Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 2 juni 2004,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 04/373 van:
1. de stichting
Stichting Handen af van Melkleasen eiser 7,
gevestigd te [vestigingsplaats],
2. Cornelis Wilhelmus Adrianus Maria [eiser 1],
wonende te [woonplaats],
3. Jan [eiser 2],
wonende te [woonplaats],
4. Jan Eltjo [eiser 3],
wonende te [woonplaats],
5. Kornelia Hendrika [eiser 4],
wonende te [woonplaats],
6. Klaas [eiser 5],
wonende te [woonplaats],
7. Jantje Hermina [eiser 6],
wonende te [woonplaats],
eisers,
procureur mr. H.J.A. Knijff,
advocaten mrs. S.M. Evers en A.B. Lever te Zutphen,
tegen:
1. de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te ’s-Gravenhage,
2. het Productschap Zuivel,
zetelende te Zoetermeer,
gedaagden,
procureur mr. R.J.M. van den Tweel.
Eisers zullen hierna ook worden aangeduid als respectievelijk “de Stichting”, “[eiser 1]”, “[eiser 2]”, “[eiser 3]”, “[eiser 4]”, “Ten Kate” en “[eiser 6]” en gedaagden als “de Staat” en “het Productschap”.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 14 mei 2004 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. De Stichting stelt zich blijkens haar statuten ten doel de belangen van melkverleasers en melkleasers te behartigen, een bijdrage te leveren aan de landbouw, zodat zoveel mogelijk agrarische bedrijven op verantwoorde wijze in hun eigen levensonderhoud kunnen blijven voorzien, alles in de ruimste zin van het woord, alsmede alle verdere handelingen te verrichten die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Bij de Stichting zijn circa 700 boerenbedrijven aangesloten.
1.2. [eiser 1] heeft 4,5 hectare grond in eigendom. Hij pacht voorts 15,7 hectare grond alsmede de hoeve waarin hij met zijn gezin woonachtig is. In 2002 heeft [eiser 1] zijn onderneming (die hij drijft sinds oktober 1997) omgevormd van een melkveehouderij tot een vleesveebedrijf. Het aan [eiser 1] toegewezen melkquotum bedraagt 235.130 kilogram.
1.3. [eiser 2] heeft de melkveehouderij die hij sinds 1997 exploiteerde in 2001 omgevormd tot een akkerbouwbedrijf. De gronden waarop dit bedrijf en de woning van [eiser 2] en zijn gezin gevestigd zijn (30 hectare), worden door [eiser 2] gepacht. Het aan [eiser 2] toegewezen melkquotum bedraagt 177.320 kilogram.
1.4. [eiser 3] en [eiser 3]-Hoftsteenge hebben 1,43 hectare grond in eigendom. Zij pachten voorts 29,89 hectare grond alsmede de woning waarin zij met hun gezin woonachtig zijn. [eiser 3] en [eiser 4] hebben de melkvee-tak van hun gemengde agrarisch bedrijf in 1997 gestaakt. Het aan [eiser 3] en [eiser 4] toegewezen melkquotum bedraagt 129.117 kilogram.
1.5. Ten Kate en [eiser 6] hebben in het verleden (vanaf 1987) ook een melkveehouderij geëxploiteerd. Sinds 1997 drijven zij een zoogkoeienbedrijf en een paardenpension. De gronden waarop het bedrijf en het pension worden uitgeoefend en de hoeve waarin Ten Kate en [eiser 6] met hun gezin woonachtig zijn is gelegen (27 hectare), worden door hen gepacht. Het aan Ten Kate en [eiser 6] toegewezen melkquotum bedraagt 213.071 kilogram.
1.6. Sinds 1984 is in de zuivelsector van de Europese Gemeenschap het melkquoterings- of superheffingsstelsel van kracht. Dit stelsel heeft tot doel een beter evenwicht bereiken tussen de vraag en het aanbod in de sector en aldus het ontstaan van structurele overschotten te verminderen. Onder dit stelsel wordt voor iedere lidstaat een melkproductie vastgesteld waarover geen heffing is verschuldigd, het zogenaamde nationale melkquotum (ook wel nationale referentiehoeveelheid genoemd). De lidstaten dienen dit quotum te verdelen onder en toe te wijzen aan de melkveehouders die op hun grondgebied gevestigd zijn, een en ander om niet en op basis van de individuele melkproductie van die melkveehouders in een bepaald referentiejaar. De individuele quota worden geregistreerd bij de Centrale Organisatie voor de Superheffing (verder: COS), onderdeel van het Productschap. Overschrijdt een melkveehouder in een bepaalde heffingsperiode (zijnde een tijdvak van twaalf maanden dat begint op 1 april van ieder kalenderjaar en dat eindigt op 31 maart van het daarop volgende jaar) het aan hem toegewezen quotum, dan kan hij een heffing verschuldigd zijn. Of een heffing moet worden betaald, hangt – onder meer – af van de vraag of het nationale melkquotum in de betreffende heffingsperiode is overschreden.
Het stelsel verplicht de lidstaten ook tot het aanhouden van een zogenaamde nationale reserve. Een dergelijke reserve biedt reeds actieve melkveehouders de mogelijkheid extra referentiehoeveelheden te verkrijgen en maakt het voor beginnende melkveehouders mogelijk om melkvee-activiteiten op gang te brengen.
1.7. Melkveehouders die het aan hen toegewezen melkquotum niet of niet geheel wensen te gebruiken, kunnen dit quotum (gedeeltelijk) overdragen. Tot 1988 was een dergelijke overdracht slechts mogelijk voor onbepaalde duur en gezamenlijk met de voor de melkproductie gebruikte grond. Sinds 1988 behoort ook een (tijdelijke) overdracht voor de duur van een heffingsperiode, los van de voor de melkproductie gebruikte grond, tot de mogelijkheden. Deze laatste mogelijkheid wordt aangeduid als “melklease”.
1.8. De aan [eiser 1], [eiser 2], [eiser 3] en [eiser 4] en Ten Kate en [eiser 6] toegewezen melkquota worden door hen volledig verleast.
1.9. Op 20 juni 2002 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen arrest gewezen in de zaak Thomsen (zaak C-401/99). In dit arrest heeft het Hof het volgende overwogen:
“(…) artikel 7, tweede lid, van verordening (eeg) nr. 3950/92 van de raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten moet aldus worden uitgelegd, dat bij het verstrijken van een pachtovereenkomst betreffende een melkbedrijf de daaraan verbonden referentiehoeveelheid alleen dan geheel of gedeeltelijk aan de verpachter kan worden overgedragen, wanneer hij “producent” is in de zin van artikel 9, sub c, van deze verordening, dan wel bij het verstrijken van de pachtovereenkomst de beschikbare referentiehoeveelheid overdraagt aan een derde die deze hoedanigheid bezit. Voor de toekenning van de relevante referentiehoeveelheden aan de verpachter overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 3950/92, volstaat het dat de verpachter op bedoelde datum het bewijs levert van concrete voorbereidingen om op zeer korte termijn de activiteit van “producent” in de zin van artikel 9, sub c, van deze verordening uit te oefenen.”
1.10. Bij brief van 4 april 2003 heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de Minister) de Voorzitter van de Tweede Kamer geïnformeerd over de gevolgen van het Thomsen-arrest voor de Nederlandse situatie. In deze brief wordt – onder meer – vermeld dat een melkveehouder zijn quotum vanaf 1 april 2004 niet meer volledig zal kunnen verleasen en dat in een situatie waarin een melkveehouder minder dan 70% van zijn quotum benut, het ongebruikte deel van het quotum naar de nationale reserve zal worden overgeheveld, zulks behoudens in geval van overmacht. In de brief wordt voorts vermeld dat een melkveehouder die zijn quotum thans volledig verleast en nu (nog) niet in staat of bereid is opnieuw zelf met melken te beginnen, de keuze heeft tussen verkopen of de komende heffingsperioden benutten om zijn bedrijf weer op te starten.
1.11. Bij brief van 20 juni 2003 heeft de Minister de Voorzitter van de Tweede Kamer een nadere uitleg van het in de brief van 4 april 2003 aangehaalde begrip “overmacht” verstrekt.
1.12. Op 29 september 2003 heeft de Raad van de Europese Unie Verordening 1788/2003 vastgesteld (verder: de Verordening). De Verordening (bekend gemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 21 oktober 2003) vervangt – onder meer – Verordening 3950/92 van de Raad van 28 december 1992. In de considerans van de Verordening wordt onder de punten 15 en 16 het volgende vermeld:
“(15) De onderbenutting van de referentiehoeveelheden door de producenten kan een harmonische ontwikkeling van de melkproductie verhinderen. Om dergelijke problemen te voorkomen, moeten de lidstaten kunnen beslissen dat, bij aanzienlijke onderbenutting gedurende een significant tijdsverloop, de ongebruikte referentiehoeveelheden naar de nationale reserve gaan, zodat deze aan de andere producenten kunnen worden toegewezen. Er moeten echter bepalingen worden vastgesteld voor het geval waarin producenten tijdelijk stilgelegde productie willen hervatten.
(16) In de lidstaten die de tijdelijke overdracht van een deel van de individuele referentiehoeveelheid hebben toegestaan, is gebleken dat dit een grotere doeltreffendheid van de regeling heeft bijgedragen. De toepassing van dit mechanisme mag echter verdere structurele ontwikkelingen en aanpassingen niet doorkruisen en de eventueel daaruit voortvloeiende administratieve moeilijkheden mogen niet worden onderschat, noch mag voormalige producenten die niet meer actief zijn, worden toegestaan hun referentiehoeveelheid langer te behouden dan strikt noodzakelijk is voor de overdracht aan een actieve producent.”
1.13. In de Verordening worden de begrippen “producent” (in artikel 5, aanhef en onder a) en “vermarkting” (artikel 5, aanhef en onder h) als volgt gedefinieerd:
“producent”: landbouwer of bedrijfshoofd in de zin van artikel 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor steunregelingen voor landbouwers (…) wiens bedrijf zich op het grondgebied van de Gemeenschap bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen;
“vermarkting”: levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten.”
1.14. Artikel 15 van de Verordening (“Inactiviteit”) luidt – voorzover hier van belang – als volgt:
“1. Wanneer een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele referentiehoeveelheden beschikt, gedurende een tijdvak van twaalf maanden niet langer aan de voorwaarden van artikel 5, onder c), voldoet, worden deze referentiehoeveelheden uiterlijk op 1 april van het daarop volgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd, tenzij die persoon vóór deze datum zijn bedrijf als producent in de zin van artikel 5, punt c), hervat.
Indien die rechts- of natuurlijke persoon zijn bedrijf als producent uiterlijk aan het einde van het tweede tijdvak van twaalf maanden na de terugtrekking hervat, wordt de individuele referentiehoeveelheid die hem was ontnomen hem uiterlijk op 1 april na de datum waarop hij hierom verzoekt, opnieuw toegewezen.
2. Wanneer een producent gedurende ten minste een tijdvak van twaalf maanden niet ten minste 70% van zijn individuele referentiehoeveelheid vermarkt, kan de lidstaat beslissen of een onder welke voorwaarden de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel of gedeeltelijk wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
De lidstaat bepaalt de voorwaarden waaronder een referentiehoeveelheid opnieuw aan de betrokken producent wordt toegewezen indien deze de vermarkting hervat.
3. De leden 1 en 2 zijn echter niet van toepassing in geval van overmacht en in deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen die tijdelijk de productiecapaciteit van de betrokken producenten beïnvloeden.”
1.15. In artikel 16 van de Verordening is het volgende bepaald:
“1. Aan het einde van elk tijdvak van twaalf maanden staan de lidstaten voor het betrokken tijdvak de tijdelijke overdracht toe van een deel van de individuele referentiehoeveelheid die de producent die hierover beschikt, niet voornemens is te gebruiken.
De lidstaten kunnen de overdrachten regelen naar gelang van de categorie producenten of de structuur van de melkproductie, ze beperken op het niveau van de koper of binnen de regio, volledige overdracht toestaan in de gevallen bedoeld in artikel 15, lid 3, en bepalen in hoeverre de cedent overdrachten kan herhalen.
2. Elke lidstaat kan besluiten lid 1 niet toe te passen op grond van één of van beide onderstaande criteria:
a) de noodzaak structurele ontwikkelingen en aanpassingen te vergemakkelijken;
b) dringende redenen van administratieve aard.”
1.16. De Verordening verschilt in zoverre van de voordien van kracht zijnde Verordening (3950/92 van 28 december 1992) dat bij overschrijding van het nationale melkquotum, de lidstaat een heffing is verschuldigd aan de Gemeenschap en hij deze heffing dient om te slaan over de melkveehouders die tot de overschrijding van het quotum hebben bijgedragen. In de Verordening is neergelegd dat deze (met uitzondering van de artikelen 6 en 24) van toepassing is met ingang van 1 april 2004.
1.17. De Minister heeft op 23 maart 2004 de Regeling superheffing en melkpremie 2004 (verder: de Regeling) vastgesteld. Deze regeling is op 26 maart 2004 in de Staatscourant gepubliceerd en op 1 april 2004 in werking getreden. De Regeling vormt een implementatie van de Verordening.
1.18. In de artikelen 3, 4 en 5 van de Regeling is – voorzover hier van belang – als volgt bepaald:
“Artikel 3
1. Van een natuurlijke of rechtspersoon die over individuele referentiehoeveelheden beschikt en die gedurende een heffingsperiode geen melk of andere zuivelproducten vermarkt, worden de referentiehoeveelheden uiterlijk met ingang van 1 april van het daarop volgende kalenderjaar aan de nationale reserve toegevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, eerste lid, van de raadsverordening.
2. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, tweede lid, van de raadsverordening, wordt van een producent die minder dan 70 procent van zijn individuele referentiehoeveelheid op de markt brengt, met ingang van 1 april van het daarop volgende kalenderjaar de ongebruikte referentiehoeveelheid geheel aan de nationale reserve toegevoegd.
3. Onder ongebruikte referentiehoeveelheid, bedoeld in het tweede lid, wordt verstaan het verschil tussen de individuele referentiehoeveelheid van de producent en hetgeen hij op de markt heeft gebracht in de desbetreffende heffingsperiode. Met een eventuele verkleining van de referentiehoeveelheid in de betrokken heffingsperiode als gevolg van definitieve overdracht aan een andere producent, wordt bij de toepassing van het bepaalde in het tweede lid rekening gehouden.
Artikel 4
1. De op grond van artikel 3, eerste lid, aan de reserve toegevoegde referentiehoeveelheden kunnen opnieuw door het productschap aan de natuurlijke of rechtspersoon worden toegewezen overeenkomstig het bepaalde in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de raadsverordening.
2. De op grond van artikel 3, tweede lid, aan de nationale reserve toegevoegde referentiehoeveelheid kan opnieuw door het productschap aan de producent worden toegewezen op voorwaarde dat hij uiterlijk voor het einde van de tweede heffingsperiode nadat de referentiehoeveelheden aan de nationale reserve zijn toegevoegd, de vermarkting hervat van ten minste 70 procent van zijn individuele referentiehoeveelheid, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
Artikel 5
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16, eerste lid, van de raadsverordening kan een producent in de betrokken heffingsperiode een deel van zijn individuele referentiehoeveelheid die hij niet voornemens is zelf te gebruiken, tijdelijk overdragen aan een andere producent.
2. Voor de tijdelijke overdracht als bedoeld in het eerste lid gelden de volgende voorwaarden:
a. een producent draagt minimaal 10.000 kg tijdelijk over;
b. een producent kan maximaal 75.000 kg referentiehoeveelheid tijdelijk overgedragen krijgen;
c. een producent kan niet in een heffingsperiode zowel referentiehoeveelheden tijdelijk overdragen als overgedragen krijgen.
3. De tijdelijke overdracht van een referentiehoeveelheid wordt gemeld aan het productschap voor een door het productschap te bepalen datum en volgens door het productschap te stellen regels.
4. Een aanspraak op een referentiehoeveelheid ontstaat eerst na de registratie door het productschap.”
1.19. Het Productschap heeft aan artikel 5, eerste lid, van de Regeling nadere invulling gegeven in een circulaire die op 9 april 2004 aan alle melkveehouders is verzonden. In deze circulaire wordt – onder meer – vermeld dat verzoeken om registratie van de lease van totale quota zullen worden afgewezen en dat iedere melkveehouder ten minste met een referentiehoeveelheid van 8.000 kilogram geregistreerd moet blijven.
1.20. In de periode van april 2003 tot en met januari 2004 heeft het Productschap 23.898 aanvragen om registratie van tijdelijke overdracht van melkquota ontvangen.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen – zakelijk weergegeven –:
I.
primair: de Staat te gebieden de Regeling en de daarop gebaseerde nadere regels buiten werking te (doen) stellen wegens strijdigheid met hogere regelgeving;
subsidiair: de Staat te gebieden de Regeling en de daarop gebaseerde nadere regels, althans de artikelen 3, 4 en 5, eerste lid, van de Regeling, buiten toepassing te laten of de Staat te bevelen deze althans de genoemde artikelen te schorsen en/of niet uit te voeren en/of door het Productschap te doen uitvoeren, dit laatste in het bijzonder met betrekking tot de registratie van de tijdelijke overdracht van (volledige) referentiehoeveelheden door het Productschap via het COS, althans zulks te bepalen totdat zal zijn voorzien in een volledige, althans adequate, knelgevallen- en schadevergoedingsregeling;
meer subsidiair: de Staat te gebieden de Regeling en de daarop gebaseerde nadere regels, althans de artikelen 3, 4 en 5, eerste lid, van de Regeling buiten toepassing te laten voor gevallen als die van eisers sub 2 tot en met 5, althans ten aanzien van eisers sub 2 tot en met 5, althans tot zal zijn voorzien voor die gevallen, althans wat betreft eisers sub 2 tot en met 5, in een volledige, althans adequate, knelgevallen- en schadevergoedingsregeling,
een en ander telkens op straffe van verbeurte van een dwangsom,
II.
het Productschap te gebieden de tijdelijke overdracht van referentiehoeveelheden te registreren, ook wanneer die overdracht bij de overdragende quotumhouder leidt tot een situatie waarin deze meer dan 30% van zijn referentiehoeveelheid overdraagt, althans zulks te gebieden ten aanzien van eisers sub 2 tot en met 5,
een en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Daartoe voeren eisers het volgende aan.
Met de invoering van de Regeling wordt zowel het volledig verleasen van individuele melkquota als het verleasen van meer dan 30% van die quota onmogelijk gemaakt. Voor een groot aantal melkveehouders, onder wie eisers sub 2 tot en met sub 5, zal dit leiden tot het wegvallen van een essentieel onderdeel van hun activiteiten en uiteindelijk tot gedwongen beëindiging en verkoop van hun bedrijven (omdat de banken niet meer willen financieren) en verlies van inkomen en veelal ook woonruimte. De oplossingen die de Minister voorstaat (verkopen of opnieuw gaan produceren) vormen voor veel melkveehouders geen reëel alternatief. Velen van hen kunnen hun quotum niet verkopen omdat zij daarvoor te weinig grond bezitten. De pachters onder de melkveehouders zullen bij verkoop van hun quotum de opbrengst moeten delen met de verpachter. Een grote groep pachters wordt ook nu reeds door de verpachters onder druk gezet om de melkproductie te hervatten of het quotum aan derden over te dragen. Opnieuw gaan melken is voor veel voormalige melkveehouders evenmin een optie; sommigen hebben geen melkvee meer, anderen zijn (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt en weer anderen hebben geen investeringsruimte meer of onvoldoende quotum voor een levensvatbaar melkveebedrijf. Diverse melkfabrieken hebben overigens ook reeds negatief gereageerd op verzoeken om opnieuw melk mogen te gaan leveren. Voor veel melkveehouders, onder wie eisers sub 2 tot en met sub 5, ontbreekt ook een sociaal vangnet, omdat zij om uiteenlopende redenen geen beroep op uitkeringsregelingen. De Regeling beperkt ook jonge en beginnende boeren in hun mogelijkheden om een bedrijf op te starten. De gevolgen klemmen temeer, nu veel melkveehouders, onder wie eisers sub 2 tot en met sub 5, door omstandigheden zijn gedwongen om (een gedeelte van) hun melkquotum te verleasen en gedaagden deze handelwijze gedurende lange tijd uitdrukkelijk hebben toegelaten en gefaciliteerd.
Door de Regeling tot stand te brengen, te handhaven en uit te voeren, handelen gedaagden onrechtmatig jegens eisers. De Verordening is gebaseerd op een onjuiste uitleg van het Thomsen-arrest. Uit deze beslissing met betrekking tot de definitieve overdracht van een melkquotum in een pachtsituatie worden ten onrechte consequenties getrokken voor de mogelijkheid tot het verleasen van quota. Er is bovendien geen acht geslagen op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (verder: Hof van Justitie) van 8 mei 2003 in de zaak Agrar Genossenschaft/Thüringen. De Verordening, althans de wijze waarop de Staat door middel van de Regeling uitvoering geeft aan die Verordening, is in strijd met het gemeenschapsrecht. Meer in het bijzonder wordt met de Verordening/de Regeling ingegrepen in een markt(ordening) op een wijze die indruist tegen de doelstellingen die expliciet zijn neergelegd in artikel 33 van het EG-Verdrag. De Regeling is bovendien in strijd met de Verordening. Artikel 16, eerste lid, van de Verordening verplicht de lidstaat de tijdelijke overdracht van quota toe te staan. Eerst na verloop van één jaar kleven hier sancties aan. Op grond van de Regeling is het verleasen van meer dan 30% van het quotum in de komende heffingsperiode daarentegen al niet meer toegestaan. In artikel 15, tweede lid, van de Verordening is een driedubbele discretionaire bevoegdheid vervat; het is mogelijk en zelfs verplicht om zowel het totaalverleasen als het verleasen van meer dan 30% in bepaalde (vooraf te bepalen) gevallen toe te staan althans dat niet te sanctioneren. Hiervan is, ten onrechte, geen gebruik gemaakt. Artikel 15, derde lid, van de Verordening verplicht de lidstaten in geval van overmacht en van deugdelijk gemotiveerde en door de bevoegde autoriteiten erkende gevallen de sancties op volledige verleasen en verleasen voor meer dan 30% niet toe te passen. De Regeling kent echter niet een dergelijke bepaling.
Ook is sprake van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en met artikel 8 EVRM. Artikel 1 Eerste Protocol verplicht in geval van inbreuk op/regulering van eigendom tot een adequate schadeloosstelling, hetgeen in de Regeling ontbreekt. Met de Regeling wordt ook inbreuk gemaakt op het recht op respect voor privé-leven en woning. Artikel 8 EVRM verbiedt dit. De Regeling is verder in strijd met artikel 14, eerste en derde lid, van de Grondwet. Er is sprake van ontneming van vermogensrechten en aantasting van het eigendomsrecht op bedrijfsmiddelen, zonder dat daar een vooraf verzekerde schadeloosstelling tegenover staat.
De Minister heeft in het verleden meermalen, en ook recent nog, te kennen gegeven niet voornemens te zijn de melkleaseregeling te wijzigen. Gelet hierop behoefden de melkveehouders niet te bevroeden dat die regeling zo abrupt en rigoureus zou worden beperkt, laat staan dat dit zou gebeuren zonder dat is voorzien in een overgangsregeling en/of knelgevallenregeling en/of compensatieregeling. De gevolgen van de Regeling zijn onevenredig in verhouding tot de met beperking van melkleasing te dienen doelen. De Regeling is bovendien ongeschikt voor het bereiken van die doelen. Immers, een regeling voor knelgevallen ontbreekt en uit tal van onderzoeken blijkt dat de quotumkosten als gevolg van melkleasen niet blijvend zullen dalen. De Regeling is, gelet hierop, in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Een beperkte groep binnen de zuivelsector wordt voorts onevenredig getroffen en lijdt (doordat geen compensatieregeling is getroffen) onevenredige schade. Dit is in strijd met het beginsel van égalité devant les charges publiques. In Verordening 3950/92 was de mogelijkheid van toepassing van de 70%-regel ook opgenomen; van die mogelijkheid is destijds slechts geen gebruik gemaakt. Door dat nu met onmiddellijke ingang wel te doen, zonder enig vooronderzoek en zonder enige regeling te treffen voor knelgevallen, handelt de Staat, mede gelet op de gevolgen van zijn handelen, in strijd met de door hem te betrachten zorgvuldigheid.
De instructie van de Minister aan het COS om met ingang van 1 april 2004 niet langer contracten te registreren krachtens welke meer dan 30% van het quotum van een producent wordt verleast, is ook in strijd met de Verordening. Aan verleasing van meer dan 30% van het quotum wordt in de Verordening immers alleen de consequentie verbonden dat dit deel van het quotum wordt toegevoegd aan de nationale reserve.
Eisers hebben een spoedeisend belang bij toewijzing van hun vorderingen, nu gedaagden hebben geweigerd af te zien van ongewijzigde invoering en toepassing van de Regeling per 1 april 2004.
De Staat en het Productschap voeren gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eisers gronden het eerste onderdeel van hun vordering op de stelling dat de Staat door de Regeling (in de huidige vorm) vast te stellen, in te voeren en toe te passen onrechtmatig handelt jegens hen. Eisers verwijten het Productschap voorts ook onrechtmatig handelen. Dit onrechtmatig handelen is naar het oordeel van eisers gelegen in de weigering van het Productschap (althans het COS) om contracten waarin melkveehouders (tijdelijk) meer dan 30% van hun melkquota overdragen aan derden, nog langer te registreren. Het tweede onderdeel van de vordering van eisers houdt verband met dit verwijt. Met deze stellingen is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – gegeven.
3.2. Eisers kunnen in het eerste onderdeel van hun vordering ook worden ontvangen. De vraag naar de rechtsgeldigheid (en daarmee de rechtmatigheid) van de Regeling, waarop dit onderdeel van de vordering is gericht, kan immers niet in een andere, met voldoende waarborgen omklede, procedure aan de orde worden gesteld en meer in het bijzonder niet aan het oordeel van de bestuursrechter worden onderworpen. Dat het, zoals de raadsman van de Staat heeft betoogd, mogelijk is om via de weg van artikel 288 van het EG-Verdrag in ieder geval artikel 3, eerste lid, van de Regeling (althans de gevolgen van de invoering daarvan) aan te vechten (nu de in dat artikellid vervatte wijziging rechtstreeks en dwingend voortvloeit uit de Verordening), leidt niet een ander oordeel omtrent de ontvankelijkheid van eisers. Met een dergelijke actie bereiken eisers immers niet het door hen beoogde doel, te weten buitenwerkingstelling van de gehele Regeling, althans van de artikelen 3, 4 en 5, eerste lid, daarvan.
3.3. Eisers hebben gemotiveerd betoogd dat invoering van het stelsel van superheffing zoals vormgegeven in de Regeling ingrijpende gevolgen heeft en nog zal hebben voor de bedrijfsvoering van melkveehouders die meer dan 30% van het aan hen toegewezen melkquotum verleasen. Dit betoog heeft de Staat niet weersproken. Gelet hierop moet worden aangenomen dat eisers een spoedeisend belang hebben bij een, zij het voorlopig, oordeel over de rechtsgeldigheid van de Regeling. De voorzieningenrechter is dus ook in zoverre bevoegd van het eerste onderdeel van de vordering kennis te nemen.
3.4. Ten aanzien van het tweede onderdeel van de vordering wordt het volgende overwogen. Individuele melkveehouders die (een gedeelte van) het aan hen toegewezen melkquotum (tijdelijk) willen overdragen aan derden, dienen hiervan mededeling te doen aan het Productschap (althans het COS) en dit orgaan te verzoeken het contract waarin een dergelijke overdracht is vervat, te registreren. Een afwijzing door het Productschap van een dergelijk verzoek moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen een dergelijk besluit kan de betrokken melkveehouder en, naar (op grond van het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, Awb) kan worden aangenomen, mogelijk ook de Stichting als belanghebbende, bezwaar aantekenen bij het Productschap en, indien het besluit tot afwijzing van het verzoek na bezwaar wordt gehandhaafd, beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Deze procedure is met voldoende waarborgen omkleed en voorziet ook (waar het het CBb betreft) in een spoedvoorziening. Dit betekent dat er geen taak voor de civiele voorzieningenrechter overblijft. Eisers kunnen dus niet worden ontvangen in het onderdeel van de vordering dat is gericht tegen het Productschap.
3.5. Eisers betwisten de rechtsgeldigheid van zowel de Verordening als de Regeling waarin deze Verordening is uitgewerkt. Wat de Regeling betreft, kunnen eisers zich in het bijzonder niet vinden in de artikelen 3, 4 en 5, eerste lid.
De Verordening
3.6. Buiten discussie is dat alle eisers een gerechtvaardigd belang hebben bij een oordeel over de rechtsgeldigheid van de Verordening. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat een nationale kortgedingrechter de opschorting van de tenuitvoerlegging van een op een gemeenschapshandeling gebaseerde nationale bestuurshandeling kan gelasten indien bij hem ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid van die gemeenschapshandeling met het gemeenschapsrecht en indien bij onverkorte handhaving van de nationale bestuurshandeling voor de betrokken eisers ernstige en onherstelbare schade dreigt.
3.7. Gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen (in het bijzonder met betrekking tot situaties van overmacht en het al of niet bestaan van een overgangstermijn), kan niet worden gezegd dat is voldaan aan het vereiste van dreiging van ernstige en onherstelbare schade. Beantwoording van de vraag of de Verordening de toets aan artikel 33 van het EG-Verdrag en de jurisprudentie van het Hof van Justitie kan doorstaan, kan dus achterwege blijven. Voor een voorziening als eisers voorstaan is dus geen plaats en reeds om die reden bestaat er ook geen aanleiding om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie voor te leggen.
De Regeling
3.8. Eisers hebben betoogd dat de Regeling in strijd is met de Verordening. Zij maken daarbij onderscheid tussen de bepalingen met betrekking tot de tijdelijke overdracht van een volledig melkquotum (artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid) en de bepalingen met betrekking tot de tijdelijke overdracht van meer dan 30% van een melkquotum (artikel 3, tweede en derde lid, artikel 4, tweede lid, en artikel 5, eerste lid).
3.9. Eisers hebben meermalen gesteld dat het verleasen van (meer dan 30% van) een melkquotum met de invoering van de Regeling wordt verboden. Van een “verbod” in de strikte zin van het woord is echter geen sprake. Het is ingevolge de Regeling niet verboden om meer dan 30% van een melkquotum te verleasen. Daar komt bij dat ter zitting duidelijk is geworden dat, zolang niet 100% van het quotum wordt verleast, de desbetreffende contracten, evenals in het verleden, worden geregistreerd door het Productschap. Het systeem is aldus dat, indien in een bepaalde heffingsperiode 100% van een melkquotum wordt verleast, het quotum in het daarop volgende kalenderjaar in zijn totaliteit wordt toegevoegd aan de nationale reserve. Wordt in een bepaalde heffingsperiode meer dan 30% van het quotum verleast, dan valt het ongebruikte deel van het quotum (dat wil zeggen het verschil tussen het toegewezen quotum en de hoeveelheid melk die de melkveehouder op de markt heeft gebracht) in het daarop volgende kalenderjaar toe aan de nationale reserve.
3.10. Eisers sub 2 tot en met sub 5 zijn allen melkveehouders die 100% van de aan hen toegewezen quota verleasen. Zij hebben rechtens dus wel belang bij een oordeel over de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, van de Regeling, maar niet bij een oordeel over de artikelen 3, tweede en derde lid, 4, tweede lid, en 5, eerste lid. De vordering tot buitenwerkingstelling van de artikelen 3, tweede en derde lid, 4, tweede lid, en 5, eerste lid, van de Regeling, voorzover ingesteld door eisers sub 2 tot en met sub 5, moet reeds hierom worden afgewezen.
3.11. Ten aanzien van de Stichting geldt het volgende. De Staat heeft betoogd dat de Stichting alleen de belangen behartigt van (een deel van de) melkveehouders die hun gehele quotum verleasen. De Stichting heeft dus, zo betoogt de Staat, evenmin als eisers sub 2 tot en met sub 5, een belang bij een oordeel over de artikelen 3, tweede en derde lid, 4, tweede lid, en 5, eerste lid, van de Regeling. Dit betoog kan niet worden gevolgd. In de statuten van de Stichting wordt vermeld dat zij de belangen behartigt van – onder meer – melkverleasers. Deze doelstelling is, zo heeft de Stichting ter zitting ook betoogd, niet beperkt tot de groep van melkveehouders die 100% van het aan hen toegewezen quotum verleasen. Gelet hierop kan niet worden uitgesloten dat de Stichting mede optreedt en mag optreden namens melkveehouders die minder dan 100% van hun quota verleasen. Een en ander leidt tot de conclusie dat ook de Regeling aan een beoordeling kan worden onderworpen, zij het, voor wat betreft de artikelen 3, tweede en derde lid, 4, tweede lid, en 5, eerste lid, alleen vanuit het gezichtspunt van de Stichting.
3.12. De burgerlijke rechter kan lagere wetgeving zoals de Regeling, toetsen aan hogere regelgeving en aan algemene rechtsbeginselen. Bij de toetsing van lagere wetgeving aan algemene rechtsbeginselen past terughoudendheid. De rechter is slechts in beperkte mate geëquipeerd om over algemeen verbindende voorschriften te oordelen; in het bijzonder is het niet zijn taak om de waarde of het maatschappelijke gewicht van de bij die regelgeving betrokken belangen vast te stellen. Dit is voorbehouden aan organen die politiek worden gecontroleerd. Voor het buiten werking stellen van lagere regelgeving is in kort geding slechts plaats indien de voorschriften in kwestie als onmiskenbaar onverbindend moeten worden aangemerkt.
Artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid
3.13. De Verordening schrijft (in artikel 15, eerste lid) dwingend voor dat ingeval een melkveehouder gedurende een heffingsperiode niet langer voldoet aan de voorwaarden van artikel 5, aanhef en sub c (dat wil zeggen: indien hij als melkproducent volledig inactief is), het aan die melkveehouder toegewezen quotum uiterlijk op 1 april van het daarop volgende kalenderjaar aan de nationale reserve wordt toegevoegd. In de Regeling is aan totale inactiviteit van de melkproducent ook de consequentie van toevoeging aan de nationale reserve verbonden. Het derde lid van artikel 15 van de Verordening draagt de lidstaten op in hun nationale regelgeving te voorzien in een regeling betreffende, kort gezegd, gevallen van overmacht. Vastgesteld moet worden dat een dergelijke bepaling niet is opgenomen in de Regeling. Onduidelijk is gebleven wat de (nationale) wetgever heeft bewogen tot deze keuze. Ter zitting is echter gebleken, en dit volgt uit ook de brieven van 4 april 2003 en 20 juni 2003 van de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van (zie hiervoor onder 1.10 en 1.11), dat melkveehouders die van oordeel dat zij in een situatie van overmacht verkeren, zich tot het Productschap kunnen wenden met het verzoek het door hen niet gebruikte (gedeelte van het) quotum niet toe te voegen aan de nationale reserve. Een beslissing van het Productschap op een dergelijk verzoek is een besluit in de zin van de Awb en daarmee vatbaar voor bezwaar en, na handhaving van de primaire beslissing, voor beroep bij het CBb.
3.14. Gelet op het voorgaande is buiten redelijke twijfel dat, waar het gaat om de tijdelijke overdracht van volledige melkquota, op nationaal niveau is uitgevoerd wat de Verordening voorschrijft. Van onmiskenbare onverbindendheid van artikel 3, eerste lid en artikel 4, eerste lid, van de Regeling wegens strijd met de Verordening is dus geen sprake en voor buitenwerkingstelling van die artikelleden is geen plaats.
3.15. Ten overvloede wordt in dit verband nog opgemerkt dat in dit kort geding geen oordeel kan worden gegeven over de vraag of zich ten aanzien van eisers sub 2 tot en met sub 5 een situatie van overmacht voordoet. Een dergelijk oordeel is voorbehouden aan het Productschap en, indien de beslissing tot een gerechtelijke procedure leidt, in laatste instantie aan het CBb.
Artikel 3, tweede en derde lid, artikel 4, tweede lid, en artikel 5, eerste lid
3.16. Juist is dat, waar het gaat om de tijdelijke overdracht van meer dan 30% van de aan individuele melkveehouders toegekende quota, de Verordening de lidstaten een zekere marge van vrijheid toestaat ten aanzien van de invulling van die regeling (artikel 15, tweede en derde lid, en artikel 16).
3.17. Vast staat dat de Minister reeds in april 2003, ruim een jaar geleden, bekendheid heeft gegeven aan de ophanden zijnde wijzigingen in het superheffingsstelsel. In dat verband zij verwezen naar diens brief van 4 april 2003 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en naar het door de Staat in het geding gebrachte persbericht van diezelfde datum (getiteld “Volledig verhuren van melkquotum per 1-4-2004 voorbij”). De wijzigingen in het stelsel komen er voorts, zoals hiervoor ook reeds is overwogen, in de kern op neer dat een melkveehouder zijn melkquotum in de komende heffingsperiode (die loopt van 1 april 2004 tot en met 31 maart 2005) nog steeds geheel of gedeeltelijk kan verleasen en dat eerst in het daarop volgende kalenderjaar het gehele quotum (indien dit in zijn totaliteit is verleast) of een gedeelte daarvan (indien meer dan 30% van het quotum is verleast) wordt toegevoegd aan de nationale reserve. In de Regeling is verder neergelegd dat het Productschap het aan de nationale reserve toegevoegde (gedeelte van een) quotum opnieuw aan de betrokken melkveehouder kan toewijzen indien deze uiterlijk aan het einde van het tweede tijdvak van twaalf maanden zijn bedrijf als melkveehouder weer (gedeeltelijk) hervat (artikel 4, tweede lid). De melkveehouders die door de wijzigingen in het stelsel worden getroffen hebben daarmee een ruime gelegenheid gehad hun bedrijfsvoering op die wijzigingen af te stemmen en hebben deze gelegenheid nog steeds. Er is aldus sprake van een overgangsperiode, waarvan de duur de voorzieningenrechter niet als onmiskenbaar onredelijk voorkomt. In dit verband is ook nog van belang dat in zijn algemeenheid geldt dat een ondernemer er niet op mag vertrouwen dat de regels betreffende zijn bedrijfsvoering gedurende langere tijd onveranderd blijven.
3.18. Indien het voorgaande wordt gevoegd bij de hiervoor geschetste mogelijkheid voor individuele melkveehouders om zich tot het Productschap te wenden met een verzoek om de toevoeging aan de nationale reserve van het niet gebruikte quotum achterwege te laten (zie hiervoor in onderdeel 3.13), dan moet worden geconcludeerd dat (de Minister als orgaan van) de Staat, bij afweging van alle betrokken belangen, heeft kunnen besluiten de regeling inzake de tijdelijke overdracht van meer dan 30% van een melkquotum op de wijze als hiervoor vermeld vorm te geven. Van onmiskenbare onverbindendheid van artikel 3, tweede en derde lid, artikel 4, tweede lid, en artikel 5, eerste lid, van de Regeling wegens strijd met de Verordening is dus evenmin sprake.
3.19. Het beroep van eisers op algemene rechtsbeginselen als het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van égalité devant les charges publiques en het zorgvuldigheidsbeginsel stuit af op het voorgaande.
3.20. Ten aanzien van het beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM heeft de Staat op goede gronden betoogd dat toevoeging van (een gedeelte van) een melkquotum aan de nationale reserve als sanctie op het niet gebruiken van dat quotum niet kan worden aangemerkt als een inbreuk op eigendom in de zin van dat artikel. Weliswaar is van regulering van eigendom sprake, maar deze regulering blijft binnen de grenzen vermeld in de tweede alinea van artikel 1. De wijzigingen dienen immers het algemeen belang van beperking van de melkproductie en er bestaat, zo volgt ook uit hetgeen hiervoor is overwogen, een redelijke mate van evenredigheid – en in elk geval geen onevenredigheid – tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd.
3.21. Van strijd met artikel 14 van de Grondwet is evenmin sprake, nu het toevoegen van quota aan de nationale reserve niet als “onteigening” in de (strikte) zin van dit grondwetsartikel kan worden aangemerkt.
3.22. Eisers hebben zich ook nog beroepen op artikel 8 EVRM, stellende dat toepassing van de Regeling er uiteindelijk toe zal leiden dat melkveehouders hun woning verliezen. Deze omstandigheid staat, wat hiervan ook zij, echter in een te ver verwijderd verband met de Regeling en kan daaraan in juridische zin niet worden “toegerekend”. Verlies van de woning is veeleer het gevolg van de omstandigheid dat de grond waarop de woning is gelegen onderwerp vormt van een pachtovereenkomst, die kan worden ontbonden indien het aan de betrokken melkveehouder toegewezen melkquotum niet, althans niet tot een bepaald niveau, wordt gebruikt.
3.23. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eisers niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in het tweede onderdeel van de vordering en dat hun vordering voor het overige moet worden afgewezen.
3.24. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Verklaart eisers niet-ontvankelijk in het tweede onderdeel van hun vordering;
wijst de vordering voor het overige af;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagden begroot op € 944,--, waarvan € 703,-- aan salaris procureur en € 241,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 2 juni 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
JB