Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 03/850 BESLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
Het Land de Nederlandse Antillen, te Willemstad, Curaçao, eiser,
en
de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (voorheen: de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
te 's-Gravenhage, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 5 maart 2002 is namens eiser bij verweerder een aanvraag ingediend voor de financiering van het project "Ondersteuning invoering nieuwe douanewetgeving fase 1". Fase 1 betrof de uitzending van een senior-medewerker douanewetgeving naar de Nederlandse Antillen voor de duur van zes maanden (van 1 november 2001 tot 1 mei 2002) om de afronding en implementatie van de Landsverordening Tarief van Invoerrechten (LVTI) en de Landsverordening Douane (LVD) te realiseren. De kosten van de uitzending werden geraamd op circa NLG 235.000,--.
Bij besluit van 16 september 2002, verzonden op 2 oktober 2002, heeft verweerder de aanvraag om financiering van de kosten verbonden aan het project "Ondersteuning invoering nieuwe douanewetgeving, fase 1" afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 24 september 2002, per fax ingekomen op 25 september 2002 en aangevuld bij brief van 14 november 2002, een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiser is op 11 december 2002 over zijn bezwaren gehoord.
Bij besluit van 20 januari 2003, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen van de Nederlandse Antillen, daartoe blijkens de parafering op de brief van 5 februari 2003 uitdrukkelijk gemachtigd, namens eiser bij brief van 20 februari 2003, ingekomen bij de rechtbank op 24 februari 2003 en van gronden voorzien bij brief van 17 maart 2003, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 6 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 oktober 2003 heeft eiser op het verweerschrift gereageerd.
Het beroep is op 22 april 2004 ter zitting behandeld.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde
mr. drs P.M. Verhaak, vergezeld van mr. B. van der Zee.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde
mr. J. Bootsma.
Motivering
In geschil is of verweerder op juiste gronden het besluit tot afwijzing van de financieringsaanvraag heeft gehandhaafd.
Ingevolge artikel 36 van Pro het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) verlenen Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba elkander hulp en bijstand.
Ingevolgde artikel 37, eerste lid, van het Statuut zullen Nederland, de Nederlandse Antillen, en Aruba zoveel mogelijk overleg plegen omtrent alle aangelegenheden, waarbij belangen der landen of van twee hunner zijn betrokken. Daartoe kunnen bijzondere vertegenwoordigers worden aangewezen en gemeenschappelijke organen worden ingesteld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, van dat artikel worden als aangelegenheden, bedoeld in dit artikel, onder meer beschouwd:
de bevordering van de economische weerbaarheid door onderlinge hulp en bijstand van de landen.
Op basis van artikel 36 en Pro 37, tweede lid, sub d, van het Statuut hebben de toenmalige minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking van de Nederlandse Antillen op 2 oktober 1987 een overeenkomst gesloten, neergelegd in het Protocol van Afspraken tussen de Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en de Nederlandse Antillen (hierna: het Protocol).
Ingevolge artikel 3.a van het Protocol worden de jaarlijks beschikbare middelen onder meer aangewend voor samenwerkingsactiviteiten, die bestaan uit de zogenoemde meerjarenplan-, sociaal-educatieve en culturele projecten en uit personele hulp.
Ingevolge artikel 12 van Pro het Protocol worden gelijktijdig met de vaststelling van dit protocol procedureregels vastgesteld betreffende de voorbereiding, indiening, beoordeling en goedkeuring van samenwerkingsvoorstellen en de uitvoering van samenwerkingsactiviteiten.
Ingevolge artikel 1.a van hoofdstuk E van de Procedureregels betreffende voorbereiding, indiening beoordeling en goedkeuring van samenwerkingsvoorstellen en uitvoering van samenwerkingsactiviteiten van 2 oktober 1987 (hierna: de Procedureregels) wordt een samenwerkingsvoorstel pas in uitvoering genomen, nadat:
- voor de betreffende activiteit de goedkeuring van de minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken is verkregen;
- op basis van de activiteitenlijst annex begroting in onderling overleg is vastgesteld dat gedurende de looptijd van de activiteit voldoende kasruimte beschikbaar is.
Ingevolge artikel 4:21, derde lid, van de Awb is de subsidietitel (Titel 4.2) van de Awb niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Verweerder heeft de financieringsaanvraag afgewezen op grond van de uit voornoemd artikel 1.a van de Procedureregels volgende regel dat geen financiering plaatsvindt voor activiteiten waarmee reeds vóór de aanvraag feitelijk een aanvang is gemaakt.
Eiser heeft - samengevat - het volgende aangevoerd. Eiser beroept zich op het vertrouwensbeginsel. Eiser stelt dat hij aan de positieve reactie, blijkend uit de e-mail van 27 september 2001 van beleidsfunctionarissen op het ministerie van verweerder, in ieder geval het vertrouwen kon ontlenen dat hij van start kon gaan met de uitvoering van het project en dat daarmee de financiering van het project op geen enkele manier in gevaar zou worden gebracht. Verweerder voerde bovendien een bestendige gedragslijn waarbij afwijking van de formele procedure werd toegestaan. Van verweerder kon verwacht worden dat hij van een afwijking van deze bestendige gedragslijn vooraf mededeling zou doen aan eiser. Eiser beroept zich voorts op de
e-mail d.d. 4 september 2002 van een functionaris van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Eiser voert voorts aan dat het bestreden besluit onvoldoende is voorbereid. Verweerder had een onderzoek moeten doen naar de bijzondere omstandigheden die in dit geval hebben geleid tot een te late inzending van de aanvraag, hetgeen zou hebben geleid tot een meer begripvolle benadering door verweerder. Verweerder heeft zelf ook niet binnen de wettelijke termijn die daarvoor geldt op de aanvraag beslist.
Eiser stelt dat de kosten nodeloos zijn opgelopen doordat namens verweerder niet eerder is gewaarschuwd dat de aanvraag zou worden afgewezen.
Eiser stelt dat er sprake is van détournement de pouvoir omdat verweerder de bevoegdheid om de aanvraag af te wijzen zou hebben aangewend voor het treffen van pedagogische of gedragscorrigerende maatregelen jegens eiser met de bedoeling om het gedrag van eiser, te weten het niet tijdig indienen van aanvragen, te corrigeren.
Eiser voert aan dat de financiële gevolgen van het besluit onevenredig zijn met de met het besluit te dienen doelen te weten het "leren van een lesje" aan eiser en het voorkomen van precedentwerking.
De rechtbank overweegt allereerst dat het bepaalde in artikel 4:21, derde lid, van de Awb, althans de strekking daarvan, meebrengt dat de subsidietitel (Titel 4.2) van de Awb op het onderhavige geschil niet van toepassing is.
De in dit artikellid opgenomen uitzondering heeft met name betrekking op specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies en op uitkeringen aan zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid. Aangenomen moet derhalve worden dat de uitzondering ook het land de Nederlandse Antillen betreft.
Het al dan niet goedkeuren van een samenwerkingsvoorstel als het onderhavige betreft een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het is vaste jurisprudentie dat de rechterlijke toetsing van besluiten waarbij verweerder gebruik heeft gemaakt van een discretionaire bevoegdheid terughoudend dient te zijn.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit artikel 1.a van Hoofdstuk E van de Procedureregels onomstotelijk blijkt dat een samenwerkingsvoorstel pas in uitvoering mag worden genomen nadat de aanvraag om financiering is goedgekeurd. Daaruit volgt eveneens dat met de uitvoering van een project niet mag worden begonnen voordat de aanvraag om financiering is gedaan.
Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder een bestendig beleid voert waarbij van voornoemde regel dat eerst met de uitvoering mag worden begonnen nadat op de financieringsaanvraag is beslist wordt afgeweken, daargelaten de vraag of verweerder een beleid zou mogen voeren dat afwijkt van het bepaalde in de Procedureregels.
Eiser heeft voorts erkend dat er geen sprake is van rechtens te honoreren toezeggingen op grond waarvan verweerder niet meer zou mogen weigeren zijn goedkeuring te verlenen voor de aangevraagde financiering. De rechtbank deelt niet het standpunt van eiser dat het vertrouwensbeginsel meebrengt dat de enkele mededeling van een uitvoerend ambtenaar per
e-mail, daterend van vóór de ingangsdatum van het project (27 september 2001), inhoudende dat hij verwacht dat een aanvraag om financiering ingewilligd zal worden, ertoe dient te leiden dat verweerder een financieringsaanvraag die vervolgens vier maanden na de ingangsdatum van een project is ingediend, niet meer mag weigeren. Deze e-mail is bovendien niet gericht aan eiser, zodat eiser hieraan geen toezegging of rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen.
Evenmin kan in de inhoud van de e-mail van 4 september 2002 van een ambtenaar van het Nederlandse ministerie van Financiën een rechtens te honoreren toezegging worden gelezen dat de aanvraag van 5 maart 2002 door verweerder zal worden ingewilligd.
De rechtbank verwerpt het standpunt van eiser dat het vereiste van zorgvuldige voorbereiding van een besluit in het onderhavige geval meebrengt dat verweerder eiser in de gelegenheid had moeten stellen de redenen op te geven die een tijdige indiening van de aanvraag in de weg stonden. Eiser heeft in de bezwaarprocedure de redenen van de te late indiening naar voren kunnen brengen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in de door eiser gestelde capaciteitsproblemen geen verschoonbare reden is gelegen om een aanvraag te laat in te dienen.
Eiser heeft terecht opgemerkt dat verweerder niet tijdig op de aanvraag heeft beslist. Ingevolge artikel 1 van Pro hoofdstuk D van de Procedureregels diende verweerder immers binnen zes maanden na indiening van de aanvraag te beslissen. Eiser had evenwel tegen het niet tijdig beslissen op voet van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Het niet tijdig beslissen door verweerder heeft dan ook in het onderhavige geval niet tot consequentie dat verweerder een in strijd met artikel 1.a van hoofdstuk E van de Procedureregels ingediende aanvraag dient in te willigen, te meer niet nu bij een tijdige beslissing op de aanvraag de projectduur nagenoeg geheel zou zijn verstreken.
Het feit dat de kosten nodeloos zijn opgelopen is naar het oordeel van de rechtbank te wijten aan het maken van een aanvang met het project voordat goedkeuring voor de financiering is verleend, hetgeen artikel 1.a van hoofdstuk E van het Protocol nu juist beoogt te voorkomen. Het feit dat verweerder niet heeft gewaarschuwd voor de mogelijkheid dat de te late aanvraag zou kunnen worden afgewezen, doet geen afbreuk aan de juistheid van die afwijzing.
De rechtbank oordeelt dat van een gebruik van een bevoegdheid door verweerder voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven geen sprake is. Het afwijzen van een financieringsaanvraag omdat met de activiteiten waarvoor de aanvraag is gedaan reeds is begonnen, beoogt geen ander doel dan te voorkomen dat verweerder zijn invloed niet meer kan aanwenden en dat verweerder voor een voldongen feit wordt gesteld. Dat verweerder beoogt eiser voor enig feit te straffen is niet gebleken.
De rechtbank verwerpt de grief van eiser dat de nadelige gevolgen van verweerders besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De nadelige gevolgen waarop eiser doelt vloeien rechtstreeks voort uit het bepaalde in de door beide partijen onderschreven procedureregels.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in stand kan blijven en het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. A.A.M. Mollee, C.I. Blok-Bitter en W.E. Doolaard en in het openbaar uitgesproken op 28 april 2004, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: