Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 25 mei 2005,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 05/613 van:
de stichting Stichting “Grondwet Nee”,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaat mr. M.B. Koetser te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministerie van Buitenlandse Zaken),
zetelend te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers.
1. Het verloop van de procedure
Eiseres heeft gedaagde bij exploot van 19 mei 2005 gedagvaard om te verschijnen ter zitting van 24 mei 2005. De advocaat van eiseres heeft de vordering toegelicht. Gedaagde heeft gemotiveerd verweer gevoerd met conclusie tot afwijzing van de vordering. Het vonnis is spoedshalve op 25 mei 2005 om 10.00 uur uitgesproken. Aan partijen is afgegeven een uittreksel uit het audiëntieblad in executoriale vorm. Het onderstaande vormt daarvan de uitwerking.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 24 mei 2005 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Ingevolge artikel 2 van de wet van 27 januari 2005 (hierna te noemen: de Wet) betreffende het houden van een raadplegend referendum over het grondwettelijk verdrag (hierna ook te noemen: het Verdrag) voor de Europese Unie, wordt in Nederland een raadplegend referendum gehouden over het Verdrag.
2.2. De Wet is voortgevloeid uit een initiatief wetsvoorstel van een aantal leden van de Tweede Kamer. De achtergrond van het wetsvoorstel is -kort gezegd- gelegen in de wens om de burgers nauwer te betrekken bij de Europese constitutie en op deze wijze de legitimiteit van de besluitvorming over het Verdrag te versterken.
2.3. Gedaagde heeft het Verdrag op 29 oktober 2004 te Rome ondertekend. Na goedkeuring van het parlement zal gedaagde het Verdrag ratificeren.
2.4. De Wet voorziet in de instelling van een referendumcommissie. Deze commissie heeft ingevolge artikel 26 lid 1 onder c onder meer tot taak subsidie te verstrekken ten behoeve van maatschappelijke initiatieven die zich ten doel stellen het publieke debat in Nederland over het Verdrag dan wel het referendum te bevorderen.
2.5. De datum voor het referendum is vastgesteld op 1 juni 2005.
2.6. Eiseres heeft -naast anderen- aanspraak gemaakt op subsidie en die voor een gedeelte ook verkregen.
2.7. Op 27 januari 2005 is van de zijde van het kabinet tijdens een Algemeen Overleg met de vaste Kamercommissie voor Europese Zaken een notitie toegezegd over -kort gezegd- de opstelling van de regering in de aanloop naar het referendum. Vervolgens heeft de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken (hierna: de staatssecretaris), mede namens de minister-president, de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) en de minister van Buitenlandse Zaken, bij brief van 7 februari 2005 aan de voorzitter van de Tweede Kamer een notitie aangeboden inzake de opstelling van de regering in de aanloop naar het referendum. In de brief is ook melding gemaakt van de financiële middelen die zijn geraamd voor een communicatiebeleid.
2.8. In de notitie worden drie separate sporen onderscheiden: de neutrale opkomstbevordering (onder verantwoordelijkheid van de minister van BVK), de neutrale informatievoorziening door de referendumcommissie en de communicatie door het kabinet als geheel, gericht op het voor het voetlicht brengen van het belang van een “ja-stem”.
2.9. In de notitie staat voorts vermeld dat de regering overeenkomstig het verdragenrecht zich door de ondertekening van het Verdrag ten opzichte van de overige lidstaten heeft verplicht al het mogelijke te zullen doen om ratificatie van het Verdrag door Nederland te bewerkstelligen en dat zij met overtuiging zal pleiten voor een “ja-stem”. Over de wijze waarop de regering dat voornemens is te doen staat in de notitie de volgende passage:
“ De regering zal dat doen met inachtneming van bovengenoemde principes: met feitelijke argumenten die zakelijk van toon zullen zijn en daarnaast in redelijke verhouding tot de communicatie van anderen. Het principe van proportionaliteit brengt de regering tot het uitgangspunt dat zij bij het overbrengen van haar boodschap gebruik maakt van zogenaamde «free-publicity», zoals ingezonden opinie-artikelen of deelname van bewindslieden aan debatten en discussie-programma’s. De regering zal dus in beginsel geen campagne voeren met behulp van betaalde zendtijd of advertentieruimte.”
2.10. In de notitie staan bedragen genoemd voor de kosten die organisatie van het referendum en informatie over het Verdrag met zich brengen. Daarbij staat onder meer vermeld dat een bedrag van 1,5 miljoen euro -als tentatieve raming- nodig zou kunnen zijn om het regeringsstandpunt met behulp van betaalde middelen uiteen te zetten.
2.11. In het Algemeen Overleg met de vaste commissie van Europese Zaken en de vaste commissie van Buitenlandse Zaken van 20 april 2005 is het kabinet verzocht meer activiteiten te ontplooien om het belang van het Verdrag duidelijk te maken aan zoveel mogelijk mensen op een toegankelijke manier. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de staatssecretaris bij brief van 13 mei 2005 aan de voorzitters van beide commissies onder meer als volgt bericht:
“ Zoals toegezegd op 20 april jl. heeft het kabinet een folder laten maken die op toegankelijke wijze informatie geeft over het belang van de Europese grondwet. Deze folder zal huis-aan-huis worden verspreid in de derde week van mei. De kosten hiervoor bedragen 1,5 miljoen euro. Daarnaast is het kabinet voornemens in radiospotjes en advertenties aandacht te laten vragen voor het belang van de Europese grondwet, eveneens op een laagdrempelige manier. De kosten hiervoor bedragen 2 miljoen euro.”
2.12. In het “vragenuurtje” op dinsdag 17 mei 2005 heeft de Tweede Kamer met de staatssecretaris van gedachten gewisseld over onder meer de extra ter beschikking gestelde middelen.
2.13. Gedaagde heeft inmiddels een folder verspreid met informatie over het Verdrag en aanbevelingen om ja te stemmen.
3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseres vordert na wijziging van eis –zakelijk weergegeven–
primair:
1. gedaagde te bevelen geen overheidsmiddelen aan te wenden ten behoeve van andere dan neutrale informatie over het Verdrag;
2. gedaagde te verbieden door middel van radio- en/of tv-spotjes, advertenties of op andere wijze aandacht te laten vragen voor het belang van het stemmen ‘voor’ het Verdrag;
subsidiair:
gedaagde te bevelen eiseres, door het beschikbaar stellen van financiële middelen in gelijke mate als waartoe het kabinet heeft besloten, in staat te stellen een folder te laten maken en huis aan huis te laten verspreiden en door middel van radio- en tv-spotjes, advertenties en dergelijke aandacht te vragen voor de nadelen van het Verdrag;
meer subsidiair:
gedaagde te bevelen het bedrag van € 3.500.000,-- aan de referendumcommissie ter beschikking te stellen.
Daartoe voert eiseres onder meer het volgende aan.
Door het besluit van het kabinet om een bedrag van € 3.500.000,-- uit te trekken om de Nederlandse kiesgerechtigden te bewegen bij het referendum vóór het Verdrag te stemmen handelt gedaagde in strijd met de Wet en de in acht te nemen algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals de zorgvuldigheid. Ingevolge de Wet heeft de referendumcommissie, voor een rechtvaardige verdeling van de subsidiegelden ter bevordering van het publieke debat over het Verdrag, een subsidieregeling vastgesteld. Artikel 26 lid 3 van de Wet bepaalt evenwel dat het subsidieplafond voor het verstrekken van deze subsidies € 1 miljoen is. Met het aanwenden van extra middelen, zoals gedaagde doet, wordt de bedoeling van de wetgever ten aanzien van het gebruik van overheidsgeld ten bate van het referendum in ernstige mate geweld aangedaan. Daarnaast is het besluit in strijd met de tussen Tweede Kamer en regering afgesproken spelregels zoals aangegeven in de brief van de staatssecretaris van 7 februari 2005. In de begroting van 2005 is geen grondslag voor het besluit.
Gedaagde voert gemotiveerd verweer dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. De burgerlijke rechter – in dit geval die in kort geding – is bevoegd tot kennisneming van de vordering, nu deze is gebaseerd op de stelling dat gedaagde zich jegens eiseres schuldig maakt aan een onrechtmatige daad. Ook is eiseres in haar vordering ontvankelijk. Deze richt zich immers niet tegen één of meer besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Daardoor heeft eiseres geen toegang tot de bestuursrechter. Ook overigens staat voor haar geen andere, met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open.
4.2. De vraag is of gedaagde met het aanwenden van overheidsmiddelen ten behoeve van andere dan neutrale informatie over het Verdrag, onrechtmatig handelt jegens eiseres en of gedaagde gehouden is aan eiseres in gelijke mate financiële middelen te verstrekken althans aan de referendumcommissie een bedrag van € 3,5 miljoen ter beschikking te stellen.
4.3. Gedaagde heeft onder meer als verweer aangevoerd dat uit de Wet en de wetsgeschiedenis duidelijk blijkt dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest de verantwoordelijkheid voor de communicatie over het Verdrag en het referendum uitsluitend bij de referendumcommissie neer te leggen. Daarbij heeft gedaagde onweersproken gesteld dat hij ingevolge de Wet de opdracht heeft om zelf een bijdrage te leveren aan de campagne vóór het Verdrag. Eiseres heeft ook niet betwist dat een ruime kamermeerderheid instemt met een uitgave daarvoor van € 3,5 miljoen en met de acties die gedaagde in het kader van die campagne voert. Evenmin is in geschil dat gewijzigde omstandigheden in de aanloop naar het referendum hebben geleid tot een nader debat in het parlement.
4.4. Het verweer van gedaagde over de bedoelingen van de (initiatief)wetgever ziet erop dat de wetgever de regering juist de ruimte heeft willen laten een bijdrage aan de campagne vóór het Verdrag te leveren. Eiseres heeft dit niet kunnen weerleggen. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest de verantwoordelijkheid voor de communicatie over het Verdrag en het referendum alleen bij maatschappelijke organisaties en de referendumcommissie te leggen. Dat gedaagde met het aanwenden van extra middelen in strijd met de Wet heeft gehandeld is voorshands dan ook niet gebleken.
4.5. Heeft gedaagde in strijd gehandeld met de zorgvuldigheid omdat het aanwenden van extra middelen in strijd is met eerdere toezeggingen aan, dan wel afspraken met het parlement? Blijkens de notitie van de staatssecretaris van 7 februari 2005 aan de betreffende kamercommissie heeft gedaagde toen als uitgangspunt gekozen dat, bij het pleiten voor een “ja-stem” voor het Verdrag, het principe van proportionaliteit in acht wordt genomen. Tussen partijen staat evenwel vast dat gedaagde naderhand op dit uitgangspunt is teruggekomen. Dat deze koerswijziging leidt tot teleurgestelde verwachtingen bij burgers die in het maatschappelijk debat over het Verdrag pleiten voor een “nee-stem” kan dan ook geen verwondering wekken. Dit laat echter onverlet dat tussen partijen vaststaat dat het parlement, zoals gedaagde ook heeft aangevoerd, in mei 2005 in meerderheid heeft ingestemd met wijziging van de eerder gemaakte afspraken over de wijze van campagne voeren en de inzet van overheidsmiddelen. De conclusie kan dan ook niet zijn dat gedaagde op dit punt heeft gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid of andere beginselen van behoorlijk bestuur.
4.6. Gedaagde heeft de stelling van eiseres betwist dat voor aanwending van extra middelen geen grondslag zou zijn in de begroting van 2005. Hierbij heeft gedaagde ter zitting gewezen op de omstandigheid dat de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken aanknopingspunten biedt voor de betreffende extra uitgaven. Bovendien heeft gedaagde in dit kader onweersproken aangevoerd dat één van de essentiële rechten van het parlement het budgetrecht betreft, en dat het parlement geen aanleiding heeft gezien van dit recht gebruik te maken om aanwending van de betreffende extra middelen voor de campagne te beletten.
4.7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat gedaagde jegens eiseres niet onrechtmatig heeft gehandeld. Daarom zal de primaire vordering worden afgewezen. Het subsidiaire en meer subsidiaire gevorderde kan evenmin worden toegewezen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat op gedaagde een verplichting rust om de door hem voor de campagne aangewende extra middelen ook aan eiseres of de referendumcommissie ter beschikking te stellen.
4.8. Eiseres zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de vordering af;
veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.060,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 244,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 25 mei 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.
AB