 een Ghanees paspoort heeft verkregen. Blijkens het ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken inzake legalisatie en verificatie van documenten, afkomstig uit Ghana, India en Nigeria van 19 december 2002 is voor de aanvraag van een paspoort een geboorteakte nodig. De door eiser bij zijn verzoek om legalisatie en verificatie van zijn ongehuwdverklaring overgelegde geboorteakte heeft als registratiedatum 9 december 1998. Nu het paspoort van eiser van vóór die datum dateert, moet er een eerdere geboorteakte zijn geweest. Blijkens bovengenoemd ambtsbericht is alleen de eerste registratie rechtsgeldig. Daarnaast komt de geboortedatum in de geboorteakte niet overeen met de geboortedatum van eiser in de schoolregisters.
De rechtbank oordeelt als volgt.
a. De middeleneis
2.9 Wat betreft de eis dat de hoofdpersoon duurzaam dient te beschikken over voldoende middelen van bestaan is niet in geschil dat het inkomen van de hoofdpersoon ten tijde van het bestreden besluit voldoende was. Het is met name de vraag of verweerder eiser terecht heeft tegengeworpen dat dit inkomen ten tijde van het bestreden besluit niet kan worden beschouwd als duurzaam.
2.10 Verweerder heeft zijn beslissing gebaseerd op artikel 3.75 Vb. Op grond van 116 Vw geldt echter op het punt van de inkomenseisen voor Nederlanders en vreemdelingen die op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet waren toegelaten, gedurende drie jaar na de inwerkingtreding van de wet het oude recht. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraken van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State d.d. 6 maart 2003 met nrs. 20030015/1 en 200206536/1. Nu niet in geschil is dat de hoofdpersoon de Nederlandse nationaliteit heeft, heeft verweerder derhalve ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 3.75 Vb.
Voorts is van belang dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de middelen van bestaan waarover de hoofdpersoon beschikte niet als duurzaam kunnen worden aangemerkt. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder de duurzaamheid van de middelen van bestaan slechts heeft beoordeeld naar het moment waarop het bestreden besluit (de beslissing op bezwaar) is genomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State d.d. 25 maart 2003 met nr. 200300328/1 heeft verweerder ten onrechte nagelaten te beoordelen of de hoofdpersoon ten tijde van de aanvraag, dan wel op enig moment totdat het besluit op de aanvraag werd genomen, wél voldeed aan het vereiste dat de middelen van bestaan die zij ontving ook als duurzaam moeten worden beschouwd conform het voor 1 april 2001 geldende recht.
b. De burgerlijke staat van eiser
2.11 Artikel 3.13, eerste lid, Vb geeft de in artikel 3.14 Vb bedoelde vreemdeling aanspraak op een vergunning voor bepaalde tijd regulier als aan de voorwaarden van artikel 3.14 tot en met 3.22 Vb is voldaan. In geschil is of eiser ongehuwd is in de zin van artikel 3.14, aanhef en onder b, sub 2, Vb.
2.12 De rechtbank stelt voorop dat de passage in hoofdstuk B2/4.5 Vc waarin is opgenomen dat de vreemdeling de ongehuwde staat van de partners kan aantonen door middel van het overleggen van een gelegaliseerde en in voorkomende gevallen geverifieerde ongehuwdverklaring, verweerder bindt om, behoudens indien sprake is van de aldaar bedoelde contra-indicaties, met een dergelijke verklaring de ongehuwde staat aan te nemen.
Gegeven de formulering van artikel 3.13, eerste lid aanhef en onder b, Vb kan de vreemdeling eveneens aanspraak maken op een vergunning indien deze op andere wijze aannemelijk maakt dat de partners ongehuwd zijn. De in artikel 3.14 Vb op dit punt vermelde eis is immers niet dat een gelegaliseerde en eventueel geverifieerde ongehuwdverklaring wordt overgelegd, maar dat de partners ongehuwd zijn. Bij beleidsregel kan niet een extra eis voor vergunningverlening aan de aanvrager worden gesteld, voor zover de wetgever geen beleids- of beoordelingsruimte aan verweerder heeft gelaten (vgl. Hoge Raad 23 mei 2003, JOL 2003, 293).
2.13 Het staat vast dat eiser geen gelegaliseerde en geverifieerde ongehuwdverklaring heeft overgelegd zoals bedoeld in hoofdstuk B2/4.5 Vc, zodat verweerder niet op grond van deze beleidsregel gehouden was de ongehuwde staat van eiser aan te nemen.
2.14 Gelet op de beleidsregel in B2/12.5 Vc en het standpunt van eiser, komt vervolgens de vraag op of verweerder terecht heeft aangenomen dat er geen sprake is van bewijsnood. Uit de gedingstukken blijkt dat geen legalisatie plaatsvindt door de minister van Buitenlandse Zaken van de door eiser aangeboden ongehuwdverklaring, nu de geboorteakte ter vaststelling van de identiteit van eiser niet kan worden gelegaliseerd en geverifieerd. De geboortedatum, die is vermeld op de door eiser in dat verband overgelegde geboorteakte, is niet in overeenstemming met de gegevens die naar voren zijn gekomen uit het onderzoek van die akte.
De rechtbank oordeelt allereerst dat verweerder zijn standpunt dat eiser een geboorteakte moet hebben gehad met een registratiedatum van vóór 9 december 1998, nu eiser reeds op 25 juni 1997 in het bezit is gesteld van een Ghanees paspoort, onvoldoende heeft onderbouwd. Eiser heeft gesteld dat hij dit paspoort heeft aangevraagd bij de Ghanese vertegenwoording in Duitsland. Het paspoort zou hem zijn verstrekt op basis van het identiteitsdocument dat is afgegeven door de Duitse autoriteiten in het kader van zijn destijds aldaar ingediende asielaanvraag. Het feit dat blijkens het ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken inzake legalisatie en verificatie van documenten afkomstig uit Ghana, India en Nigeria van 19 december 2002 voor de aanvraag van een Ghanees paspoort een geboorteakte wordt vereist, heeft - naar uit het ambtsbericht blijkt - primair betrekking op de praktijk van de burgerlijke administratie in Ghana. Niet valt uit te sluiten dat de Ghanese vertegenwoordiging in Duitsland ook op basis van andere identiteitsdocumenten overgaat tot verstrekking van een paspoort.
Wat daarvan zij, indien moet worden aangenomen dat de door eiser overgelegde geboorteakte niet de eerste, en derhalve rechtsgeldige, registratie van zijn geboorte betreft, omdat eiser op basis van een eerdere geboorteakte een paspoort heeft aangevraagd, heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat het aan de Nederlandse Ambassade in Ghana overleggen van deze eerdere geboorteakte zou kunnen leiden tot verificatie en legalisatie van die akte en dus tot verificatie en legalisatie van de ongehuwdverklaring. In het paspoort van eiser komt immers dezelfde geboortedatum voor als in de door eiser overgelegde geboorteakte. Verificatie van deze laatste geboorteakte is geweigerd, omdat de geboortedatum niet overeenkomt met de geboortedatum van eiser zoals gebleken uit de schoolregisters. Zonder nadere motivering valt niet in te zien dat deze eventuele eerdere geboorteakte wel zal kunnen worden geverifieerd en gelegaliseerd, als verweerders betoog omtrent afgifte van een paspoort op basis van een geboorteakte wordt gevolgd. Een nieuwe geboorteakte, waarin wel een geboortedatum in overeenstemming met die gegevens is opgenomen, zal niet kunnen worden gelegaliseerd, nu deze registratie geen eerste, en derhalve rechtsgeldige, registratie kan betreffen. Zonder nadere motivering van verweerder kan niet worden gevolgd dat eiser in beginsel in staat moet worden geacht een geboorteakte te overleggen die kan worden gelegaliseerd. Zoals gesteld is een gelegaliseerde geboorteakte nodig voor legalisatie van de door eiser in het geding gebrachte ongehuwdverklaring, zodat ook wat dat betreft verweerder niet zonder nadere motivering kan oordelen dat er aan de zijde van eiser geen sprake is van bewijsnood.
2.15 Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom op basis van de wel verstrekte gegevens dan wel in geval van bewijsnood, eisers stelling omtrent zijn ongehuwd zijn niet kan worden gevolgd. Evenmin heeft verweerder gezien het bovenstaande voldoende gemotiveerd waarom in deze omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding bestaat ten gunste van eiser gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid op grond van artikel 3.13, tweede lid, Vb en daarbij zonodig ex artikel 4:84 Awb Pro af te wijken van het in de Vc in dit verband neergelegde beleid.
2.17 Het bestreden besluit kan niet in stand blijven. De overige door eiser aangevoerde grieven behoeven geen bespreking meer. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.18 Gegeven de beslissing in de hoofdzaak is er geen grond meer voor het treffen van de verzochte voorlopige voorziening, zodat het verzoek zal worden afgewezen. Uitzetting dient immers reeds op grond van artikel 32 Vw Pro oud achterwege te blijven.
2.19 In dit geval bestaat aanleiding verweerder in de hoofdzaak met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit voor het beroep vastgesteld op € 805,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen op de zittingen, wegingsfactor 1). Voor de procedure ter verkrijging van een voorlopige voorziening zijn de kosten vastgesteld op € 322,-- (1 punt voor het verzoekschrift, wegingsfactor 1; er is geen aanleiding voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling van dat verzoek ter zitting).
2.20 Uit de gegrondverklaring volgt dat verweerder het betaalde griffierecht ad tweemaal € 102,10 dient te vergoeden.
3. BESLISSING
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit;
3.3 draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaarschrift van eiser van 12 juli 2000 te nemen;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 805,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
3.5 wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 102,10.
De voorzieningenrechter:
3.6 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
3.7 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 322,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden;
3.8 wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 102,10.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.T. van Rens, voorzitter, tevens voorzieningenrechter, en mr. R.H.M. Bruin en mr. A.A.F. Donders, leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2003, in tegenwoordigheid van mr. J. van der Kluit als griffier.
Afschrift verzonden op: 20 augustus 2003
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.