Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 4 februari 2004,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/1437 van:
de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging Vereniging Milieudefensie,
gevestigd te Amsterdam, alsmede 192 andere (rechts)personen,
eisers,
procureur mr. H.J.A. Knijff,
advocaat mr. A.H.J. van den Biesen te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. E.C.M. Schippers.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 22 januari 2004 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Met een brief van 19 december 2000 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: V&W) aan de voorzitter van de vaste commissie voor V&W van de Tweede Kamer der Staten-Generaal een plan van aanpak aangeboden voor onderzoek naar causale modellering van luchtvaartveiligheid. In de aanbiedingsbrief heeft de minister onder meer meegedeeld dat op basis van dit plan in eerste instantie een demonstratiemodel zal worden ontwikkeld.
1.2. Tijdens de parlementaire behandeling op 18 oktober 2001 (in de vaste Kamercommissie voor V&W) van een wetsvoorstel over regelgeving met betrekking tot de luchthaven Schiphol is onder meer gedebatteerd over het ontwikkelen van een statistisch-causaal model voor interne en externe veiligheid betreffende individuele en groepsrisico's in verband met het gebruik van de luchthaven Schiphol. Daarbij heeft de Minister van V&W voorgesteld een amendement over het koppelen van een zogenaamd standstill (zie hierna onder 1.3: artikel IX) aan het in 2005 gereed zijn van een te ontwikkelen causaal model, in de wetstekst te implementeren. Een subamendement dat ertoe strekte om de zinsnede "dit model moet in 2005 klaar zijn" te vervangen door "dit model moet zo mogelijk in 2005 klaar zijn", werd tijdens die parlementaire behandeling door de Kamer verworpen.
1.3. Op 27 juni 2002 is de wijzigingswet Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol (hierna ook te noemen: "de Schipholwet") totstandgekomen (Wet van 27 juni 2002, Stb.2002, 374). De aanhef en de artikelen IX, XI en XVI van deze wet luiden als volgt.
Aanhef
" (-) dat het wenselijk is regels te stellen met het oog op het optimaal gebruik van de nationale luchthaven Schiphol als kwalitatief hoogwaardig knooppunt van nationaal en internationaal luchtverkeer, met inachtneming van de grenzen die met het oog op de veiligheid en het milieu noodzakelijk zijn, teneinde een duurzame balans te bewaren tussen het gebruik van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu, alsmede dat deze grenzen zodanig gesteld moeten worden dat er sprake is van een gelijkwaardige overgang van het huidige naar het nieuwe stelsel (-)"
Artikel IX:
Vanwege het streven naar een duurzame ontwikkeling moet verbetering plaatsvinden van de kwaliteit van het leefmilieu. Daartoe mag in de omgeving van Schiphol de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet verslechteren voor de parameters externe veiligheid en lokale luchtverontreiniging en moet de situatie verbeteren voor luchtvaartgeluid, zoals vastgesteld in de Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving en op de wijze zoals voorzien in de artikelen X tot en met XIII. Binnen het kader van deze milieugrenzen krijgt Schiphol de ruimte zich optimaal te ontwikkelen.
Artikel XI:
1. Ten behoeve van de vaststelling van het eerste luchthavenindelingbesluit en het eerste luchthavenverkeerbesluit met betrekking tot de externe veiligheid worden de volgende berekeningen gemaakt:
a. voor het individueel risico worden de 10-6 contouren berekend;
b. deze contouren omvatten tezamen niet meer woningen dan de overeenkomstige 10-6 contouren voor individueel risico, berekend op basis van de gegevens over 1990;
c. aan de hand van de gegevens die gebruikt zijn voor de onder a bedoelde berekening, worden de 10-5 contouren voor het individueel risico bepaald.
2. De in het eerste lid bedoelde berekeningen worden uitgevoerd aan de hand van het rekenmodel zoals dat is vastgelegd in het rapport van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium NLR CR 93372 L, nadien gewijzigd bij rapport NLR-CR-2000-147.
3. Bij de vaststelling van het eerste luchthavenindelingbesluit worden de gronden, bedoeld in artikel 8.7, derde lid, van de Wet luchtvaart, zodanig bepaald dat zij in ieder geval de gronden gelegen binnen de in het eerste lid, onder c, bedoelde contouren omvatten.
4. Bij de vaststelling van het eerste luchthavenverkeerbesluit worden de grenswaarden voor het externe-veiligheidsrisico afgestemd op de in het eerste lid, onder c, bedoelde gegevens.
5. Ten behoeve van het luchthavenindelingbesluit en het luchthavenverkeerbesluit wordt een statistisch-causaal model ontwikkeld voor interne en externe veiligheid (groepsrisico voor de mensen op de grond) van de luchtvaart, zoals aagegeven in artikel XVI. Dit model moet in 2005 klaar zijn en worden toegevoegd aan beide besluiten. Vanaf 2005 mogen de risico's, als berekend met dit nieuwe model niet groter zijn dan de met dit model herberekende risico's 1990.
Artikel XVI:
Onze Minister van Verkeer en Waterstaat bevordert de implementatie voor 1 januari 2005 van een statistisch-causaal model met betrekking tot de veiligheid van het luchthavenluchtverkeer, dat mede als grondslag dient voor de implementatie voor die datum van een op het luchthavenluchtverkeer toegesneden maat voor het bepalen van groepsrisico.
1.4. Met afzonderlijke brieven van 4 november 2003 hebben de Staatssecretarissen van V&W en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) de Tweede Kamer onder meer geïnformeerd over ontwikkelingen inzake de causale modellering in relatie tot het streven om te komen tot een zogenaamd "standstill" voor groepsrisico bij Schiphol. Het standstillcriterium is neergelegd in het hierboven vermelde artikel IX van de Schipholwet.
1.5. In genoemde brieven van 4 november 2003 wordt onder meer gewezen op de voortgangsrapportage externe veiligheid, die de Minister van VROM op 2 september 2003 aan de Tweede Kamer heeft toegezonden. In deze rapportage is vermeld dat de besluitvorming over de demonstratiefase van het project causale modellering heeft geleid tot het inzicht dat het causale model niet verder ontwikkeld kan worden volgens eerdere bedoelingen van het plan van aanpak causale modellering. Tevens is daarin gemeld dat een koppeling tussen een causaal model en een groepsrisico-standstill voor Schiphol niet mogelijk is. Meegedeeld wordt dat dit ertoe leidt dat niet kan worden voldaan aan de overgangsartikelen XI lid 5 en XVI van de in 2002 totstandgekomen Schipholwet. De Staatssecretaris van VROM vermeldt in zijn brief onder meer dat (bovenvermeld) artikel IX niet op die wijze in de wet opgenomen had dienen te worden en dat een uitvoerbaarheidtoets op zijn plaats was geweest, omdat de beschikbare informatie twijfel had moeten zetten bij de haalbaarheid van een standstill.
1.6. Met een brief van 6 november 2003 heeft de raadsman van eisers de Staatssecretarissen van V&W en van VROM - en daarmee gedaagde - gesommeerd de verplichtingen voortvloeiend uit de Schipholwet, met name het bepaalde in artikel XI lid 5 over het ontwikkelen van een statistisch-causaal model voor de interne en externe veiligheid voor groepsrisico's, na te leven.
1.7. De Staatssecretarissen hebben Kamervragen over hun brieven van 4 november 2003 schriftelijk beantwoord bij brieven van 14 en 25 november 2003.
1.8. Op 18 november 2003 hebben de Staatssecretarissen overleg gevoerd met de vaste commissies voor V&W en voor VROM van de Tweede Kamer. Bij de beantwoording van de tijdens dit overleg door de Tweede-Kamerleden gestelde vragen heeft de Staatssecretaris van V&W onder meer toegezegd de Tweede Kamer op korte termijn een aantal wijzigingsvoorstellen met betrekking tot de Wet luchtvaart toe te zenden.
1.9. De regering is voornemens de Schipholwet te wijzigen. Daartoe hebben de verantwoordelijke bewindslieden aan de Raad van State een voorstel ter beoordeling voorgelegd. Dit voorstel heeft de vorm van een (concept-)nota van wijziging op een thans bij de Tweede Kamer aanhangig wetsvoorstel.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen - zakelijk weergegeven - gedaagde te veroordelen:
I. te beginnen met de (verdere) ontwikkeling van een statistisch-causaal model voor interne en externe veiligheid (het groepsrisico) en daarmee voortvarend te werk te gaan en uiterlijk op 1 april 2004 een concept van het model en uiterlijk op 1 juli 2004 het model, gereed te hebben alsmede de daaruit resulterende norm voor het groepsrisico, en uiterlijk op 31 december 2004 de hier bedoelde norm in wet- en regelgeving vastgelegd te hebben, althans op een andere door de voorzieningenrechter vast te stellen tijd en wijze;
II. eisers maandelijks schriftelijk te informeren over de voortgang van de onder I beschreven processen.
Daartoe voeren eisers onder meer het volgende aan.
Er is sprake van dreigend onrechtmatig overheidshandelen inzake de externe veiligheid op en rondom Schiphol. Bij de totstandkoming van de Schipholwet heeft (de regering namens) gedaagde zich verbonden aan het behalen van een resultaat door het koppelen van een standstill aan een te ontwikkelen statistisch-causaal model zoals bedoeld in de artikelen XI en XVI van deze wet. De Minister van V&W was zich hiervan bewust. De wetgever heeft in de Schipholwet in de artikelen XI lid 5 en XVI een duidelijk tijdstip vastgesteld (1 januari 2005) waarop aan de norm van een standstill (en dus ook aan de ontwikkeling van het statistisch-causale model) moet zijn voldaan. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het hier niet gaat om een vrijblijvende intentieverklaring. Eisers hebben recht op en belang bij integrale naleving van de in artikel XI lid 5 van de Schipholwet neergelegde wettelijke verplichting.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat voorzover nodig hierna zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gedaagde heeft niet tegengesproken dat de vordering van elk van de eisers die de rechtsvorm hebben van een vereniging of stichting, voldoet aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek. Dit staat dus tussen partijen vast. Nu zich daartegen ook overigens niets verzet, zijn deze eisers in zoverre ontvankelijk in hun vordering.
3.2. Gedaagde heeft als verweer aangevoerd dat de voorzieningenrechter in deze zaak niet bevoegd is omdat eisers "gewoon geen wetswijziging" willen. Volgens gedaagde kan de rechter de wetgever echter niet verbieden een formele wet te wijzigen. Dit verweer van gedaagde treft geen doel. De vordering van eisers stoelt op de huidige wet en strekt tot naleving daarvan. Zij verhindert niet dat de wetgever de wet wijzigt.
Eisers hebben aan hun vordering de stelling ten grondslag gelegd dat er een werkelijke dreiging is dat gedaagde jegens hen onrechtmatig zal handelen. Daarmee is de burgerlijke rechter - in dit geval die in kort geding - bevoegd tot kennisneming van de vordering. Eisers hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat zij een spoedeisend belang bij hun vordering hebben, zodat ook in dit opzicht de voorzieningenrechter bevoegd is. Eisers zijn in hun vordering ook ontvankelijk, nu daarvoor geen andere rechtsgang openstaat.
3.3. Gedaagde heeft voorts als verweer aangevoerd dat van een dreigende onrechtmatige daad geen sprake is. Volgens gedaagde is 1 januari 2005 geen deadline en geldt bovendien dat nog dit jaar, dus in 2004, een wetswijziging kan zijn afgerond. Op grond daarvan stelt gedaagde dat het in de lijn der verwachting ligt dat de bepalingen met betrekking tot het groepsrisico die op dit moment tot feitelijk onmogelijke prestaties dwingen, tijdig zijn vervangen door bepalingen die recht doen aan de werkelijkheid en wel uitvoerbaar zijn. Daarbij is er in de visie van gedaagde geen sprake van schuld of schade, nu het niet aan gedaagde is te wijten dat het statistisch-causale model niet op tijd gereed is, en het groepsrisico niet allesbepalend is voor de veiligheid van de omwonenden van Schiphol.
3.4. Voorop staat dat wetten - die in onze rechtsstaat op democratische wijze zijn totstandgekomen - nageleefd dienen te worden, zowel door burgers als door overheden. Bij de totstandkoming van de Schipholwet, nog geen twee jaar geleden, is de wetgever ook niet over één nacht ijs gegaan. In de beide Kamers van de Staten-Generaal is uitvoerig gedebatteerd over de tekst die uiteindelijk is neergelegd in de wet. Van gedaagde kan uiteraard niet het onmogelijke worden verlangd. Dit laat echter onverlet dat de rechter niet lichtvaardig wetsartikelen terzijde kan stellen. Dit geldt al helemaal voor de hier besproken, recente wet, waarvan voorshands niet gezegd kan worden dat zij op een kennelijke misslag van de wetgever berust. De Schipholwet is blijkens haar aanhef onder meer bedoeld om een duurzame balans te bewaren tussen enerzijds het gebruik van de luchthaven en anderzijds de kwaliteit van het leefmilieu. Eisers hebben er dan ook belang bij en mogen ervan uitgaan dat de wet hun op dat vlak bescherming biedt.
3.5. Het verweer van gedaagde dat er geen sprake is van een eventuele onrechtmatige overheidsdaad omdat het niet aan gedaagde te wijten is dat het statistisch-causale model niet op tijd gereed is, overtuigt vooralsnog niet. De wetgever, orgaan van gedaagde, heeft met zoveel woorden in de wet vastgelegd dat het model in 2005 gereed moet zijn. Nu de wetgever er welbewust niet voor heeft gekozen om in die formulering de zinsnede "zo mogelijk" toe te voegen, en bovendien het standstillvereiste in artikel XI lid 5 van de Schipholwet expliciet heeft gekoppeld aan het gereed zijn van het model, kan er vooralsnog niet van worden uitgegaan dat het niet tijdig klaar komen van het model niet aan gedaagde kan worden toegerekend. Dat gedaagde stelt dat bij nader inzien het groepsrisico hoger blijkt dan verwacht, kan niet zonder meer ten nadele van de belangen van eisers strekken.
3.6. Het gegeven dat er thans nog geen schade is, zoals gedaagde heeft aangevoerd, betekent niet dat voor eisers geen schade zou kunnen ontstaan indien - zoals nu valt te voorzien bij ongewijzigde wetgeving - aan de in artikel XI lid 5 neergelegde norm niet wordt voldaan. Terecht stelt gedaagde overigens dat de datum van 31 december 2005 als de uiterste datum moet worden beschouwd en niet 31 december 2004, zoals eisers hebben gesteld. Voor het standpunt van eisers zijn op dit punt onvoldoende aanknopingspunten. Integendeel: gedaagde heeft onweersproken gesteld dat de verwachting bestond dat het gereedkomen van het model vijf jaren zou vergen. Gerekend vanaf eind 2000 zou het dus op zijn vroegst eind 2005 gereed zijn. Weliswaar vermeldt artikel XVI de datum van 1 januari 2005, maar daargelaten dat de verhouding tussen dit artikel en de bepaling van artikel XI lid 5 niet geheel duidelijk is, legt artikel XVI op de Minister van V&W (slechts) de verplichting om de implementatie van het model vóór die datum te "bevorderen", niet om haar dan te garanderen of te bewerkstelligen.
3.7. Gedaagde verwacht dat nog dit jaar een wetswijziging kan zijn afgerond wardoor de bepalingen met betrekking tot het groepsrisico wel uitvoerbaar zullen zijn.
Het is mogelijk dat deze verwachting zal worden vervuld. Tijdens het overleg met de vaste Kamercommissies op 18 november 2003 is gebleken dat vertegenwoordigers van Kamerfracties die samen de meerderheid vormen niet op voorhand afwijzend tegenover een wetswijziging staan. Daarmee staat echter niet vast of inderdaad een parlementaire meerderheid zal instemmen met de door de regering beoogde wetswijziging, die toen nog slechts in algemene termen was beschreven. Politieke besluitvorming hangt af van veel factoren. Dit geldt temeer in een zo gevoelige zaak als het streven naar een duurzame ontwikkeling van de luchthaven Schiphol in relatie tot verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu. De kortgedingrechter, die slechts voorlopige maatregelen kan treffen, kan mede in het kader van een belangenafweging rekening houden met toekomstige ontwikkelingen. In dit opzicht zijn deze echter nog te ongewis om eisers een op de huidige wet gebaseerde vordering geheel te ontzeggen.
3.8. Gedaagde heeft betoogd dat het gereedkomen van het statistisch-causale model in 2005 technisch onmogelijk is. Bovendien staat volgens gedaagde inmiddels vast dat als dat model dan al gereed zou zijn, een vergelijking met 1990 feitelijk niet mogelijk is door het ontbreken van invoergegevens, en dat die vergelijking nooit zal kunnen uitkomen op een standstill in 2005 in vergelijking met 1990. Gedaagde heeft echter ook aangevoerd dat buiten kijf is dat er een causaal model komt, zij het naar verwachting in het jaar 2007, en dat daaraan thans met man en macht wordt gewerkt.
3.9. Eisers hebben de door gedaagde gestelde technische onuitvoerbaarheid tegengesproken. Concrete feiten ter ontzenuwing van dit betoog van gedaagde hebben zij echter niet aangevoerd. Binnen het beperkte kader van dit kort geding kan niet worden vastgesteld wie hier gelijk heeft. Op zijn minst genomen is zeer twijfelachtig of de wet op dit punt (nog) uitvoerbaar is. Toewijzing van de vordering in de primaire vorm stuit daarop af.
3.10. Gelet op het bovenoverwogene is er wel aanleiding om de vordering onder I overeenkomstig het subsidiaire deel daarvan in veel beperkter zin toe te wijzen, namelijk voorzover zij strekt tot de veroordeling van gedaagde tot die maatregelen die de voorzieningenrechter noodzakelijk acht. Omdat van gedaagde niet het onmogelijke kan worden verlangd, wordt ervan uitgegaan dat verdere ontwikeling van het statistisch-causale model ziet op het model waaraan thans wordt gewerkt. Het onder II gevorderde is toewijsbaar voorzover het betreft het eens per kwartaal verschaffen van schriftelijke informatie aan eisers, door middel van toezending aan hun raadsman, over de voortgang van de ontwikkeling van het causale model.
Gelet op hetgeen in onderdeel 3.7 is vermeld, zal worden bepaald dat de veroordelingen van gedaagde vervallen indien en voorzover na wetswijziging de grondslag aan de veroordelingen is komen te ontvallen.
3.11. De partijen in dit kort geding zijn over en weer op enkele punten in het ongelijk gesteld. Op deze grond zullen de proceskosten tussen hen worden gecompenseerd op de hierna te bepalen wijze.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
veroordeelt gedaagde tot het met voortvarendheid doorgaan met de ontwikkeling van een statistisch-causaal model zoals thans reeds in ontwikkeling is;
veroordeelt gedaagde om eisers eens per kwartaal schriftelijk te informeren over de voortgang van de ontwikkeling van dat model, en wel door toezending van deze informatie aan hun raadsman;
bepaalt dat deze veroordelingen vervallen indien en voorzover na wetswijziging de grondslag daaraan is komen te ontvallen;
wijst af het meer of anders gevorderde;
compenseert de kosten van dit kort geding tussen partijen aldus dat elke partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 4 februari 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
AB