Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - kamer C
Vonnis in de zaak met rolnummer 03.1991 van:
1. de naamloze vennootschap
TPG N.V.,
gevestigd te Amsterdam,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
KONINKLIJKE TPG POST B.V.,
gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseressen,
procureur: mr. M.J. Geus,
tegen
het op grond van art. 2 wet Pro OPTA rechtspersoonlijkheid bezittende
COLLEGE VOOR DE POST- EN TELECOMMUNICATIEMARKT,
in het maatschappelijk verkeer aangeduid als
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA),
gevestigd te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr. A.Th. Meijer.
Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als "TPG" en gedaagde als "OPTA".
De rechtbank heeft kennis genomen van de stukken die zich in het griffiedossier bevinden.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. Feiten
1.1. Aan TPG is in artikel 5 van Pro de Machtigingswet Koninklijke PTT Nederland een exclusieve concessie verleend als omschreven in artikel 2a van de Postwet. De concessie ziet - voor zover in deze procedure van belang - op het exclusief verrichten van postvervoer van brieven die elk afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen.
1.2. De belastingdienst, een onderdeel van de Staat, verzendt jaarlijks - voor zover in deze procedure van belang - een groot aantal belastingaangiftebiljetten die elk bij verzending ten hoogste 100 gram wegen. Op deze biljetten worden door de belastingdienst behalve de NAW-gegevens (naam, adres, woonplaats) ook een of meer andere gegevens vermeld, zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer voor teruggave en een barcode waarin voormelde gegeven zijn gecodeerd; deze biljetten worden hierna aangeduid als "de 100-min biljetten".
1.3. Op 28 november 2002 heeft OPTA naar aanleiding van een verzoek van de belastingdienst om een uitspraak te doen over de vraag of de 100-min biljetten brieven in de zin van de Postwet zijn, schriftelijk aan de belastingdienst laten weten deze niet als (onder de exclusieve concessie vallende) brieven maar als (daaronder niet vallende) drukwerken te beschouwen.
1.4. Nadat TPG via de belastingdienst had vernomen dat OPTA zich in voornoemde zin jegens de belastingdienst had uitgelaten, heeft TPG bij brieven van 20 december 2002 en 8 januari 2003 haar bezwaren tegen de zienswijze van OPTA aangaande de 100-min biljetten kenbaar gemaakt en OPTA verzocht publicatie van haar standpunt achterwege te laten. Daarop heeft OPTA besloten alsnog de mening van alle belanghebbenden te vragen, alvorens met een gefinaliseerd oordeel te komen.
1.5. TPG heeft bij brief van 31 januari 2003 aan OPTA haar standpunt nogmaals uiteengezet. Ook andere marktpartijen hebben zich uitgelaten. Bij brief van 25 april 2003 heeft OPTA medegedeeld ook na consultatie van mening te blijven dat de 100-min biljetten als drukwerken dienen te worden aangemerkt.
1.6. Bij brief van 5 mei 2003 heeft TPG OPTA gesommeerd om het definitieve standpunt in te trekken en niet te publiceren. Tevens heeft TPG OPTA aansprakelijk gesteld voor uit het handelen van OPTA voortvloeiende schade. OPTA heeft geen gevolg gegeven aan de sommatie en haar standpunt gepubliceerd op haar website. Op de website heeft OPTA bij haar finale versie het navolgende voorbehoud opgenomen:
"Het college wijst erop dat aan deze standpunten geen rechten kunnen worden ontleend. Tevens wijst hij erop dat onderhavige standpunten, op verzoek van een belanghebbende partij, aan een rechter ter toetsing kunnen worden voorgelegd".
1.7. De belastingdienst heeft het standpunt van OPTA tot het hare gemaakt en is op 13 juni 2003 overgegaan tot het opstarten van een Europese aanbestedingsprocedure aangaande postbezorging van -onder andere- de 100-min biljetten. TPG heeft de belastingdienst verzocht de aanbesteding van de 100-min biljetten te beëindigen dan wel op te schorten, in afwachting van een oordeel van de bodemrechter. De belastingdienst was daartoe niet bereid, waarop TPG - naast de onderhavige bodemprocedure - een kort geding tegen de Staat heeft opgestart. De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 10 september 2003 opschorting van de openbare aanbesteding gelast voor zover deze betrekking heeft op de 100-min biljetten.
2. Vordering, grondslag en verweer
2.1. TPG vordert -na vermeerdering van eis- bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
A. voor recht te verklaren:
i) dat door de belastingdienst verzonden "uitnodigingen tot het doen van aangifte" moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale regelgeving;
ii) dat OPTA jegens TPG onrechtmatig handelt indien zij de door de belastingdienst verzonden "uitnodigingen tot het doen van aangifte" anders kwalificeert dan als "brieven" in de zin van de postale wetgeving, althans indien zij een dergelijk standpunt openbaar maakt of anderszins verspreidt, alsmede indien zij openbaarmaking en verspreiding van een dergelijk standpunt niet staakt of gestaakt houdt;
B. OPTA te gebieden de brieven van 25 april 2003 en 1 mei 2003 met betrekking tot de kwalificatie van aangiftebiljetten als drukwerken van haar website te verwijderen alsmede OPTA te verbieden om op enigerlei andere wijze bekendheid aan dit standpunt te geven;
C. OPTA te gebieden om de brieven aan de belastingdienst van 28 november 2002, 25 april 2003 en 1 mei 2003, te rectificeren door schriftelijk aan de belastingdienst te berichten dat deze brieven als niet geschreven dienen te worden beschouwd en dat de rechtbank te 's-Gravenhage bij vonnis dd. ... heeft bepaald dat "uitnodigingen tot het doen van aangifte" moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale regelgeving;
D. OPTA te gebieden om de rectificatie als bedoeld onder 2.1.C tevens op de OPTA-website en in OPTA connecties te publiceren;
E. althans zodanige voorzieningen te treffen als de rechtbank passend zal achten;
F. met veroordeling van gedaagde in de kosten van de procedure.
2.2. TPG voert daartoe aan dat OPTA onrechtmatig jegens TPG heeft gehandeld door haar standpunt inzake de belastingaangiftebiljetten te publiceren; dit standpunt is strijdig met de Postwet en derhalve onjuist en misleidend is; OPTA heeft door openbaarmaking van dit standpunt bovendien haar wettelijke bevoegdheden overschreden.
2.3. OPTA heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3. Beoordeling
Standpunt OPTA inhoudelijk onjuist?
3.1. Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of de 100-min biljetten als brieven in de zin van de Postwet moeten worden aangemerkt. Indien dat het geval is valt de postverzending daarvan onder de exclusieve concessie van TPG en dient dit vervoer exclusief aan TPG te worden opgedragen. Zo niet, dan staat het de belastingdienst vrij derden voor het postvervoer daarvan in te schakelen.
3.2. TPG stelt zich op het standpunt dat de door de belastingdienst verstuurde 100-min biljetten brieven zijn, nu deze een geïndividualiseerde mededeling inhouden (te weten een uitnodiging tot het doen van aangifte) die gericht is tot een bepaalde persoon, en het 100-min biljet -naast voor de postbezorging als zodanig noodzakelijke adresgegevens- voorzien is van extra individualiserende kenmerken als hiervoor sub 1.2 bedoeld. OPTA betwist dat de 100-min biljetten brieven zijn. Zij stelt zich op het standpunt dat dit drukwerken zijn, nu deze op grote schaal door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren ter verspreiding zijn vervaardigd, en de daarop voorkomende toevoegingen niet als een persoonlijke boodschap zijn op te vatten, maar slechts als een nadere identificatie van de geadresseerde.
3.3. De rechtbank is van oordeel dat de 100-min biljetten als brieven in de zin van de Postwet moeten worden aangemerkt en overweegt daartoe als volgt.
3.4. Bij de beoordeling van het onderscheid tussen "brieven" en "drukwerken" geldt de tekst van de Postwet (2000) als uitgangspunt. In artikel 1 b Postwet wordt (uitsluitend) een definitie gegeven van het begrip "brieven":
"brieven: bescheiden en schriftelijke mededelingen, al dan niet verpakt, met uitzondering van die welke door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren ter verspreiding zijn vervaardigd en waarin, behoudens de adressering, geen bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen zijn aangebracht"
3.5. Alle poststukken die vallen onder de in voormelde definitie genoemde uitzondering moeten worden aangemerkt als "drukwerken", hetgeen ook in artikel 1 onder Pro c van het Postbesluit (2000) in de definitie van "drukwerken" aldus is verwoord:
"drukwerken: bescheiden en schriftelijke mededelingen, al dan niet verpakt, die door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren zijn vervaardigd en waarin, behoudens de adressering, geen bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen zijn aangebracht"
Toevoegingen aan te merken als adressering?
3.6. Dat de 100-min biljetten in grote oplaag worden vervaardigd en dat daarop met gebruikmaking van de voortschrijdende mogelijkheden van de geautomatiseerde vervaardiging behalve de voor iedereen gelijke standaardtekst ook toevoegingen (kunnen) worden geprint is niet in geschil. Voor de beoordeling van de postale status van de 100-min biljetten is daarom, naar het oordeel van de rechtbank, met name het laatste in de hierboven genoemde definities bedoelde criterium essentieel: zijn in de 100-min biljetten, behoudens de adressering, bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen aangebracht?
3.7. De rechtbank is van oordeel dat de in de 100-min biljetten vermelde bijvoegingen en aanduidingen niet de adressering in de zin van artikel 1b Postwet betreffen. Vaststaat immers, dat naast de NAW-gegevens (die noodzakelijk zijn voor de postbezorging) ook een of meer andere persoonlijke gegevens op de 100-min biljetten worden vermeld, zoals het rekeningnummer van de belastingplichtige, diens sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum en een barcode waarin voormelde gegevens zijn gecodeerd. Daargelaten dat gesteld noch gebleken is dat toevoeging van die gegevens noodzakelijk zou zijn voor een adequate postbezorging, miskent OPTA, dat de (mogelijk) aanvankelijk eenvormige biljetten door die toevoegingen zijn veranderd in bescheiden of schriftelijke mededelingen ("aangifte doen") met een of meer strikt persoonlijke gegevens. Deze toevoegingen dienen onweersproken ten behoeve van de geautomatiseerde verwerking van de aangifte, die - waarom zou de belastingdienst anders deze toevoegingen op voorhand op de 100-min biljetten vermelden - bij voorkeur aan de hand van die 100-min biljetten plaatsvindt. Dat die toevoegingen verder gaan dan adressering ten behoeve van de postverzending als zodanig, valt ook af te leiden uit het feit dat die toevoegingen niet buiten op de envelop of in het venster van de envelop zichtbaar zijn, maar slechts te zien zijn op de 100-min biljetten zelf, nadat de geadresseerde van het poststuk de envelop heeft geopend. Dat is ook een significant verschil met -bijvoorbeeld - de wikkels van tijdschriften, waarop een lidmaatschapsnummer is meegeprint.
3.8. De rechtbank verwerpt de stelling van OPTA dat de toevoegingen waarom het hier gaat op grond van artikel 10 lid 1 sub b van Pro de Postbeschikking 1980 zouden moeten worden gezien als bijvoegingen die in drukwerken zijn toegestaan. Daargelaten dat deze Postbeschikking geen geldend recht meer is, miskent OPTA dat een index- of controlenummer als aldaar bedoeld blijkens de redactie van dat artikellid ziet op de plaats en datum van verzending, hetgeen iets anders is dan de thans in het geding zijnde toevoegingen, die alle op de geadresseerde betrekking hebben.
3.9. OPTA gaat er voorts aan voorbij dat de toevoegingen op het 100-min biljet (deels) privacy gevoelige informatie betreft, die niet als openbaar kan worden aangemerkt, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank reden te meer is de toevoegingen niet als onderdeel van de adressering voor de postverzending op te vatten.
Aan het voorgaande doet niet af dat de toevoegingen veelal zien op door de belastingplichtige reeds eerder verstrekte persoonlijke informatie, en dus geen "nieuwswaarde" voor de betrokkene bevatten. Een dergelijke "nieuws-eis" valt naar het oordeel van de rechtbank in de Postwet niet te lezen.
Handelen OPTA onrechtmatig?
3.10. Dan komt vervolgens aan de orde de vraag of openbaarmaking door OPTA van het door de rechter als onjuist bestempelde standpunt aangaande belastingaangiftebiljetten onrechtmatig is jegens TPG.
3.11. De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat door OPTA een (achteraf gezien) onjuist standpunt is ingenomen over de postale status van de 100-min biljetten op zich niet met zich brengt dat onrechtmatig handelen van OPTA daarmee gegeven is. Het gaat hier immers om de uitleg van wetsartikelen, waarbij meerdere interpretaties verdedigbaar zijn. Nu OPTA op haar website nadrukkelijk te kennen heeft gegeven dat aan haar visie geen rechten kunnen worden ontleend en in voorkomend geval de rechter het laatste woord heeft, kan de onjuistheid van haar standpunt haar niet worden tegengeworpen. Derhalve kan in het midden blijven of artikel 6:194 BW Pro op situaties als de onderhavige van toepassing is; van misleiding is geen sprake.
Overschrijding van bevoegdheden?
3.12. TPG heeft voorts aangevoerd dat OPTA onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door haar wettelijke bevoegdheden te overschrijden. TPG Post baseert zich daarbij op artikel 15 sub a van Pro de Wet OPTA juncto artikel 14b van de Postwet. OPTA zou volgens haar alleen een toezichthoudende taak en bevoegdheden hebben, en niet los daarvan standpunten mogen innemen. OPTA betwist dat en stelt dat het in het verlengde van haar wettelijke taak ligt een standpunt in te nemen met betrekking tot de uitleg die gegeven moet worden aan een of meer in de Postwetgeving gehanteerde begrippen. Het betreft bovendien volgens OPTA geen bestuurlijk maar feitelijk optreden, in de voorlichtende sfeer, waarvoor wettelijke bevoegdheden niet noodzakelijk zijn.
3.13. De rechtbank is van oordeel dat het OPTA vrij stond zich een standpunt te vormen over de postale status van 100-min biljetten en dat oordeel - na consultatie van de direct belanghebbenden zoals in dit geval ook TPG - kenbaar c.q. openbaar te maken. Niet valt in te zien waarom OPTA zich daarvan had behoren te onthouden en niet gerechtigd zou zijn geweest naar aanleiding van specifieke vragen van de belastingdienst aldus een standpunt te bepalen en kenbaar cq. openbaar te maken. Dat de wettelijke bevoegdheden van OPTA beperkt zijn tot toezicht (waarbij voor bezwaar en beroep vatbare besluiten worden genomen) betekent naar het oordeel van de rechtbank niet, dat OPTA in het verlengde daarvan geen maatschappelijke discussie mag entameren c.q. voeren en standpunten mag innemen.
3.14. TPG heeft er terecht op gewezen dat OPTA aanvankelijk reeds een brief aan de belastingdienst heeft gezonden zonder eerst (ook) haar, als direct belanghebbende, eigener beweging te consulteren. De rechtbank is echter van oordeel dat de daardoor ontstane onrechtmatige situatie nog bijtijds - dankzij de actie van TPG - is ongedaan gemaakt. Immers, OPTA heeft alsnog een consultatieronde ingelast alvorens haar gefinaliseerd oordeel met het hierboven sub 1.6 bedoelde voorbehoud te publiceren. Onvoldoende onderbouwd is dat die consultatie niet correct heeft plaatsgevonden. Door TPG is voorts onvoldoende onderbouwd dat in die tussentijd voor haar als gevolg van een en ander schade is ontstaan.
Conclusie
3.15. Het bovenstaande leidt tot het oordeel dat de hierboven sub 2.1.A.i, 2.1.A.ii en 2.1.D vermelde vorderingen toewijsbaar zijn zoals hierna vermeld. Bij de overige vorderingen heeft TPG - gelet op het voorgaande en op het vonnis in de zaak TPG/Staat met rolnummer 03.2149 - onvoldoende belang, zodat deze zullen worden afgewezen.
3.16. Nu OPTA op wezenlijke onderdelen in het ongelijk is gesteld zal zij in de proceskosten worden veroordeeld.
BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart voor recht dat door de belastingdienst verzonden aangiftebiljetten die maximaal 100 gram wegen en waarin behalve de NAW-gegevens tevens een of meer andere toevoegingen zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer en barcode zijn vermeld, moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale wetgeving;
- gebiedt OPTA om zowel op haar website als in OPTA connecties op in het oog springende wijze en voor wat betreft de website tevens voorafgaand aan de reeds ter zake gepubliceerde brieven de navolgende rectificatie te publiceren:
"De rechtbank te 's-Gravenhage heeft bij vonnis van 17 maart 2004 bepaald dat het vervoer van belastingaangiftebiljetten - voorzover deze ieder afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen en waarin behalve de NAW- gegevens tevens een of meer andere toevoegingen zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer en barcode zijn vermeld - moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale regelgeving."
- gebiedt OPTA om bij eventuele andere openbaarmaking of verspreiding van haar standpunt ter zake de postale status van voormelde aangiftebiljetten, daarin voorafgaand aan haar eigen standpunt op een in het oog springende wijze de tekst van voormelde rectificatie op te nemen;
- veroordeelt OPTA in de kosten van het geding, aan de zijde van TPG begroot op € 286,16 (inclusief BTW) aan verschotten en € 1.560,= aan salaris van de procureur;
- verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mrs. Tan-de Sonnaville, Van Coeverden en Hoekstra en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 17 maart 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.