Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - kamer C
Vonnis in de zaak met rolnummer 03.2149 van:
1. de naamloze vennootschap
TPG N.V.,
gevestigd te Amsterdam,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
KONINKLIJKE TPG POST B.V.,
gevestigd te 's-Gravenhage,
eiseressen,
procureur: mr. M.J. Geus,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (het Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur: mr. A.B. van Rijn.
Eiseressen worden hierna gezamenlijk aangeduid als "TPG" en gedaagde als "de Staat".
De rechtbank heeft kennis genomen van de stukken die zich in het griffiedossier bevinden.
RECHTSOVERWEGINGEN
1. Feiten
1.1. Aan TPG is in artikel 5 van de Machtigingswet Koninklijke PTT Nederland een exclusieve concessie verleend als omschreven in artikel 2a van de Postwet. De concessie ziet - voor zover in deze procedure van belang - op het exclusief verrichten van postvervoer van brieven die elk afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen.
1.2. De belastingdienst, een onderdeel van de Staat, verzendt jaarlijks - voor zover in deze procedure van belang - een groot aantal belastingaangiftebiljetten die elk bij verzending ten hoogste 100 gram wegen. Op deze biljetten worden door de belastingdienst behalve de NAW-gegevens (naam, adres, woonplaats) ook een of meer andere gegevens vermeld, zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer voor teruggave en een barcode waarin voormelde gegeven zijn gecodeerd; deze biljetten worden hierna aangeduid als "de 100-min biljetten".
1.3. Op 28 november 2002 heeft het College van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit, verder "OPTA" te noemen, naar aanleiding van een verzoek van de belastingdienst om een uitspraak te doen over de vraag of de 100-min biljetten brieven in de zin van de Postwet zijn, schriftelijk aan de belastingdienst laten weten deze niet als (onder de exclusieve concessie vallende) brieven maar als (daaronder niet vallende) drukwerken te beschouwen.
1.4. Nadat TPG via de belastingdienst had vernomen dat OPTA zich in voornoemde zin jegens de belastingdienst had uitgelaten, heeft TPG bij brieven van 20 december 2002 en 8 januari 2003 haar bezwaren tegen de zienswijze van OPTA aangaande de 100-min biljetten kenbaar gemaakt en OPTA verzocht publicatie van haar standpunt achterwege te laten. Daarop heeft OPTA besloten alsnog de mening van alle belanghebbenden te vragen, alvorens met een gefinaliseerd oordeel te komen.
1.5. TPG heeft bij brief van 31 januari 2003 aan OPTA haar standpunt nogmaals uiteengezet. Ook andere marktpartijen hebben zich uitgelaten. Bij brief van 25 april 2003 heeft OPTA medegedeeld ook na consultatie van mening te blijven dat de 100-min biljetten als drukwerken dienen te worden aangemerkt.
1.6. Bij brief van 5 mei 2003 heeft TPG OPTA gesommeerd om het definitieve standpunt in te trekken en niet te publiceren. Tevens heeft TPG OPTA aansprakelijk gesteld voor uit het handelen van OPTA voortvloeiende schade. OPTA heeft geen gevolg gegeven aan de sommatie en haar standpunt gepubliceerd op haar website. Op de website heeft OPTA bij haar finale versie het navolgende voorbehoud opgenomen:
"Het college wijst erop dat aan deze standpunten geen rechten kunnen worden ontleend. Tevens wijst hij erop dat onderhavige standpunten, op verzoek van een belanghebbende partij, aan een rechter ter toetsing kunnen worden voorgelegd".
1.7. De belastingdienst heeft het standpunt van OPTA tot het hare gemaakt en is op 13 juni 2003 overgegaan tot het opstarten van een Europese aanbestedingsprocedure aangaande postbezorging van -onder andere- de 100-min biljetten. TPG heeft de belastingdienst verzocht de aanbesteding van de 100-min biljetten te beëindigen dan wel op te schorten, in afwachting van een oordeel van de bodemrechter. De belastingdienst was daartoe niet bereid, waarop TPG - naast de onderhavige bodemprocedure - een kort geding tegen de Staat heeft opgestart. De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 10 september 2003 opschorting van de openbare aanbesteding gelast voor zover deze betrekking heeft op de 100-min biljetten.
2. Vordering, grondslag en verweer
2.1. TPG vordert bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad,
I. voor recht te verklaren dat door de belastingdienst verzonden "uitnodigingen tot het doen van aangifte" moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale regelgeving;
II. de belastingdienst te gebieden de openbare aanbesteding voor zover deze betrekking heeft op aangiftebiljetten die ieder afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen terstond na betekening van het ten deze te wijzen vonnis te beëindigen;
III. de belastingdienst te gebieden de openbare aanbesteding te rectificeren door in dezelfde media waarin de aankondiging van de aanbesteding is gepubliceerd het navolgende te publiceren alsmede door de inschrijvers schriftelijk overeenkomstig het navolgende te berichten, een en ander binnen 48 uur na betekening van het ten deze te wijzen vonnis: "De rechtbank te 's-Gravenhage heeft bij vonnis d.d. ..... bepaald dat het afzonderlijk vervoer van "belastingaangiftebiljetten" voorzover deze ieder afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen door andere vervoerders dan TPG als concessiehouder verboden is op grond van artikel 2b van de Postwet, zodat aanbesteding van het vervoer daarvan door de belastingdienst met onmiddellijke ingang wordt gestaakt, alsmede dat de uitvoering van eventuele terzake door de Belastingdienst verleende vervoersopdrachten eveneens met onmiddellijke ingang moet worden gestaakt";
IV. de belastingdienst te gebieden de door TPG als gevolg van de aanbesteding van het vervoer van belastingaangiftebiljetten dat onder de aan TPG verleende exclusieve concessie valt en/of de naar aanleiding daarvan verleende vervoersopdracht betreffende dergelijke aangiftebiljetten geleden schade te vergoeden, zulks nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
V. althans zodanige voorzieningen te treffen als de rechtbank passend zal achten;
VI. met veroordeling van gedaagde in de kosten van de procedure.
2.2. TPG voert daartoe aan dat de Staat onrechtmatig jegens TPG heeft gehandeld door een aanbesteding uit te schrijven voor vervoer van de 100-min biljetten, in de wetenschap dat TPG zulks in strijd met de haar in de Postwet gegeven exclusieve concessie acht, en zonder een oordeel van de bodemrechter af te wachten.
2.3. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3. Beoordeling
3.1. In de onderhavige procedure staat de vraag centraal of de 100-min biljetten als brieven in de zin van de Postwet moeten worden aangemerkt. Indien dat het geval is valt de postverzending daarvan onder de exclusieve concessie van TPG en is de belastingdienst gehouden dit vervoer exclusief aan TPG op te dragen. Zo niet, dan staat het de belastingdienst vrij derden voor het postvervoer daarvan in te schakelen.
3.2. TPG stelt zich op het standpunt dat de door de belastingdienst verstuurde 100-min biljetten brieven zijn, nu deze een geïndividualiseerde mededeling inhouden (te weten een uitnodiging tot het doen van aangifte) die gericht is tot een bepaalde persoon, en het 100-min biljet -naast voor de postbezorging als zodanig noodzakelijke adresgegevens- voorzien is van extra individualiserende kenmerken als hiervoor sub 1.2 bedoeld. De Staat betwist dat de 100-min biljetten brieven zijn. Zij stelt zich op het standpunt dat dit drukwerken zijn, nu deze op grote schaal door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren ter verspreiding zijn vervaardigd, en de daarop voorkomende toevoegingen niet als een persoonlijke boodschap zijn op te vatten, maar slechts als een nadere identificatie van de geadresseerde.
3.3. De rechtbank is van oordeel dat de 100-min biljetten als brieven in de zin van de Postwet moeten worden aangemerkt en overweegt daartoe als volgt.
3.4. Bij de beoordeling van het onderscheid tussen "brieven" en "drukwerken" geldt de tekst van de Postwet (2000) als uitgangspunt. In artikel 1 b Postwet wordt (uitsluitend) een definitie gegeven van het begrip "brieven":
"brieven: bescheiden en schriftelijke mededelingen, al dan niet verpakt, met uitzondering van die welke door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren ter verspreiding zijn vervaardigd en waarin, behoudens de adressering, geen bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen zijn aangebracht"
3.5. Alle poststukken die vallen onder de in voormelde definitie genoemde uitzondering moeten worden aangemerkt als "drukwerken", hetgeen ook in artikel 1 onder c van het Postbesluit (2000) in de definitie van "drukwerken" aldus is verwoord:
"drukwerken: bescheiden en schriftelijke mededelingen, al dan niet verpakt, die door toepassing van druk- of andere vermenigvuldigingstechnieken in een aantal geheel met elkaar overeenstemmende exemplaren zijn vervaardigd en waarin, behoudens de adressering, geen bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen zijn aangebracht"
Toevoegingen aan te merken als adressering?
3.6. Dat de 100-min biljetten in grote oplaag worden vervaardigd en dat daarop met gebruikmaking van de voortschrijdende mogelijkheden van de geautomatiseerde vervaardiging behalve de voor iedereen gelijke standaardtekst ook toevoegingen (kunnen) worden geprint is niet in geschil. Voor de beoordeling van de postale status van de 100-min biljetten is daarom, naar het oordeel van de rechtbank, met name het laatste in de hierboven genoemde definities bedoelde criterium essentieel: zijn in de 100-min biljetten, behoudens de adressering, bijvoegingen, doorhalingen of aanduidingen aangebracht?
3.7. De rechtbank is van oordeel dat de in de 100-min biljetten vermelde bijvoegingen en aanduidingen niet de adressering in de zin van artikel 1b Postwet betreffen. Vaststaat immers, dat naast de NAW-gegevens (die noodzakelijk zijn voor de postbezorging) ook een of meer andere persoonlijke gegevens op de 100-min biljetten worden vermeld, zoals het rekeningnummer van de belastingplichtige, diens sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum en een barcode waarin voormelde gegevens zijn gecodeerd. Daargelaten dat gesteld noch gebleken is dat toevoeging van die gegevens noodzakelijk zou zijn voor een adequate postbezorging, miskent de Staat, dat de (mogelijk) aanvankelijk eenvormige biljetten door die toevoegingen zijn veranderd in bescheiden of schriftelijke mededelingen ("aangifte doen") met een of meer strikt persoonlijke gegevens. Deze toevoegingen dienen onweersproken ten behoeve van de geautomatiseerde verwerking van de aangifte, die - waarom zou de belastingdienst anders deze toevoegingen op voorhand op de 100-min biljetten vermelden - bij voorkeur aan de hand van die 100-min biljetten plaatsvindt. Dat die toevoegingen verder gaan dan adressering ten behoeve van de postverzending als zodanig, valt ook af te leiden uit het feit dat die toevoegingen niet buiten op de envelop of in het venster van de envelop zichtbaar zijn, maar slechts te zien zijn op de 100-min biljetten zelf, nadat de geadresseerde van het poststuk de envelop heeft geopend. Dat is ook een significant verschil met - bijvoorbeeld - de wikkels van tijdschriften, waarop een lidmaatschapsnummer is meegeprint.
3.8. De rechtbank verwerpt de stelling van de Staat dat de toevoegingen waarom het hier gaat op grond van artikel 10 lid 1 sub b van de Postbeschikking 1980 zouden moeten worden gezien als bijvoegingen die in drukwerken zijn toegestaan. Daargelaten dat deze Postbeschikking geen geldend recht meer is, miskent de Staat dat een index- of controlenummer als aldaar bedoeld blijkens de redactie van dat artikellid ziet op de plaats en datum van verzending, hetgeen iets anders is dan de thans in het geding zijnde toevoegingen, die alle op de geadresseerde betrekking hebben.
3.9. De Staat gaat er voorts aan voorbij dat de toevoegingen op het 100-min biljet (deels) privacy gevoelige informatie betreft, die niet als openbaar kan worden aangemerkt, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank reden te meer is de toevoegingen niet als onderdeel van de adressering voor de postverzending op te vatten.
3.10. Aan het voorgaande doet niet af dat de toevoegingen veelal zien op door de belastingplichtige reeds eerder verstrekte persoonlijke informatie, en dus geen "nieuwswaarde" voor de betrokkene bevatten. Een dergelijke "nieuws-eis" valt naar het oordeel van de rechtbank in de Postwet niet te lezen.
3.11. Nu op grond van het voorgaande vaststaat dat 100-min biljetten "brieven" zijn in de zin van de Postwet valt de verzending daarvan onder de aan TPG verleende exclusieve concessie. Derhalve is de belastingdienst gehouden de concessie van TPG ter zake te respecteren en af te zien van (verdere) openbare aanbesteding van 100-min biljetten. De vorderingen I en II zijn derhalve toewijsbaar zoals hierna vermeld.
Handelen Staat onrechtmatig?
3.12. De vordering tot schadevergoeding, nader op te maken bij staat (IV) zal worden afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat het handelen van de belastingdienst jegens TPG niet dermate onzorgvuldig is, dat het als onrechtmatig moet worden aangemerkt. De belastingdienst heeft op redelijke gronden aangenomen dat het haar vrijstond de aanbesteding op te starten, nu zij voorafgaand aan de aanbesteding advies bij OPTA had ingewonnen over de postale status van 100-min biljetten. Dat de belastingdienst er mee bekend was dat TPG ter zake een andere mening was toegedaan doet daaraan niet af. Het zou te ver voeren van de belastingdienst te vergen steeds op voorhand een oordeel van de rechter te vragen bij verschil van inzicht met een marktpartij.
3.13. Ook de stelling van TPG dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door in strijd met het kort geding vonnis toch (een deel van) de 100-min biljetten bij het vervolg van de aanbesteding te betrekken wordt als zijnde onvoldoende feitelijk onderbouwd verworpen. Vaststaat dat de Staat heeft bevestigd zich te houden aan voormeld vonnis van de voorzieningenrechter en de aanbesteding van 100-min biljetten heeft opgeschort, in afwachting van de onderhavige uitspraak. De Staat heeft nadrukkelijk betwist dat zij als gevolg van onjuiste weging niet alle 100-min biljetten zou hebben uitgezonderd van de aanbesteding. Daartoe heeft de Staat gesteld dat zij in het kader van de aanbesteding informatie ter zake van de daarin betrokken aantallen poststukken heeft verstrekt op basis van een schatting daarvan, doch met het oog op het kort geding exact heeft nagegaan welke poststukken wél, en welke niet onder de 100-min biljetten vallen, hetgeen de discrepantie tussen die aantallen - waarop TPG haar vordering ter zake baseert - volgens de Staat verklaart. In het licht van deze gemotiveerde betwisting heeft TPG haar stellingen vervolgens niet nader onderbouwd, hoewel dat wel van haar had mogen worden verwacht.
3.14. Nu niet is komen vast te staan dat de belastingdienst in strijd met het kort geding vonnis heeft gehandeld zal de vordering onder III slechts gedeeltelijk worden toegewezen. De rechtbank zal rectificatie bevelen, met dien verstande dat de laatste zinsnede van de vordering onder III ("alsmede dat de uitvoering van eventuele terzake door de Belastingdienst verleende vervoersopdrachten eveneens met onmiddellijke ingang moet worden gestaakt") achterwege blijft.
3.15. De rechtbank ziet geen reden tot het treffen van nadere voorzieningen, zodat de vordering onder V zal worden afgewezen.
3.16. De Staat zal als grotendeels in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van de procedure aan de zijde van TPG.
BESLISSING
De rechtbank:
- verklaart voor recht dat door de belastingdienst verzonden aangiftebiljetten die maximaal 100 gram wegen en waarin behalve de NAW-gegevens tevens een of meer andere toevoegingen zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer en barcode zijn vermeld, moeten worden gekwalificeerd als "brieven" in de zin van de postale wetgeving;
- gebiedt de belastingdienst de openbare aanbesteding voor zover die betrekking heeft op voormelde aangiftebiljetten terstond na betekening van dit vonnis te beëindigen;
- gebiedt de belastingdienst de openbare aanbesteding te rectificeren door in dezelfde media waarin de aankondiging van de aanbesteding is gepubliceerd het navolgende te publiceren, alsmede door de inschrijvers schriftelijk overeenkomstig het navolgende te berichten, een en ander binnen 48 uur na betekening van dit vonnis:
"De rechtbank te 's-Gravenhage heeft bij vonnis van 17 maart 2004 bepaald dat het vervoer van "belastingaangiftebiljetten" - voorzover deze ieder afzonderlijk ten hoogste 100 gram wegen en waarin behalve de NAW- gegevens tevens een of meer andere toevoegingen zoals sofi-nummer of aangiftenummer, geboortedatum, rekeningnummer en barcode zijn vermeld - door andere vervoerders dan TPG als concessiehouder verboden is op grond van artikel 2b van de Postwet, zodat aanbesteding van het vervoer daarvan door de belastingdienst met onmiddellijke ingang wordt beëindigd."
- veroordeelt de Staat in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van TPG begroot op € 286,16 (inclusief BTW) aan verschotten en € 1.560,-- aan salaris van de procureur;
- verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mrs. Tan-de Sonnaville, Van Coeverden en Hoekstra en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 17 maart 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.