Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
Nevenzittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
Registratienummer: Awb 02/63460
Datum uitspraak: 26 september 2003
Uitspraak
in de zaak van
A,
geboren op [...] 1984,
van Chinese nationaliteit,
eiser,
gemachtigde mr. W.M. Hompe,
tegen
DE MINISTER VOOR VREEMDELINGENZAKEN EN INTEGRATIE,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder,
gemachtigde mr. E.C. Pietermaat.
Het procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2002 heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 22 december 1999 tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd afgewezen.
Bij evenbedoeld besluit heeft verweerder tevens besloten eiseres niet op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als alleenstaande minderjarige vreemdeling (AMV).
Eiseres heeft daartegen op 24 april 2002 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 juli 2002 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op 19 augustus 2002 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 3 juni 2003, gelijktijdig met negentien andere reguliere procedures van minderjarige Chinezen.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens eiseres heeft ter zitting mr. M.A. Collet eveneens het woord gevoerd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.C. Pietermaat.
De beoordeling
1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit — de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen — te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
2. Eiseres heeft, kort samengevat, naar voren gebracht dat er in China niemand is die voor haar kan zorgen. Voor wat betreft de opvang die er volgens verweerder aan haar als alleenstaande minderjarige in China kan worden geboden, stelt zij dat opvang weliswaar aanwezig is, doch dat niet kan worden gesteld dat deze aan eisen van kwaliteit en kwantiteit voldoet. Eiseres heeft ter ondersteuning van dat standpunt verwezen naar diverse publicaties.
3. Verweerder heeft zich, kort samengevat, op het standpunt gesteld dat op grond van het algemene ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken van 9 april 2001 omtrent de positie van minderjarigen in China, in China adequate opvang voorhanden is. Eiseres heeft niet aangetoond dat er in haar specifieke geval geen sprake is van adequate opvang.
4. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat eiseres alleenstaand en minderjarig was ten tijde van haar aanvraag.
Wel is tussen partijen in geschil of voor eiseres in China adequate opvang voorhanden is. Met name speelt de vraag of het hierboven genoemde ambtsbericht van 9 april 2001 op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en of verweerder bij het vormen van zijn beleid in het algemeen en het nemen van besluiten inzake Chinese alleenstaande minderjarige vreemdelingen in het bijzonder van de juistheid en volledigheid van dit ambtsbericht kon uitgaan.
5. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.6 onder c van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) is verweerder bevoegd ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen onder een beperking verband houdende met verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling. Deze vergunning kan op grond van artikel 3.56 van het Vb 2000 aan een alleenstaande minderjarige vreemdeling worden verleend, indien zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw is afgewezen, hij zich naar het oordeel van verweerder niet zelfstandig kan handhaven in het land van herkomst of een ander land waar hij redelijkerwijs naar toe kan gaan, en voor hem, naar het oordeel van verweerder, naar plaatselijke maatstaven gemeten, adequate opvang ontbreekt in het land van herkomst of een ander land waar hij redelijkerwijs naar toe kan gaan.
6. Aangezien de asielaanvraag van eiseres is gedaan voor de inwerkingtreding op 4 januari 2001 van het gewijzigde toelatingsbeleid voor alleenstaande minderjarige asielzoekers c.q. vreemdelingen is op haar het oude beleid (hoofdstuk B7/13 van de Vreemdelingencirculaire 1994 en de TBV’s 1996/1, 2000/6 en 2000/7) van toepassing. Op grond van dit beleid wordt beoordeeld of de verwijdering van de minderjarige verantwoord is te achten. Daartoe zal in eerste instantie worden getracht de minderjarige met zijn ouders in het buitenland te herenigen. Als dit niet mogelijk is, zal worden beoordeeld of er andere adequate opvang in het land van herkomst aanwezig is. De vergunning wordt voor de duur van een jaar verleend, waarna de geldigheidsduur met tweemaal een jaar kan worden verlengd. Indien gedurende deze periode van drie jaar nieuwe informatie beschikbaar komt, waaruit zou blijken dat er mogelijkheden tot opvang in het land van herkomst bestaan, kan na onderzoek worden overwogen om tot intrekking of niet-verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning over te gaan.
7. In overeenstemming met dit algemeen beleid heeft verweerder in TBV 2001/34, welk beleid in TBV 2002/13 ongewijzigd is overgenomen, een nieuw beleidskader geïntroduceerd voor de toelating en de terugkeer van Chinese minderjarige asielzoekers en vreemdelingen naar China. In dit beleid wordt verwezen naar de algemene beleidsnota van 1 mei 2001 waarin is bepaald dat daar waar de autoriteiten van het land van herkomst zorg dragen voor de opvang van alleenstaande minderjarigen, zoals in casu de Chinese autoriteiten, er geen taak meer rust op de Nederlandse overheid om te treden in de wijze van opvang van de minderjarigen dan wel om in de terugkeerfase een onderzoek te doen naar een concrete opvangplaats in een opvanginstelling in het land van herkomst. Voorts wordt gesteld dat, indien in het concrete geval wordt betwist dat adequate opvang voor betrokkene aanwezig is, van betrokkene wordt verwacht dat hij aantoont dat in zijn geval geen adequate opvang aanwezig is ofwel dat hij aantoont dat er een reële kans is dat hij geplaatst wordt in een weeshuis of verzorgingstehuis dat, naar lokale maatstaven, niet adequaat is. De bewijslast ligt alsdan bij de vreemdeling.
8. Naar het oordeel van de rechtbank is bovenvermeld beleid niet kennelijk onredelijk. Voor zover eiseres zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van schending van artikel 3:3 van Pro de Awb (détournement de pouvoir) in die zin dat verweerder gewacht heeft een beslissing te nemen op de onderhavige aanvraag tot het in rechtsoverweging 7 omschreven nieuwe (aangescherpte) beleid beschikbaar was, overweegt de rechtbank dat deze stelling niet kan worden gevolgd. De zorgvuldige voorbereiding van de beslissing op de aanvraag brengt immers met zich dat verweerder, alvorens het bovenvermelde beleid te formuleren waaraan de onderhavige aanvraag is getoetst, onderzoek doet naar de opvangmogelijkheden in China.
9. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) kan een ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken omtrent de situatie in een land worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan verweerder ten behoeve van de uitoefening van diens bevoegdheden. Daartoe dient het op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze informatie te verschaffen, onder aanduiding – voor zover mogelijk en verantwoord – van de bronnen, waaraan deze is ontleend. Indien aan deze eisen is voldaan, mag verweerder bij de besluitvorming op asielaanvragen van de juistheid van die informatie uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan.
10. Verweerder is van mening dat het ambtsbericht zorgvuldig tot stand is gekomen. Het ambtsbericht bevat zeer uitgebreide informatie over de opvangmogelijkheden in China. Deze informatie komt er - samengevat - op neer dat er in de praktijk vrijwel altijd een familielid of (als er geen familie is) een bekende in de omgeving is die voor opvang kan zorgen. Alleen in die gevallen waarin een kind helemaal alleen staat, komt overheidsopvang aan de orde. In die gevallen is het Ministerie van Burgerzaken in samenwerking met wijk- of straatcomités in de steden of dorpscomités in de landelijke gebieden verantwoordelijk voor de opvang en begeleiding van alleenstaande kinderen tot hun achttiende jaar. Alleenstaande jongeren onder de zestien jaar worden als regel ondergebracht in een weeshuis in de regio van herkomst. Voor alleenstaande jongeren van zestien of zeventien jaar is opvang mogelijk in een verzorgingstehuis. In dorpen en landelijke gebieden is het gebruikelijk dat het dorpscomité en de lokale gemeenschap de zorg voor de minderjarige op zich nemen. Andere mogelijke vormen van opvang zijn particuliere opvang en onderbrenging bij pleegouders. Bij het ambtsbericht zijn verslagen van bezoeken aan een zevental opvanginstellingen in regio’s waar in de praktijk de meeste Chinese minderjarigen in Nederland vandaan komen, gevoegd. Uit deze verslagen mag volgens verweerder worden geconcludeerd dat de overheidsopvang in de bezochte tehuizen (zeker naar lokale maatstaven) voldoet aan de eisen die daaraan gesteld mogen worden. Bovendien heeft het Ministerie van Burgerzaken de afgelopen jaren extra aandacht besteed aan het management van weeshuizen en verzorgingstehuizen. Op grond van de bovenstaande informatie heeft verweerder geconcludeerd dat in China in het algemeen sprake is van adequate opvang voor Chinese minderjarigen.
11. Eiseres heeft in beroep en, bij monde van mr. M.A. Collet, ter zitting de juistheid van het ambtbericht van 9 april 2001 gemotiveerd bestreden en ter adstructie van dit standpunt een groot aantal documenten overgelegd. Hetgeen is aangevoerd, kan als volgt worden samengevat. In 1996 is een Human Rights Watch rapportage, getiteld Death by Default, tot stand gekomen waaruit bleek dat de situatie in Chinese opvanginstellingen zeer te wensen overliet. Zoals hierboven beschreven, heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken in april 2001 een ambtsbericht uitgebracht welk ambtsbericht op het punt van de kwaliteit van overheidsopvang onder meer is gebaseerd op bezoeken aan zeven weeshuizen in de drie provincies waar de meeste asielzoekers vandaan komen. Op basis van dit ambtsbericht komt verweerder tot de conclusie dat de situatie in de weeshuizen dermate is verbeterd dat er voor alle minderjarigen (naar lokale maatstaven gemeten) adequate opvang aanwezig is in China. Diverse personen, waaronder met name de heren R. Munro, M. Fackler, E.B. Vermeer en M.A. Collet, betwijfelen of dit inderdaad het geval is. Allereerst zijn zij van mening dat het onderzoek zoals dit door verweerder is uitgevoerd geenszins een representatief karakter heeft: er is slechts onderzoek gedaan in zeven weeshuizen in drie provincies. Bovendien is het zeer wel aannemelijk dat de Chinese autoriteiten buitenstaanders alleen toegang geven tot die weeshuizen die ze van tevoren hebben ‘opgepoetst’. De meeste weeshuizen zijn niet toegankelijk voor buitenstaanders, zodat er onmogelijk een juist beeld kan worden verkregen van het antwoord op de vraag of er in China voor alle minderjarigen adequate opvang is. Bovendien is de opvangcapaciteit zowel wat betreft kwantiteit als kwaliteit ver beneden de maat. Dit wordt bevestigd door berichten van instanties als UNICEF, US Department of State, Care of China’s Orphaned and Abandoned (COCOA) en Human Rights Watch. De heer M.A. Collet voegt hier aan toe dat het daarnaast in de Chinese cultuur niet gebruikelijk is een beroep te doen op de hulp van overheidsinstanties; een verzoek om hulp betekent vaak gezichtsverlies.
12. De rechtbank stelt voorop dat eiseres door middel van de in rechtsoverweging 11 genoemde stukken voornamelijk betwist dat de situatie in Chinese weeshuizen sinds de rapportage Death by Default van Human Rights Watch uit 1996 aanzienlijk verbeterd zou zijn en dat thans sprake zou zijn van adequate opvang in alle weeshuizen. In het hierboven genoemde ambtsbericht erkent het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat de kwaliteit van de opvang in China niet overal van hetzelfde niveau is en dat de kwaliteit sterk afhankelijk is van de lokale omstandigheden en de welvaart in de betrokken provincie of regio. Uit de verslagen van de bezoeken aan de zeven opvanginstellingen mag echter worden geconcludeerd dat de overheidsopvang in de bezochte tehuizen naar lokale maatstaven voldoet aan de eisen die daaraan gesteld worden. Voor zover eiseres stelt dat verweerder op basis van deze bezoeken niet in redelijkheid kan concluderen dat de opvang in alle weeshuizen adequaat is, overweegt de rechtbank dat in het ambtsbericht inderdaad geen conclusie wordt getrokken ten aanzien van de kwaliteit van de opvang in de overige weeshuizen in China. Uit de huidige wet- en regelgeving is echter niet op te maken dat de onderzoeksplicht van verweerder zover gaat dat hij, indien de autoriteiten in het algemeen zorgdragen voor opvang, onderzoek dient uit voeren naar elke concrete opvangplaats in China, alvorens hij tot de conclusie kan komen dat in China in het algemeen sprake is van adequate opvang. Nu verweerder door het Ministerie van Buitenlandse Zaken onderzoek heeft laten verrichten in de drie provincies en regio’s waar in de praktijk de meeste alleenstaande minderjarige vreemdelingen vandaan komen, mag in redelijkheid van de vreemdeling verwacht worden dat, indien hij van mening is dat in de provincie waar hij vandaan komt geen adequate opvang voorhanden is, hij dit aantoont. In dit kader is tevens van belang dat bij de vraag wanneer sprake is van adequate opvang moet worden gekeken naar de lokale omstandigheden. Dat een weeshuis is gelegen in een minder ontwikkelde of welvarende regio, wil niet zeggen dat de opvang in dit weeshuis naar lokale maatstaven niet adequaat is.
13. De rechtbank acht bij dit alles van belang dat er een zekere tendens is waar te nemen dat de opvang van Chinese minderjarigen in de loop der jaren is verbeterd. In een brief van 14 november 2002 geeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken aan dat sinds het totstandkomen van het ambtsbericht van 9 april 2001 meer weeshuizen zijn bezocht, ook in andere provincies. Blijkens het ambtsbericht van maart 2003 is onder meer naar aanleiding van deze bezoeken het beeld ontstaan dat de Chinese autoriteiten de laatste vijf jaar veel aandacht hebben besteed aan opvang van weeskinderen. Dit beeld wordt bevestigd door UNICEF. Daarenboven blijkt uit het ambtsbericht van 9 april 2001 dat naast opvang in weeshuizen sprake is van diverse andere soorten van (overheids)opvang.
14. De rechtbank overweegt dat de door eiseres overgelegde stukken, en dan met name die stukken welke dateren van na de totstandkoming van het ambtsbericht van 9 april 2001, geen concrete aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de opvang in de Chinese weeshuizen niet adequaat zou zijn. Alhoewel de producties, zoals de Reuters Business Briefing (oktober 2001), het schrijven van de heer E.B. Vermeer (december 2001), diverse e-mailberichten van de heer R. Munro (december 2001 en juli 2002), een e-mail van UNICEF (juni 2002) en een artikel op de website van COCOA, aangeven dat twijfel bestaat over de kwantiteit en kwaliteit van de opvang, concretiseren de auteurs van deze producties in onvoldoende mate waarop zij dit standpunt baseren. Zo stelt de heer R. Munro zich in zijn e-mails op het standpunt dat de opvang in weeshuizen in China ontoereikend is en hij baseert zich hierbij op vermoedens dat de situatie in de niet bezochte Chinese weeshuizen sinds het onderzoek dat leidde tot het rapport van Human Rights Watch uit 1996 niet veel verbeterd is. Hij verzuimt hierbij concrete aanknopingspunten te verschaffen. Evenmin geeft de heer E.B. Vermeer in zijn brief aan op welke bronnen hij zijn standpunt baseert dat er weliswaar structureel opvang aanwezig is in China, maar dat de opvangcapaciteit zowel kwantitatief als kwalitatief onvoldoende is. Voorts is onduidelijk of het artikel op de website van COCOA afkomstig is uit een objectief verifieerbare bron. Ook het bericht van UNICEF van 18 juni 2002 vormt geen concreet aanknopingspunt voor het oordeel dat de opvang in de Chinese weeshuizen niet adequaat zou zijn. In dit bericht wordt melding gemaakt van het feit dat de Chinese autoriteiten erkennen dat de situatie in de Chinese weeshuizen nog steeds niet is zoals deze zou behoren te zijn, maar dat zij substantiële pogingen ondernemen om deze situatie te verbeteren. Alhoewel het niet mogelijk is een helder beeld te verkrijgen van de algehele situatie van weeskinderen, spreekt het bericht ten aanzien van de algehele situatie van weeshuizen over een drastische verbetering gedurende de laatste jaren.
15. Onverminderd hetgeen hierboven is overwogen, bieden de overgelegde stukken geen aanknopingspunten voor het oordeel dat adequate opvang niet is gegarandeerd in geval van terugkeer van Chinese alleenstaande minderjarige asielzoekers in China. Zo is in het ambtsbericht van 9 april 2001 te lezen dat in geval van terugkeer van een minderjarige nog tijdens zijn verblijf in Nederland wordt vastgesteld of er familieleden zijn in het land van herkomst. Indien dit niet het geval is, zal het ministerie van Burgerzaken zorg dragen voor onderbrenging in een weeshuis of verzorgingshuis in de regio van herkomst, of wordt betrokkene overgedragen aan het dorpscomité, dat tezamen met de lokale gemeenschap voor opvang zorgdraagt. Het ministerie van Burgerzaken blijft voor een alleenstaande minderjarige eindverantwoordelijk tot het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. De door eiseres overgelegde stukken doen geen afbreuk aan de omstandigheid dat door de wijze waarop de terugkeer van een minderjarige vanuit Nederland plaatsvindt, te weten via het ministerie van Burgerzaken, in China adequate opvang voor de minderjarige vreemdeling voorhanden is.
16. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen concrete feiten en omstandigheden heeft aangedragen die aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de opvang in Chinese weeshuizen niet adequaat zou zijn.
17. Vervolgens is door de gemachtigde van eiseres in de individuele zaak nog gewezen op het feit dat eiseres de zorg heeft over een zeer jong kind en dat zij thans weer in verwachting is. Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat er voor eiseres en haar kind(eren) adequate opvang voorhanden is. Niet duidelijk is
of haar kinderen geregistreerd kunnen worden bij terugkeer in China.
Ter zitting heeft eiseres nog verwezen naar een Amerikaanse reportage over China die op televisie is geweest bij Oprah Winfrey, waaruit bleek dat de situatie in China niet goed is.
18. Verweerder heeft in de bestreden beslissing gesteld dat in het ambtsbericht van 9 april 2001 geen aanwijzingen staan waaruit zou blijken dat aan minderjarigen die zelf een kind hebben opvang wordt onthouden. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder, nu in het ambtsbericht niets is vermeld over de opvang van minderjarigen met een kind, daaruit niet kan concluderen dat de opvang voor die specifieke groep dan wel geregeld is. Verweerder had nader onderzoek naar die opvangmogelijkheden moeten doen.
Verweerder heeft derhalve in de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd dat er voor eiseres en haar kind(eren) adequate opvang in China voorhanden is.
19. Het beroep is derhalve gegrond wegens schending van het motiveringsvereiste (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 23 juli 2002;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 644,00, onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten dient te voldoen aan de griffier van deze nevenzittingsplaats;
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen en in het openbaar uitgesproken op 26 september 2003 in tegenwoordigheid van mr. K.A.E. Franssen als griffier.
de griffier de rechter
Rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).