Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
ZITTINGHOUDENDE TE ROERMOND
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Vreemdelingenkamer
UITSPRAAK van de rechtbank met toepassing van artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Procedurenr. : AWB 03/26987
Inzake : A, eiseres, mede namens haar minderjarige kinderen,
gemachtigde mr. C.L.J.M. Wilhelmus, advocaat te Sittard,
tegen : de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie te ’s-Gravenhage, verweerder
I. PROCESVERLOOP
Met ingang van 22 juli 2002 is de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in de plaats getreden van de Staatssecretaris van Justitie als het bevoegde bestuursorgaan inzake vreemdelingenzaken. In deze uitspraak wordt onder verweerder tevens verstaan de Staatssecretaris van Justitie.
Bij besluit van 17 juni 2002 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "verblijf bij echtgenoot" afgewezen. Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend en tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
Bij besluit van 10 april 2003 heeft verweerder het bezwaar van eiseres met toepassing van het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb, ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit is beroep ingesteld bij deze rechtbank.
Aan partijen is bij brieven van 28 mei 2003 meegedeeld dat het verzoek om een voorlopige voorziening, ingediend hangende bezwaar, wordt gelijkgesteld met een verzoek dat wordt gedaan hangende het ingediende beroep bij de rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Bij uitspraak van 1 december 2003 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en verweerder verboden eiseres te verwijderen uit Nederland zolang niet is beslist op het door haar ingestelde beroep tegen het besluit van 10 april 2003.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 21 juni 2004. Eiseres is in persoon, samen met haar echtgenoot, verschenen en bijgestaan door mr. Wilhelmus als haar raadsvrouwe. Verweerder heeft zich ter zitting doen vertegenwoordigen door mr. I.A.J. Klep.
II. OVERWEGINGEN
De aanvraag van eiseres om toelating als vluchteling is afgewezen en het daartegen ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 oktober 2002 van deze rechtbank en zittingsplaats is het beroep van eiseres tegen die ongegrondverklaring ongegrond verklaard.
Op 30 oktober 2001 heeft eiseres, mede namens twee minderjarige kinderen, een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd in de zin van artikel 14 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) met als doel “verblijf bij Nederlandse echtgenoot". Bij besluit van 17 juni 2002 heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat eiseres niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), terwijl zij geen beroep kan doen op een vrijstelling voor die verplichting en niet voor toepassing van de hardheidsclausule in aanmerking komt. Het tegen dat besluit gerichte bezwaarschrift is bij het thans bestreden besluit kennelijk ongegrond verklaard.
Eiseres heeft onder meer gesteld dat er sprake is van -ongeoorloofde- discriminatie nu zij niet in aanmerking wordt gebracht voor de vrijstelling van het mvv-vereiste als neergelegd in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Eiseres heeft de vraag opgeworpen of grondwettelijke, gemeenschapsrechtelijke of internationale normen eraan in de weg staan dat Nederlanders als haar echtgenoot, bij wie zij wenst te verblijven, op het punt van gezinshereniging minder gunstig worden behandeld dan Nederlanders die gebruik hebben gemaakt van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende aanspraken dan wel onderdanen van andere lidstaten van de Europese Gemeenschap.
De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 is verweerder bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen, af te wijzen dan wel niet in behandeling te nemen.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen verband houdend met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
De door eiseres aangevraagde verblijfsvergunning dient te worden aangemerkt als een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met als doel “verblijf bij partner”, die gelet op het gestelde in artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) valt onder de beperking “gezinshereniging en gezinsvorming”.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000 worden afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige mvv die overeenkomt met het verblijfsdoel waarvoor de verblijfsvergunning is aangevraagd.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de Vw 2000 kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de toepassing van de gronden, bedoeld in het eerste lid.
In artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 zijn (categorieën van) vreemdelingen genoemd voor wie een vrijstelling van de zogeheten mvv-plicht geldt. In artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is bepaald dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 niet Pro wordt afgewezen wegens het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf, indien het betreft de gemeenschapsonderdaan (…).
Omtrent de toepassing van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 zijn nadere regels gesteld in artikel 3.71 van het Vb 2000. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, wordt afgewezen, indien de vreemdeling niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. In het tweede lid van artikel 3.71 van het Vb 2000 zijn categorieën vreemdelingen genoemd die zijn vrijgesteld van het vereiste van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. In het vierde lid van artikel 3.71 van het Vb 2000 is bepaald dat verweerder het eerste lid buiten toepassing kan laten, voor zover toepassing naar zijn oordeel zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 (zoals dit artikel luidde ten tijde in geding) wordt onder gemeenschapsonderdanen verstaan:
1°. onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie die op grond van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gerechtigd zijn een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven;
2°. familieleden van de onder 1° genoemde die de nationaliteit van een derde staat bezitten en die uit hoofde van een ter toepassing van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap genomen besluit gerechtigd zijn een lidstaat binnen te komen en er te verblijven;
3°. onderdanen van een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992, die ter zake van binnenkomst en verblijf in een lidstaat rechten genieten die gelijk zijn aan die van burgers van de lidstaten van de Europese Unie;
4°. familieleden van de onder 3° genoemde die de nationaliteit van een derde staat bezitten en die krachtens bovengenoemde Overeenkomst gerechtigd zijn een lidstaat binnen te komen en er te verblijven;
5°. onderdanen van de Zwitserse Bondsstaat, indien zij verblijven op grond van de op 21 juni 1999 te Luxemburg totstandgekomen Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Zwitserse Bondsstaat, anderzijds, over het vrije verkeer van personen (Trb. 2000, 16 en 86).
Voor zover er een beroep is gedaan op de vrijstellingsgrond voor het overleggen van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf die is genoemd in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, overweegt de rechtbank als volgt. Niet is gebleken dat de echtgenoot van eiseres, die door naturalisatie Nederlander is geworden, gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer binnen de Europese Gemeenschap. Op grond van jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (uitspraak van 27 oktober 1982, Morson en Jhanjan, gepubliceerd in RV 1982, 113) dient ervan te worden uitgegaan dat de situatie van een in eigen land verblijvende Nederlander, die geen gebruik heeft gemaakt van het gemeenschapsrecht, niet door het gemeenschapsrecht wordt beheerst. Aanspraken in het kader van gemeenschapsrecht worden in beginsel pas geactiveerd na arbeidsmigratie. Dat is met betrekking tot de echtgenoot van eiseres niet het geval en hij kan dan ook geen beroep doen op gemeenschapsaanspraken (in casu het recht om als gemeenschapsonderdaan zijn familie-/gezinsleden over te laten komen). Eiseres zelf is geen gemeenschapsonderdaan en kan daaraan dus ook geen rechten ontlenen. Verweerder heeft in zoverre op goede gronden het beroep op de gestelde vrijstellingsgrond afgewezen.
De rechtbank ziet zich thans geplaatst voor beantwoording van de vraag of de gestelde ongelijke behandeling van een Nederlander ten opzichte van een gemeenschapsonderdaan met betrekking tot het mvv-vereiste bij aanspraken in het kader van gezinshereniging, strijdig is met de hierna te bespreken discriminatieverboden.
De in geding zijnde gestelde ongelijke behandeling van een Nederlander ten opzichte van een gemeenschapsonderdaan wordt veroorzaakt door de toepassing van het gemeenschapsrecht in het vreemdelingenrecht. Door het bepaalde in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is voor gemeenschapsonderdanen een begunstigende uitzondering gemaakt op de mvv-plicht. De strekking en de werking van het gemeenschapsrecht gaat niet verder, en hoeft niet verder te gaan, dan voortvloeit uit het gemeenschapsrecht en is gericht op het vrije verkeer van personen (werknemers en zelfstandig gevestigden), diensten en kapitaal. Uit dat gemeenschapsrecht zelf vloeit niet voort dat het thans in geding zijnde onderscheid niet mag worden gemaakt, nu immers de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht niet zo ver strekt dat puur interne kwesties daardoor worden beheerst.
Nu in dit geval van geen enkel grensoverschrijdend aspect is gebleken kan een beroep op het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 12 van Pro het EG-verdrag eiseres dan ook niet baten.
In artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Trb.1978, 177, hierna: IVBPR) is het volgende bepaald:
Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
De rechtbank stelt vast dat in het onderhavige geval sprake is van een onderscheid naar status, en wel de status van het wel of niet zijn van (echtgenoot van een) gemeenschapsonderdaan.
Volgens vaste jurisprudentie levert niet ieder onderscheid naar status discriminatie in de zin van artikel 26 van Pro het IVBPR op. Het in een wettelijke regeling maken van onderscheid, ook naar status als thans aan de orde, is geoorloofd, indien daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan. Bezien dient dan ook te worden of het op artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 gebaseerde onderscheid op redelijke en objectieve gronden berust.
De verplichting om voor de komst naar Nederland een mvv aan te vragen, stelt de overheid in staat te onderzoeken of de vreemdeling aan alle voor toelating gestelde eisen voldoet, zonder daarbij door diens aanwezigheid hier te lande voor een voldongen feit te worden geplaatst. Verweerders belang bij handhaving van dit uitgangspunt dient te worden bezien in het licht van een restrictief toelatingsbeleid. Bij de vrijstellingsgrond als bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 is rekening gehouden met de eisen die het gemeenschapsrecht stelt aan het wegnemen van belemmeringen die aan een vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de weg staan. De nationale regelgever heeft zich genoodzaakt gezien voor personen die van deze grensoverschrijdende elementen gebruik hebben gemaakt een vrijstelling op te nemen als thans in geding. De beperking van die vrijstelling tot (echtgenoten van) die personen is naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd nu enerzijds bedoeld fundamenteel onderdeel van het gemeenschapsrecht door de nationale wetgever dient te worden gerespecteerd , maar anderzijds, gelet op voormeld doel van het mvv-vereiste, er een te respecteren belang bij bestaat om de reikwijdte van de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende uitzondering zo beperkt mogelijk te houden. Dat verweerder, vanuit een oogpunt van een restrictief toelatingsbeleid, de mvv-plicht handhaaft voor de overige vreemdelingen als eiseres waarbij geen sprake is van toepasselijkheid van het bepaalde in artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook gebaseerd op redelijke en objectieve gronden.
Van (een te honoreren beroep op) andere vrijstellingsmogelijkheden is de rechtbank niet gebleken.
De rechtbank ziet zich voorts nog geplaatst voor beantwoording van de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 3.71, vierde lid, van het Vb 2000. Daarvoor moet sprake zijn van dusdanig zwaarwegende omstandigheden dat van de vreemdeling niet verwacht kan worden, dat hij voor het aanvragen van een mvv terugkeert naar zijn land van herkomst. Blijkens hoofdstuk B.2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) zal slechts in zeer bijzondere gevallen worden overgegaan tot toepassing van deze zogeheten hardheidsclausule.
Eiseres heeft ter onderbouwing van haar beroep op de hardheidsclausule aangevoerd dat van haar, gelet op haar kwetsbare positie als –alsdan alleenstaande-- vrouw niet gevergd kan worden dat zij voor het aanvragen van een mvv terugkeert naar Angola en dat het niet honoreren van een beroep op de hardheidsclausule leidt tot schending van artikel 8 van Pro het EVRM.
De stelling van eiseres dat terugkeer van haar niet verlangd kan worden vanwege de algehele kwetsbare positie van alleenstaande vrouwen in Angola, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet hoeven leiden tot honorering van het beroep op de hardheidsclausule. Indien een vreemdeling vreest dat hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst gevaar loopt voor lijf en leden ligt het op zijn weg, gezien de door de wetgever voorgestane strikte scheiding tussen de verblijfsvergunning asiel en de verblijfsvergunning regulier, om een aanvraag als bedoeld in artikel 28 van Pro de Vw 2000 in te dienen.
Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat zij in Angola geen aanvaardbare toekomst zou kunnen opbouwen, hecht de rechtbank daaraan niet die waarde die eiseres daaraan toekent. Immers bij de beoordeling van de hardheidsclausule is verweerder er van uitgegaan dat terugkeer –slechts- voor de beperkte duur van de mvv-procedure aangewezen is.
De rechtbank onderschrijft dat er in dit geval sprake is van family life in de zin van artikel 8 EVRM Pro tussen eiseres en haar echtgenoot B, maar stelt ook vast dat van een inmenging in de zin van deze verdragsbepaling geen sprake kan zijn. Het besluit van verweerder om geen vergunning aan eiseres te verlenen, strekt er immers niet toe haar een verblijfstitel te ontnemen die haar tot het uitoefenen van het familie- of gezinsleven hier te lande in staat stelde.
Nu er geen sprake is van inmenging, rijst de vraag of zich zodanige feiten en omstandigheden voordoen dat uit het recht op respect voor het familie- en gezinsleven niettemin voor verweerder de positieve verplichting voortvloeit aan eiseres verblijf hier te lande toe te staan. Ter beantwoording van deze vraag, dient een op de individuele zaak toegespitste belangenafweging te worden gemaakt, waarbij de Nederlandse Staat een "certain margin of appreciation" toekomt. Daarbij moet in elk geval worden vastgesteld of sprake is van een objectieve belemmering om het familie- en gezinsleven buiten Nederland uit te oefenen. Nu daarvan niet is gebleken, heeft verweerder een groter gewicht kunnen toekennen aan de belangen van de Nederlandse staat bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid en het handhaven van de mvv-plicht, dan aan de belangen van eiseres om van die plicht te worden vrijgesteld. Niet is gebleken van bijzondere belangen dan wel objectieve belemmeringen waardoor eiseres niet terug zou kunnen naar haar land van herkomst om aldaar de uitkomst van een mvv-procedure af te wachten. De Nederlandse nationaliteit van de echtgenoot van eiseres en het feit dat het middelpunt van zijn leven (thans) in Nederland ligt is daarvoor onvoldoende. Hierbij heeft de rechtbank ook van belang geacht dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste in casu noodzakelijkerwijs niet inhoudt, dat aan het familie- en gezinsleven van eiseres niet te eniger tijd hier te lande invulling kan worden gegeven.
Ten aanzien van de door eiseres gestelde lange periode van verblijf in Nederland oordeelt de rechtbank dat dit evenmin leidt tot een geslaagd beroep op de hardheidsclausule, nu zij immers geen verblijf heeft gehad op basis van een verblijfsvergunning.
De gestelde lange duur van de procedure ter verkrijging van een geldige mvv kan naar dezerzijds oordeel evenmin tot het oordeel leiden dat verweerder voornoemde clausule had dienen toe te passen, nu deze stelling is gebaseerd op verwachtingen van eiseres. Voor zover hiervan in de situatie van eiseres na indiening van een aanvraag inderdaad sprake mocht zijn, heeft eiseres de mogelijkheid tot het aanwenden van rechtsmiddelen.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afwijzing van de gevraagde vergunning vanwege het ontbreken van een geldige mvv niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Verweerder heeft dan ook op goede gronden eiseres het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf tegengeworpen.
Tot slot heeft eiseres doen aanvoeren dat ten onrechte is afgezien van het horen van eiseres in de bezwaarfase.
In de onderhavige zaak is afgezien van het horen op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Verweerder heeft het bezwaar kennelijk ongegrond geacht. Er is sprake van een kennelijk ongegrond bezwaar wanneer uit het bezwaarschrift, in samenhang bezien met hetgeen in eerste instantie door betrokkene is aangevoerd en met de motivering van de primaire beslissing, aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder ten onrechte tot de conclusie gekomen dat deze situatie zich hier heeft voorgedaan. Hetgeen in de bezwaarprocedure aangaande de ingeroepen vrijstellingsgrond en de discriminatie van (echtgenoot van) Nederlanders naar voren is gebracht, acht de rechtbank van dien aard dat dit verweerder aanleiding had behoren te geven eiseres hieromtrent nader te horen. Derhalve heeft verweerder niet met toepassing van artikel 7:3 van Pro de Awb van het horen van eiseres kunnen afzien. In zoverre dient het beroep van eiseres dan ook gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd. De rechtbank is evenwel van oordeel dat er in het huidige stadium van de procedure reden is om, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Door de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening ter zitting van 5 november 2003 en het beroep ter zitting van 21 juni 2004 is eiseres naar het oordeel van de rechtbank ruimschoots in de gelegenheid geweest haar grieven mondeling toe te lichten en zal een hoorzitting thans niets meer bijdragen aan de geschilbeslechting.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op zwaar, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1,5.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
III. BESLISSING
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 966,= (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden aan de griffier van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door of namens deze gestorte griffierecht ten bedrage van € 116,= volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout, B.W.P.M. Corbeij-Smits (voorzitter) en J.M.E. Derks in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en uitgesproken in het openbaar op 9 september 2004.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
Afschrift verzonden op: 20 september 2004
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "hoger beroep vreemdelingenzaken", Postbus 16113, 2500 BC te 's-Gravenhage. Ingevolge artikel 85 van Pro de Vw 2000 bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak. Artikel 6:5 van Pro de Awb bepaalt onder meer dat bij het beroepschrift een afschrift moet worden overgelegd van de uitspraak.