Uitspraak
Voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
Reg. nrs. AWB 05/4649 WOW44 en 05/4651 GEMWT
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:84
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van
Aldi Vastgoed B.V./Aldi Zaandam B.V., gevestigd te Culemborg respectievelijk Zaandam, verzoeksters,
ten aanzien van:
a. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn, verweerder, van 1 juli 2005, waarbij bouwvergunning voor het vernieuwen en veranderen van een bedrijfspand op het adres Eikenlaan 227A/229 te Alphen aan den Rijn is geweigerd;
b. het besluit van verweerder van 7 juli 2005 waarbij verzoeksters is aangezegd genoemd pand niet als supermarkt in gebruik te nemen en niet voor publiek open te stellen, bij gebreke waarvan verweerder zelf zal overgaan tot het beletten van het gebruik en openstelling van dat pand.
Verzoeksters hebben tegen het besluit van 1 juli 2005, verzonden op 4 juli 2005 bij brief van 7 juli 2005 bezwaar gemaakt bij verweerder, alsmede bij brief van gelijke datum de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. (zaaknummer 05/4649 WOW44)
Verzoeksters hebben tegen het besluit van 7 juli 2005 bij brief van 7 juli 2005 bezwaar gemaakt bij verweerder, alsmede de voorzieningenrechter bij brief van 8 juli 2005 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. (zaaknummer 05/4651 GEMWT)
De verzoeken om een voorlopige voorziening zijn behandeld ter zitting van 14 juli 2005. Namens verzoeksters zijn verschenen [gemachtigde] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.H. Revermann. Verweerder was vertegen-woordigd door mr. A. Habets-Brunt en mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam.
Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Bij brief van 25 februari 2005, ontvangen door verweerder op 2 maart 2005, hebben verzoeksters een aanvraag om een reguliere bouwvergunning ingediend voor het gedeeltelijk vernieuwen en veranderen van het bestaande pand op de percelen Eikenlaan 227A/229 te Alphen aan den Rijn ten behoeve van algemene detailhandel en parkeren. Het bebouwde oppervlak zal met circa 80 m2 verminderen.
Verweerder heeft bouwvergunning geweigerd, omdat het bouwplan niet in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Vrijstelling wordt niet wenselijk geacht.
In artikel 44 van de Woningwet (Wow) is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van één van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Rijnhaven". Aan de in geding zijnde gronden is blijkens de plankaart de bestemming "Bedrijven (BIV)" gegeven.
In artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat gronden met deze bestemming zijn bestemd voor bedrijfstypen, die zijn genoemd en met een zone-nummer zijn aangeduid in de bij deze voorschriften behorende in bijlage A opgenomen "Lijst van toegelaten bedrijfstypen" en die als zodanig corresponderen met de bijbehorende zoneringskaart, alsmede voor de afwijkende bedrijfstypen die in tabel 4 van bijlage A als zodanig zijn aangegeven op de aldaar aangegeven adressen.
In artikel 4.2.1, onder e, van de planvoorschriften is bepaald dat gevestigde bedrijven hun ontwikkelingsmogelijkheden behouden binnen gegeven ruimtelijke en milieuhygiënische randvoorwaarden. Bij vestiging van en bebouwing voor nieuwe functies gaan de nieuwe bebouwings- en inrichtingsnormen en milieuzones gelden, zoals omschreven voor de verschillende deelgebieden.
In artikel 4, derde lid, onder f, van de planvoorschriften is bepaald dat de op het moment van het onherroepelijk worden van het plan bestaande bedrijven met functionele afwijkingen maatbestemd zijn en in de bestaande omvang mogen voortbestaan.
Niet in geschil is dat detailhandel niet is opgenomen in de lijst van ter plaatse toegelaten bedrijfstypen. Partijen verschillen van mening over de betekenis van de in tabel 4 van bijlage A aangegeven maatbestemde bedrijven op de in geding zijnde percelen, waarin de functionele afwijking "detailhandel" is vermeld.
Naar de mening van verweerder betekent dit slechts dat de op het moment van onherroepelijk worden van het bestemmingsplan bestaande bedrijven in de bestaande omvang mogen voortbestaan, alsmede soortgelijke bedrijven vallende binnen dezelfde SBI-code. Bij vestiging van nieuwe bedrijfsfuncties gaan de nieuwe bebouwings- en inrichtingsnormen en milieuzones gelden, zoals omschreven voor de verschillende deelgebieden. Doordat detailhandel niet is opgenomen in de lijst van bedrijfstypen, is detailhandel op de in geding zijnde locatie volgens verweerder niet toegestaan. Er is onlangs gestart met het project 'Revitalisering Rijnhaven' in de vorm van een intentieovereenkomst met marktpartijen, waarin het bestemmen van (nog meer) terrein ten behoeve van detailhandel niet past. Toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid acht verweerder ook wegens ongewenste precedentwerking niet wenselijk.
Verzoeksters stellen zich daarentegen op het standpunt dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, omdat het bouwplan voldoet aan de bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan en het bedrijfstype "detailhandel" op het in geding zijnde adres is toegelaten. Volgens verzoeksters gaat het in dit geval, gelet op de toelichting op het bestemmingsplan, om het toegelaten functionele bedrijfstype en niet over de feitelijk aanwezige ondernemingen. Nergens in de voorschriften is bepaald dat afwijkende bedrijfstypen dan wel de maatbestemming "detailhandel" vervalt indien de aanwezige ondernemingen worden beëindigd.
Blijkens pagina 27 van de toelichting van het bestemmingsplan "Rijnhaven" hebben bestaande bedrijfstypen die niet voldoen aan de in artikel 4 genoemde criteria een passende maatbestemming gekregen, waardoor zij zijn gelegaliseerd. Dit geldt ook voor op het terrein aanwezige vormen van detailhandel die in strijd zijn met de bestemming. Het kenmerk van deze maatbestemming is dat zij een mengvorm is van een overgangsregeling en een positieve bestemmingsregeling. Met deze constructie wordt getracht een zo goed mogelijk evenwicht te vinden tussen de vereiste beleidsruimte enerzijds en de noodzakelijke rechtszekerheid anderzijds. Uitgangspunt van deze constructie is dat de bestaande functies positief bestemd zijn, maar tevens een regeling is opgenomen voor de beleidsmatig nagestreefde nieuwe functie. Indien het bestaande bedrijfstype eenmaal is omgezet in het beoogde nieuwe bedrijfstype dient de maatbestemming te vervallen. Wel dient duidelijk te zijn vanaf welk tijdstip het nieuwe regime van kracht is.
Daartoe is in het zesde lid van artikel 4 een wijzigingsbevoegdheid opgenomen die, voor zover hier van belang, inhoudt dat verweerder de maatbestemming kan wijzigen in de -beleidsmatig nagestreefde- bedrijfstypen die uitsluitend zijn toegestaan in de betreffende zone, zulks evenwel eerst nadat de specifiek bestemde bedrijfstypen ter plekke zijn beëindigd.
Tussen partijen is in confesso dat een zodanig wijzigingsbesluit nooit door verweerder is genomen, hoewel het maatbestemde bedrijf "Karwei Doe Het Zelf Centrum" (verder te noemen Karwei) reeds sinds maart 2004 deze locatie heeft verlaten.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de lijst van maatbestemmingen waarnaar in artikel 4 wordt verwezen zó moet worden opgevat dat de bij ieder bedrijf vermelde SBI-code (ontleend aan de Standaard Bedrijfs-indeling 1993 en de daarop gebaseerde Bedrijfsindeling Kamers van Koophandel waarmee de activiteit in het handelsregister wordt aangeduid) tevens een beperking inhoudt van de op het perceel gelegde maat-bestemming "detailhandel". Zulks zou in het onderhavige geval met zich brengen dat voor het betrokken bouwperceel, waarvoor de SBI-codes 52468 (bouwmarkten en andere winkels in bouwmaterialen algemeen assortiment) en 52441 (winkels in meubels) gelden, alleen soortgelijke vormen van detailhandel onder de maatbestemmingen zijn toegestaan als de ten tijde van het inwerkingtreden van het bestemmingsplan ter plaatse gevestigde bedrijven, ten behoeve waarvan de maatbestemming is opgenomen.
Verzoeksters zijn van opvatting dat de maatbestemming kort en goed luidt "detailhandel" en dat het bestemmingsplan geen enkele relatie legt met de in tabel 4 van bijlage A vermelde SBI-code. Evenmin is de SBI-code terug te vinden in de begripsbepalingen of in enig planvoorschrift dan wel in de toelichting van het bestemmingsplan, zo is zijdens verzoeksters betoogd. Ter zitting hebben verzoeksters er nog op gewezen dat de SBI-code in de maatbestemmingentabel is opgenomen onder de feitelijke gegevens met betrekking tot het concreet genoemde -toenmaals ter plaatse gevestigde- bedrijf en dat eerst daarna, aansluitend aan de vermelding "Afwijking" de maatbestemming "detailhandel" wordt genoemd.
Verzoeksters hebben er verder de nadruk op gelegd dat het bestemmingsplan in zowel de voorschriften met betrekking tot de maatbestemmingen als de toelichting daarop (vrijwel) steeds spreekt over "bedrijfstypen" en "functies", hetgeen in hun visie duidt op typen en functies vallende binnen de maatbestemming "detailhandel".
Tenslotte hebben verzoeksters zich op het standpunt gesteld dat de maat-bestemming "detailhandel" pas van het perceel is verdwenen wanneer verweerder gebruik heeft gemaakt van de hem in artikel 4, zesde lid, gegeven wijzigingsbevoegdheid.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat (de structuur en de terminologie van) het bestemmingsplan een aantal vragen oproept omtrent de werkelijke reikwijdte van de maatbestemmingen alsmede omtrent de wijze waarop verweerder de bestemmingsplanregeling op dit onderdeel in de praktijk toepast en in het verleden heeft toegepast. Zo is niet eenduidig vaststelbaar wat de betekenis is van de in de tabel vermelde SBI-codes, wat in bestemmingsplanbepalingen en toelichting nu precies wordt bedoeld met bedrijfstypen en bedrijfsfuncties en hoe de relatie tussen (het vervallen van) de maatbestemmingen en de wijzigingsbevoegdheid van artikel 4, zesde lid, van de bestemmingsplanbepalingen moet worden gezien. Ook is niet helder geworden in hoeverre de nu door verweerder gehanteerde zienswijze over de reikwijdte van de maatbestemming zich onderscheidt van een algemeen gebruikelijke overgangsregeling voor bestaande bedrijfsvormen.
Van de kant van verweerder is tot op heden op vorenvermelde punten onvoldoende uitsluitsel gegeven.
Tevens moet worden geconstateerd dat verweerder geen adequate weerlegging heeft gegeven van het argument van verzoeksters dat verweerder in andere -door verzoeksters in de bezwaarschriften in concreto aangeduide- gevallen wel heeft toegestaan dat als detailhandel maat-bestemde bedrijven zijn opgevolgd door andersoortige detailhandelsbedrijven. Het verweer van verweerder dat het hier om bedrijven onder dezelfde SBI-code handelt, bleek tijdens de zitting (in ieder geval deels) geen stand te kunnen houden en voor een ander deel kon daarover door verweerder geen zekerheid worden verschaft.
Voorts is van de kant van verweerder onvoldoende inzicht geschapen hoe de (privaatrechtelijke) herhuisvestingsovereenkomst met ROVA Beheer BV (verder: Rova), de eigenaar/exploitant van Karwei (waarin is neergelegd dat Rova ter plaatse geen nieuwe bouwmarkt zal vestigen en voorts dat de gemeente zich zal inspannen om de maatbestemming detailhandel te wijzigen in de algemene bestemming) moet worden gezien in relatie tot de planologische visie van verweerder.
Beantwoording van deze bestemmingsplantechnische en planologisch-beleidsmatige vragen die zich in het onderhavige geschil voordoen zou de procedurele begrenzing van een voorlopige voorzieningsprocedure -zeker nu deze betrekking heeft op primaire besluitvorming- overstijgen.
Gelet op al het vorenstaande en in aanmerking genomen de wederzijdse belangen van partijen bestaat aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening in de hierna te melden zin. De voorzieningenrechter neemt daarbij het volgende in aanmerking.
Eerstens moet worden vastgesteld dat verzoeksters willens en wetens hebben bewerkstelligd dat het onderhavige door hen gehuurde bedrijfspand nu geheel bedrijfsklaar is en op het punt stond om op 8 juli 2005 te worden geopend, terwijl gerede twijfel kan bestaan of een en ander ook op grond van het geldende bestemmingsplan en het door verweerder gevoerde planologische beleid uiteindelijk zal kunnen worden toegestaan. Immers zijn verzoeksters ook nadat zij er -zij het niet in de vorm van voor bezwaar en beroep vatbare besluitvorming- op waren gewezen dat er volgens verweerder strijd met het bestemmingsplan bestaat, doorgegaan met het optuigen van de bedrijfsvestiging tot het niveau waarop deze voor het publiek kon worden opengesteld.
Tevens moet evenwel worden geconstateerd dat verzoeksters reeds op 2 maart 2005 een bouwaanvraag hebben gedaan en dat zij -naar zij onweersproken hebben betoogd- een en andermaal de gemeente hebben verzocht om, indien deze meende dat er strijd met het bestemmingsplan was, zo spoedig mogelijk een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing af te geven. Verweerder heeft evenwel aanvankelijk volstaan met het in brieven van 14 maart 2005, 21 maart 2005, 4 mei 2005 en 11 mei 2005 meedelen aan verzoeksters dat er strijd met het bestemmingsplan was en dat handhavend zou worden opgetreden tegen ingebruikneming van het pand voor detailhandel. Naar aanleiding van het eerder door verzoeksters gedane verzoek om voorlopige voorziening zijn deze brieven evenwel door de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij uitspraak van 9 juni 2005 aangemerkt als niet zijnde besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Op 1 juli 2005 en 7 juli 2005 heeft verweerder op de verzoeken gereageerd door het nemen van de hier in geding zijnde voor bezwaar en beroep vatbare beslissingen.
Van de zijde van verweerder zijn voor deze vertraging in de besluitvorming geen redenen genoemd op grond waarvan van hem -gegeven de omstandigheid dat voor verzoeksters een aanzienlijk bedrijfsbelang was gemoeid met het zo spoedig mogelijk verkrijgen van duidelijkheid- toch niet kon worden verwacht eerder te beslissen.
Voorts overweegt de voorzieningenrechter dat de hierna te treffen voorlopige voorziening, inhoudende dat het betrokken pand (voorshands) als detailhandel in gebruik kan worden genomen, voor verweerder niet als onevenredig bezwarend kan worden beschouwd. Immers is gesteld noch gebleken dat er -daargelaten toekomstige ontwikkelingen van het betrokken bedrijfsterrein in verband met door verweerder nagestreefde beleidsdoeleinden- ruimtelijke bezwaren bestaan met betrekking tot een zodanige ingebruikneming. Niet bestreden is dat er voldoende parkeerruimte is en voorts kan in aanmerking worden genomen dat het pand tot het vertrek van Karwei als bouwmarkt dienst deed, zodat van een zwaardere ruimtelijke belasting geen sprake is.
De voorzieningenrechter vermeldt voor de duidelijkheid -en wellicht ten overvloede- dat zijn hierna te geven beslissing weliswaar inhoudt dat het betrokken pand in zijn huidige vorm bij wijze van voorlopige maatregel in gebruik mag worden genomen als detailhandelsvestiging, doch dat zulks niet inhoudt dat -naar verzoeksters hebben bepleit- ook van rechtswege een bouwvergunning is verleend.
Naar uit vorenstaande overwegingen met betrekking tot de bestemmingsplantechnische en planologische onduidelijkheden volgt, moet op die punten nadere besluitvorming van de gemeente (en eventueel beslissingen naar aanleiding van door verzoeksters dan wel verweerder aangewende rechtsmiddelen) worden afgewacht.
Verzoeksters beseffen overigens blijkens hun toelichting bij het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van het handhavingsbesluit, dat een voorziening in na te melden zin voor hen het risico in zich bergt dat zij te zijner tijd wellicht alsnog hun bedrijf in het onderhavige pand niet zullen kunnen voortzetten.
Verweerder wordt in zaaknummer 05/4651 GEMWT in de door verzoeksters gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een verzoekschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend
De voorzieningenrechter beslist als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
- schorst het besluit van verweerder van 7 juli 2005 en
- treft de voorlopige voorziening dat het bedrijfspand gevestigd op het perceel Eikenlaan 227A/229 te Alphen aan den Rijn met onmiddellijke ingang in gebruik mag worden genomen ten behoeve van detailhandel;
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening voor het overige af;
- bepaalt dat de gemeente Alphen aan den Rijn het door hen in zaaknummer 05/4651 GEMWT betaalde griffierecht, te weten € 276,=, vergoedt;
- veroordeelt verweerder in zaaknummer 05/4651 GEMWT in de proceskosten ten bedrage van € 644,=, welk bedrag de gemeente Alphen aan den Rijn aan verzoeksters dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. A.C.M. van Wesenbeeck, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2005, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.