Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 16 april 2004,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 04/247 van:
de Landelijke Vereniging voor Thuiszorg,
gevestigd te Bunnik,
eiseres,
procureur mr. A.M.M. van der Valk,
advocaat mr. A.H. Wijnberg te Groningen,
tegen:
de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.R.J. de Groot.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 6 april 2004 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. In november 1998 zijn tussen de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris en VWS) en -onder andere- de (thuis)zorgsector, waartoe eiseres behoort, meerjarenbestedingsafspraken (het najaarsakkoord) totstandgekomen over extra middelen (de zogenoemde werkdrukmiddelen) voor de thuiszorginstellingen bóven de budgetten en tarieven die bestemd zijn voor de normale financiering van de zorg aan de patiënten.
1.2. De werkdruk- of intensiveringsmiddelen zien op intensivering van de personeelsinzet en sociaal beleid gericht op vermindering van het ziekteverzuim e.d., het verbeteren van de kwaliteit van de personeelsinzet door middel van scholingstrajecten en de aanstelling van kwaliteitsfunctionarissen, bedrijfsorganisatorische verbeteringen en de aanschaf van apparatuur die bijdraagt aan het verlichten van de werkdruk.
1.3. In 1999 zijn in het zogenoemde voorjaarsakkoord voor de sector verpleging en verzorging de in het najaarsakkoord gemaakte afspraken nader uitgewerkt. Het voorjaarsakkoord bevatte onder meer een indicatieve verdeling van de beschikbare intensiveringsmiddelen voor de jaren 2000 tot en met 2002. Partijen hebben daarin ook afspraken gemaakt over de verantwoording van de inzet van de middelen.
1.4. De toegekende werkdrukmiddelen zijn over de aanbieders van de thuiszorg verdeeld aan de hand van door het College tarieven gezondheidszorg (CTG) vastgestelde beleidsregels in de zin van artikel 11 van de Wet tarieven gezondheidszorg (WTG).
1.5. In 2001 en 2002 zijn de werkdrukmiddelen, op basis van beleidsregels van het CTG, toegekend als percentage van het basisbudget. Dit onder de voorwaarde van overeenstemming tussen instelling en het zogenaamde zorgkantoor. De bedragen die een thuiszorginstelling in dit budgetsysteem in totaal in rekening kon brengen waren gemaximeerd door het van tevoren vastgestelde budget.
1.6. In 2003 veranderde voor de thuiszorg het budgetsysteem in een systeem van outputfinanciering. In dit systeem is geen budgettaire grens; de instelling mag de geleverde productie declareren voor de daarvoor door het CTG vastgestelde prijs
(de zogenoemde p x q-formule). Op basis van een beleidsregel van het CTG zijn ook in het jaar 2003 werkdrukmiddelen toegekend.
1.7. Bij brief van 16 september 2003 heeft de Staatssecretaris de voorzitter van de Tweede Kamer geïnformeerd over haar voornemen, ingevolge artikel 14 WTG, aan het CTG een aanwijzing te geven waarmee wordt beoogd om met ingang van 1 januari 2004 niet langer middelen ter beschikking te stellen voor bestedingsafspraken voor thuiszorginstellingen. In de brief zijn de redenen van dit besluit en de omvang van de maatregelen als volgt weergegeven:
"Aan het besluit om bedoelde middelen niet langer ter beschikking te stellen liggen twee redenen ten grondslag. De eerste reden is dat ik toe wil naar bekostiging op basis van daadwerkelijk geleverde productie in termen van concreet aanwijsbare prestaties (boter bij de vis). Voor het veld is dit verlangen niet nieuw. In de afgelopen jaren is hier meerdere malen op aangedrongen. De tweede reden is gelegen in de stagnatie van de economie en de sterk stijgende collectieve uitgaven. Deze nopen het kabinet tot scherpere prioritering.
Hieronder geef ik u een indruk van de omvang van de maatregelen.
Instellingen die voor 31 december 2002 als thuiszorginstelling zijn toegelaten konden boven op de waarde van de gerealiseerde productie voor 10,8% bestedingsafspraken maken. De bestedingsafspraken waren als volgt opgebouwd: Werkdrukmiddelen 3,7%, Locale component (voorheen zorgvernieuwing genoemd) 4,4% en Overig 2,7%. De mogelijkheden tot het maken van bedoelde bestedingsafspraken worden per 1 januari 2004 beëindigd."
1.8. In een brief van 19 september 2003 heeft eiseres de leden van de vaste Kamercommissie voor VWS verzocht deze aanwijzing niet zomaar te laten passeren maar ervoor zorg te dragen dat de aanwijzing onderdeel wordt van bespreking in een overleg van de commissie met de Staatssecretaris.
1.9. Bij de begrotingsbehandeling in de Tweede Kamer van 27 november 2003 is de aanwijzing aan de orde geweest. Daarbij is een motie ingediend waarin -kort gezegd- de regering werd verzocht de werkdrukmiddelen voor de thuiszorg te behouden. De Kamer heeft deze motie verworpen.
1.10. In december 2003 heeft het CTG in de beleidsregel voor de extramurale zorg onder meer vermeld dat de termijn voor de in voorgaande jaren goedgekeurde beleidsregels over de bestedingsafspraken wordt gewijzigd van "onbepaald" in "tot en met 31 december 2003".
1.11. Bij brief van 18 december 2003 heeft het CTG onder meer de hierboven vermelde beleidsregel voor de extramurale zorg ter goedkeuring aan de Staatssecretaris voorgelegd. In een brief van gelijke datum heeft de Staatssecretaris het CTG de gevraagde goedkeuring verleend.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseres vordert -zakelijk weergegeven- intrekking van de aanwijzing en staking van verdere tenuitvoerlegging ervan, alsmede vaststelling van beleidsregels waarmee de werkdrukmiddelen weer ter beschikking worden gesteld aan de betrokken instellingen, dan wel het voeren van overleg met eiseres over nieuwe beleidsregels.
Daartoe voert eiseres onder meer het volgende aan.
Het schrappen van de werkdrukmiddelen is onrechtmatig jegens eiseres. De middelen zijn structureel aan de sector toegekend, waardoor het schrappen ervan in strijd komt met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. De sector is bovendien onvoldoende tijd geboden om zich te kunnen instellen op het ontberen van deze middelen. Daardoor is er ook sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Voorts is er strijd met het gelijkheidsbeginsel doordat de thuiszorginstellingen als enige zorgaanbieders worden getroffen, terwijl de overige zorgaanbieders deze middelen wel blijven ontvangen. Daarnaast heeft de Staatssecretaris voor de maatregel geen deugdelijke motivering gegeven en is het, gezien de bezuinigingsdoelstelling, niet nodig om de middelen te schrappen. Werkdrukmiddelen zijn nog steeds nodig om maatregelen te kunnen treffen op het punt van arbeidsklimaat, werktijden, roosters, psychische en fysieke belasting, ziekteverzuim. Dit alles ter vermindering van de werkdruk bij de individuele medewerkers. Bovendien is er nog wel degelijk sprake van wachtlijsten.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Gedaagde heeft allereerst als verweer aangevoerd dat individuele thuiszorginstellingen tegen de aanwijzing bezwaar kunnen maken op grond van artikel 35 WTG in verbinding met artikel 7:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat tegen de beslissing op het bezwaar beroep kan worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Voorzover deze verweren de ontvankelijkheid van eiseres betreffen, worden zij gepasseerd. Eiseres baseert zich op de stelling dat gedaagde jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. Daarbij keert eiseres zich niet tegen een bestuursrechtelijk besluit waartegen een bestuursrechtelijke procesgang mogelijk is, in het bijzonder ook niet bij (de voorzieningenrechter van) het CBB. Voor haar staat ook geen andere rechtsgang open. Daarom is de burgerlijke rechter bevoegd tot kennisneming van de vordering en kan eiseres daarin worden ontvangen.
3.2. De kern van dit kort geding wordt gevormd door de vraag of de aanwijzing en de aan het CTG verleende goedkeuring om de beleidsregels over de bestedingsafspraken per 31 december 2003 te laten expireren, onmiskenbaar onrechtmatig zijn jegens eiseres.
3.3. Eiseres heeft de nadruk gelegd op het in haar visie uitdrukkelijk structurele karakter van de werkdrukmiddelen. Gedaagde heeft hierover opgemerkt dat de achtereenvolgende bewindspersonen van VWS deze middelen nooit als structureel hebben aangeduid en dat er ook geen toezeggingen zijn gedaan die inhouden dat, ongeacht de omstandigheden, blijvend werkdrukmiddelen in de tarieven zouden worden opgenomen. Eiseres heeft dit niet weersproken. De stelling van eiseres dat de toenmalige minister ad interim met zijn uitlating -in een brief van 17 april 2003 aan de Tweede Kamer- dat het arbeidsmarktbeleid 'krachtig voortgezet dient te worden' de verwachting heeft gewekt dat de werkdrukmiddelen blijvend van aard zouden zijn, overtuigt niet. Gedaagde heeft in dit verband onweersproken aangevoerd dat deze uitlating vergezeld ging van de opvatting van de minister dat de rol van het kabinet hoofdzakelijk faciliterend van aard is en dat in dat verband is gewezen op de zogenaamde Van Rijn-middelen en op subsidies via de sectorfondsen, en niet op de werkdrukmiddelen. Gelet op het verweer van gedaagde op dit punt heeft eiseres haar stelling dat het "structurele" karakter van de werkdrukmiddelen meebrengt dat deze ook over het jaar 2004 uitgekeerd dienen te worden, niet aannemelijk gemaakt. Van strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel is daarom voorshands niet gebleken.
3.4. Eiseres heeft gesteld dat de aanwijzing in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de thuiszorgsector in haar visie te weinig tijd is geboden om zich in te stellen op beleid zonder de werkdrukmiddelen. Gedaagde heeft hierover aangevoerd dat aan de eis van een redelijke termijn is voldaan. Wat dit betreft is tussen partijen niet in geschil dat eiseres al op 16 september 2003 bekend was met de voorgenomen aanwijzing. Gedaagde heeft in dit verband betoogd dat het in de gezondheidszorg algemeen gebruikelijk is dat maatregelen die per 1 januari van het volgende jaar geëffectueerd moeten worden, op of omstreeks Prinsjesdag in het kader van de begroting worden aangekondigd, en dat de instellingen en organisaties in de gezondheidszorg dat weten en daarmee rekening houden. Daarbij heeft gedaagde erop gewezen dat alle instellingen en organisaties in het jaar 2003 door de sterk verslechterde economische omstandigheden rekening moesten houden met bezuinigingsmaatregelen. Bovendien wist eiseres, naar de stelling van gedaagde, dat de werkdrukmiddelen door de Staatssecretaris al langer kritisch werden bezien. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting verklaard dat zij, gelet op het grote protest tegen de aanwijzing, de hoop had dat VWS tot inkeer zou komen. Het enkele feit evenwel dat dit een ijdele hoop bleek te zijn kan gedaagde niet worden tegengeworpen. Onder de door gedaagde in dit verband geschetste omstandigheden, die eiseres in overwegende mate niet heeft betwist, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat gedaagde op dit punt heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
3.5. Het schrappen van de werkdrukmiddelen zal naar de mening van eiseres een negatief effect sorteren op zowel de omvang als de kwaliteit van de door de thuiszorginstellingen te leveren zorg. Eiseres verwacht naast ontslagen onder meer te moeten bezuinigen op de scholing van werknemers, op verzuimbeleid en reïntegratie van arbeidsgehandicapte werknemers en op secondaire arbeidsvoorwaarden, waaronder in het bijzonder kinderopvang.
Gedaagde heeft aangevoerd dat de aanwijzing tot gevolg kan hebben dat de thuiszorginstellingen zich gesteld zien voor verregaande personele consequenties. Daarbij heeft gedaagde er evenwel op gewezen dat er geen reden is voor de vrees dat omvang en kwaliteit ten gevolge van het schrappen van de werkdrukmiddelen te zeer in het gedrang komen. In de visie van gedaagde blijft, mede als gevolg van bekostiging op basis van bovenvermelde p x q-formule het 'primaire proces' onaangetast. Daarbij heeft gedaagde onder meer verwezen naar de gemiddeld genomen financieel gunstige positie van de thuiszorginstellingen. Volgens gedaagde blijkt uit een door haar overgelegde Enquête exploitatieresultaten 2002 dat de thuiszorginstellingen per eind 2002 tezamen beschikten over een eigen vermogen van € 268 miljoen (gemiddeld per instelling € 3 miljoen) en dat de eigen vermogens ten opzichte van ultimo 2001 waren gestegen met liefst € 73 miljoen. Eiseres heeft dit niet weersproken. Bovendien heeft gedaagde betoogd dat indien er onverhoopt toch instellingen door het schrappen van de werkdrukmiddelen in financiële problemen zouden komen, zij (individueel) een beroep kunnen doen op de beleidsregel die het CTG voor dergelijke gevallen hanteert, met de mogelijkheid van een op maat gesneden steunverlening. Gezien het verweer van gedaagde op dit vlak is voorshands niet gebleken dat de aanwijzing in algemene zin tot onaanvaardbare gevolgen leidt voor de verlening van thuiszorg en op die grond onrechtmatig is tegenover eiseres. In dit opzicht past de burgerlijke rechter overigens grote terughoudendheid.
3.6. Heeft gedaagde gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel? Eiseres meent dat hiervan sprake is nu de thuiszorg alleen wél en de intramurale zorg niet wordt getroffen door de aanwijzing. Gedaagde heeft aangevoerd dat er tussen thuiszorginstellingen enerzijds en verpleeg- en verzorgingshuizen anderzijds een verschil bestaat dat een uiteenlopende behandeling ten aanzien van de werkdrukmiddelen rechtvaardigt. Daarbij heeft gedaagde gewezen op de omstandigheid dat in een verpleeghuis elke gerealiseerde verpleegdag leidt tot een uniforme vergoeding, ongeacht of de patiënt tijdens die dag alleen persoonlijke verzorging nodig heeft dan wel verpleegkundige handelingen of zelfs gespecialiseerde verpleging nodig zijn. Gedaagde heeft in dit verband onweersproken gesteld dat in de thuiszorg, anders dan in verpleeg- en verzorgingshuizen, een hogere werkdruk tot uiting kan komen in het verlenen van meer, andere en hoger getarifeerde diensten. Gelet op dit door gedaagde in beeld gebrachte verschil is niet -en zeker niet voldoende- aannemelijk dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
3.7. Volgens eiseres heeft de Staatssecretaris de maatregel niet deugdelijk gemotiveerd en is het ook niet nodig om de middelen te schrappen. Gedaagde heeft betoogd dat de Staatssecretaris in haar brief van 16 september 2003 aan de Tweede Kamer als eerste reden voor het niet langer ter beschikking stellen van de werkdrukmiddelen heeft vermeld toe te willen naar bekostiging van werkelijk geleverde productie in termen van concreet aanwijsbare prestaties, en dat de tweede reden is gelegen in de stagnatie van de economie en de sterk gestegen collectieve uitgaven. Daarbij heeft gedaagde aangevoerd dat de voorgenomen maatregel door de Tweede Kamer kritisch tegen het licht is gehouden, maar dat de bezwaren ertegen voor de meerderheid van de Tweede Kamer geen aanleiding vormden een daartoe strekkende motie aan te nemen. Gedaagde heeft daarnaast gewezen op de veranderde omstandigheden ten opzichte van de jaren 1998 en 1999, toen er onder meer sprake was van wachtlijsten, krapte op de arbeidsmarkt en een krachtig groeiende economie. Tussen partijen is niet in geschil dat de Nederlandse economie er thans niet goed voorstaat en dat de arbeidsmarkt drastisch is veranderd, terwijl de kostenontwikkeling in de gezondheidszorg inclusief de thuiszorgsector sterk is toegenomen. In dit verband is van belang dat gedaagde als verweer nog heeft aangevoerd dat niet is vast te stellen wat in de praktijk exact met de beschikbaar gestelde werkdrukmiddelen is gebeurd. Volgens gedaagde geven de door de zorgkantoren verstrekte overzichten van de bestedingsplannen en werkelijke bestedingen niet meer dan uiterst globale indicaties en bieden zij in elk geval niet de mogelijkheid de besteding van de middelen te beoordelen aan de hand van concrete, meetbare resultaten. In dit kort geding is niet aannemelijk geworden dat dit verweer ondeugdelijk is. Gedaagde heeft gemotiveerd betwist dat schrappen van de werkdrukmiddelen niet nodig zou zijn voor de gewenste bezuinigingstaakstelling van € 140 miljoen. Daarbij heeft gedaagde een cijferopstelling in het geding gebracht waaruit blijkt dat het schrappen van de werkdrukmiddelen wel degelijk noodzakelijk is om tot de gewenste besparing te komen. Eiseres heeft dit vervolgens niet meer betwist.
Dat een niet deugdelijke motivering aan de door gedaagde genomen maatregel in de weg zou staan, heeft eiseres -gelet op dit een en ander- niet aannemelijk gemaakt.
3.8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat gedaagde met de gewraakte aanwijzing en de aan het CTG verleende goedkeuring om de beleidsregels over de bestedingsafspraken per 31 december 2003 te laten expireren, niet onmiskenbaar onrechtmatig heeft gehandeld jegens eiseres. Het deel van de vordering dat ertoe strekt gedaagde te gelasten tot het voeren van overleg met eiseres alvorens één of meer nieuwe beleidsregels vast te stellen ter vervanging van de in het geding zijnde beleidsregels is niet voor toewijzing vatbaar. Gelet op het voorgaande bestaat hiervoor geen grondslag, en van een dergelijk gebod valt in de gegeven omstandigheden ook weinig te verwachten. Daarom zal de vordering worden afgewezen. Eiseres zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de vordering af;
veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 944,--, waarvan € 703,-- aan salaris procureur en € 241,-- aan griffierecht;
verklaart de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 16 april 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
AB