Uitspraak
Voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
Reg. nr. AWB 05/4823 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:84
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening van
[verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,
ten aanzien van het besluit van 21 april 2005 van de Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, verweerder, waarbij aan verzoeker is meegedeeld dat hem geen toestemming wordt verleend om in de periode van medio september 2005 tot medio oktober 2005 vier weken vakantie op te nemen.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 26 mei 2005 bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij bij brief van 12 juli 2005 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is op 1 augustus 2005 ter zitting behandeld, waarbij verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. J.H.M. Klerks, en verweerder werd vertegenwoordigd door mr. J.C. Punt en [directeur], directeur Bedrijfsvoering, Financiën en Personeel & Organisatie.
Beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voorzover deze toetsing meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Verzoeker is werkzaam als personeelsadviseur bij de Stafdienst Personeel & Organisatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Bij e-mail van
8 maart 2005 heeft verzoeker het diensthoofd, [diensthoofd], verzocht om in onderling overleg een beslissing te nemen over zijn zomervakantie. Daarbij heeft verzoeker aangegeven dat hij, rekening houdend met de vakanties van zijn collega's, voldoende waarneming door hen en de werkzaamheden van zijn partner, denkt aan de periode medio september/ oktober (herfstreces).
Bij het bestreden besluit van 21 april 2005 heeft het diensthoofd aan verzoeker meegedeeld dat hij geen toestemming verleent voor het in de periode van medio september tot medio oktober 2005 opnemen van vier weken vakantie. Deze beslissing heeft hij als volgt gemotiveerd:
"In artikel 36 van Pro het Ambtenarenreglement Staten-Generaal is bepaald dat de ambtenaar vrij is te bepalen wanneer hij vakantie opneemt. Toestemming voor de vakantie kan worden geweigerd indien het dienstbelang zich hiertegen verzet. De Kamer heeft in het kader van het begrip 'dienstbelang' gesteld dat in principe het verlof binnen de recesperiodes moet worden opgenomen. Het aantal vergadervrije weken van de Kamer betreft immers 17 tot 19 weken per jaar. De druk van de werkzaamheden concentreert zich voor bijna alle werknemers in de weken dat de kamer vergadert. Buiten het reces bestaat de mogelijkheid om één week vakantie op te nemen. Daarnaast kan de leidinggevende van bovengenoemd uitgangspunt afwijken.
Vanuit mijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de dienstverlening van de Stafafdeling Personeel en Organisatie vind ik het niet gewenst dat jij als P&O-adviseur vier weken niet aanwezig bent in een zeer drukke periode. Het reces is in deze periode net afgelopen en het serviceniveau dient vooral ook in deze periode optimaal bezet te zijn. Hierbij neem ik tevens in ogenschouw dat er in deze periode maar een zeer beperkte beschikbaarheid is voor waarneming.
De periode van reces is vanwege de vakantieopname van veel medewerkers van de Tweede Kamer verder ook voor de P&O-adviseur een rustige periode. Het is daarom in het belang van de dienst dat de ambtenaar zoveel mogelijk in deze periode vakantie opneemt.
Op mijn aanbod om te zoeken naar een oplossing middels het opnemen van verlof in een recesperiode met aansluitend nog een periode van vakantie heb je geen gebruik gemaakt."
In artikel 36, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Staten-Generaal (ARSG) is bepaald dat de ambtenaar vrij is te bepalen wanneer hij vakantie opneemt, voor zoveel de belangen van de dienst zich daartegen niet verzetten. Ingevolge het vierde lid van dit artikel meldt de ambtenaar het voornemen vakantie op te nemen ruimschoots van tevoren.
In zijn uitspraak van 27 maart 1998, gepubliceerd in TAR 1998/143, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te Utrecht met betrekking tot het gelijkluidende artikel 23 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement overwogen dat de vrijheid van de ambtenaar om zelf te bepalen wanneer hij vakantie opneemt in dit artikel voorop staat en dat deze vrijheid slechts wordt ingeperkt door de belangen van de dienst. Vervolgens heeft de president overwogen:
"Blijkens het bestreden besluit hanteert verweerder (...) de beleidsregel dat vakanties van zes weken of langer - in functies als die van verzoeker - in beginsel niet toelaatbaar zijn. Geoordeeld wordt dat genoemd artikel voor een dergelijke categorale beperking van de vrijheid om vakantie op te nemen geen ruimte biedt. Dat het dienstbelang zich bij de ene functie eerder zal verzetten tegen een langdurige vakantie dan bij een andere functie, doet daar niet aan af. Genoemde beleidsregel als zodanig zal dan ook niet tot een weigering van de gewenste toestemming kunnen leiden."
Het managementteam (MT), bestaande uit de Griffier van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Directeur Constitutioneel Proces en de Directeur Bedrijfsvoering, heeft in het interne nieuwsblad voor het personeel van de Tweede Kamer "Kamerbode" van 24 maart 2003 het standpunt van het MT met betrekking tot het opnemen van vakantie gepubliceerd onder de titel "Als regel geen vakanties buiten de recessen". De tekst hiervan luidt als volgt:
"Het managementteam heeft zich onlangs nog eens gebogen over het opnemen van vakantie buiten de recessen. Daarbij was het eerste lid van artikel 36 van Pro het Ambtenarenreglement uitgangspunt. Dat luidt: "De ambtenaar is vrij te bepalen wanneer hij vakantie opneemt, voor zoveel de belangen van de dienst zich daartegen niet verzetten". Het MT heeft naar aanleiding van dit artikel vastgesteld dat de Tweede Kamer een seizoensgebonden bedrijf is. De druk van de werkzaamheden concentreert zich voor bijna iedereen in de weken dat de Kamer vergadert. Dan zijn de meeste mensen in huis en dan is de vraag naar dienstverlening, in welke vorm dan ook, het grootst. Dat geldt ook voor de (staf)diensten die als zodanig geen rechtstreekse relatie met de Kamervergaderingen hebben. Bovendien stelt het MT vast dat er meestal tenminste 17, maar vaak zelfs 18 of 19 vergadervrije weken per jaar zijn. Daarbinnen is het opnemen van vakantie mogelijk.
Het MT heeft dan ook de lijn bevestigd dat er als regel geen vakantie buiten de recessen kunnen worden opgenomen. Dat laat de dienst doorgaans niet toe. Naarmate de dienst waar men werkt een rechtstreeksere relatie met de Kamervergaderingen heeft, is het aangehaalde artikel van groter belang. Dat geldt ook als het verzoek om vakantie buiten het reces langer dan één aaneengesloten week betreft. Er zijn natuurlijk uitzonderingen mogelijk. Het wordt aan de diensthoofden overgelaten om over de opname van vakantie naar billijkheid en redelijkheid te beslissen."
Uit het verslag van 24 april 2003 van het overleg tussen de ondernemingsraad (OR) en het MT, alsmede de publicatie op het interne netwerk - bijgewerkt tot 20 juni 2005 - van de standpunten van de OR, blijkt dat de OR met het MT van mening is dat vakanties zoveel mogelijk tijdens recesperiodes kunnen worden genoten en dat het diensthoofd zal moeten beoordelen of de goede dienstverlening niet aan vakantieverlof in de weg staat.
Verweerder heeft gesteld dat het MT met het bericht van 24 maart 2003 niet heeft bedoeld toepassing te geven aan artikel 39 van Pro het ARSG dat bepaalt dat het tot aanstelling bevoegd gezag bevoegd is nadere en zonodig afwijkende regels vast te stellen. Volgens verweerder heeft het MT slechts beoogd een nadere uitleg te geven van het begrip 'dienstbelang'. Deze uitleg moet naar verweerders mening aldus worden begrepen dat er naar het oordeel van het MT genoeg mogelijkheden zijn om tijdens de recessen vakantie op te nemen en dat bij het opnemen van vakantie buiten de recesperiodes, zeker indien de werkzaamheden van de ambtenaar een rechtstreekse relatie hebben met de Kamervergaderingen of wanneer voor langer dan een week vakantie wordt opgenomen, er rekening mee moet worden gehouden dat het dienstbelang zich eerder daartegen zal verzetten, maar dat een en ander uiteindelijk ter beoordeling is van het diensthoofd.
De voorzieningenrechter kan dit standpunt van verweerder niet onderschrijven. Anders dan verweerder meent, houden de door het MT geformuleerde uitgangspunten of spelregels wel degelijk een categorale beperking in van de vrijheid als bedoeld in artikel 36 van Pro het ARSG. De in dit artikel genoemde vrijheid van de ambtenaar om vakantie op te nemen, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet, laat zich vertalen als een "ja, tenzij". Het standpunt van het MT, voorzover het de mogelijkheid van de ambtenaar betreft om buiten de recesperiodes vakantie op te nemen, kan daarentegen niet anders worden opgevat dan als een "nee, tenzij". Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de uitleg die het MT aan het begrip 'dienstbelang' heeft willen geven in strijd met artikel 36 van Pro het ARSG en levert dit standpunt een ontoelaatbare beperking op van de vrijheid van de ambtenaar om vakantie op te nemen. Dat het diensthoofd in het individuele geval kan bepalen dat het dienstbelang zich niet verzet tegen het opnemen van vakantie buiten het reces, doet hier niet aan af.
De enkele omstandigheid dat verzoeker buiten een recesperiode vakantie wil opnemen, is dan ook onvoldoende om te oordelen dat het dienstbelang zich daartegen verzet. Verweerder heeft niet uitsluitend gewezen op de hiervoor als onjuist beoordeelde stelregel dat in beginsel geen vakantie buiten de recessen kan worden opgenomen, maar heeft omstandigheden genoemd die naar zijn mening met zich brengen dat het dienstbelang in dit geval niet toelaat dat verzoeker vanaf medio september vier weken vakantie opneemt. Ook op dit punt heeft verweerder de voorzieningenrechter evenwel niet kunnen overtuigen.
Hoewel verweerder, zoals gezegd, omstandigheden heeft genoemd op grond waarvan hij meent dat het dienstbelang zich ertegen verzet dat verzoeker in de beoogde periode vakantie opneemt, heeft hij dit telkens slechts in algemene zin gedaan zonder concreet aan te geven welke feiten en omstandigheden nu precies met zich brengen dat verzoekers aanwezigheid in die periode noodzakelijk is. Zo bestaat er geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van verweerders stelling dat de ervaring heeft geleerd dat de periode kort na het zomerreces - dat dit jaar eindigt op 29 augustus - zich kenmerkt door grotere drukte doordat de organisatie dan weer op volle sterkte draait en er meer een beroep wordt gedaan op de dienstverlening van personeelsadviseurs van de Stafdienst Personeel & Organisatie. Verweerder heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat dit betekent dat verzoekers werkzaamheden in de door hem beoogde vakantieperiode niet kunnen worden waargenomen. Gesteld is dat de onlangs ingevoerde taakverdeling volgens rayons de bijzondere aandacht van de personeelsadviseurs vergt, maar verweerder heeft niet duidelijk gemaakt wat dit concreet voor de waarnemingsmogelijkheden betekent. Dit geldt eveneens voor de reorganisaties waarmee een drietal diensten, en daarmee de personeelsadviseurs, te maken hebben. Verweerder heeft ter zitting niet duidelijk kunnen maken in welk stadium deze reorganisaties zich bevinden en waaruit de werkzaamheden van de personeelsadviseurs in verband daarmee in de in geding zijnde vakantieperiode zullen bestaan. Verzoeker heeft daarentegen op niet onaannemelijke wijze uiteengezet dat de voorgenomen reorganisatie bij de dienst FEZ, die hij in zijn takenpakket heeft, nog in een zodanig pril stadium verkeert - het diensthoofd moet nog beslissen welk extern adviesbureau opdracht zal worden gegeven de organisatie door te lichten - dat zijn aanwezigheid niet vereist is en hij naar verwachting pas vanaf eind oktober 2005 en wellicht pas begin volgend jaar als personeelsadviseur een rol van betekenis zal kunnen vervullen. Daarbij heeft verzoeker, die in zijn loopbaan veel reorganisaties heeft begeleid, voldoende aannemelijk gemaakt dat de personeelsadviseur daar geen dagtaak aan heeft, zeker niet indien gebruik wordt gemaakt van externe deskundigen. Ook voor de door verweerder gestelde onmogelijkheid van waarneming door één van verzoekers collega's met wie een intensief traject zou zijn afgesproken, geldt dat verweerder het bij een algemene aanduiding van het probleem heeft gelaten. Met betrekking tot deze collega heeft verzoeker ter zitting uiteengezet waarom deze collega wel degelijk in staat moet worden geacht werkzaamheden waar te nemen. Verzoeker heeft onweersproken gesteld dat het traject van deze collega, die in deeltijd werkt, een coachingstraject betreft dat niet meer dan een halve dag per week in beslag neemt. Ook begeleidt deze collega volgens verzoeker weliswaar de reorganisatie van de dienst Beveiliging, maar zijn deze werkzaamheden in die zin beperkt dat voor deze reorganisatie een externe deskundige is ingeschakeld.
Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat verweerder de bij het besluit betrokken belangen niet voldoende heeft gewogen en derhalve op grond van déze afweging in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren verzoeker de gevraagde toestemming te verlenen voor het opnemen van vakantie in de periode van medio september tot medio oktober 2005. Het bestreden besluit zal naar verwachting in bezwaar niet stand kunnen houden, tenzij verweerder erin slaagt de bestreden weigering nader te onderbouwen. Gebleken is dat verweerder er niet in is geslaagd om eerder dan 6 september 2005 een hoorzitting te doen plaatsvinden, zodat niet valt uit te sluiten dat vóór het begin van de voorgenomen vakantie nog geen beslissing op het bezwaar zal zijn genomen. De voorzieningenrechter ziet dan ook aanleiding een voorlopige voorziening treffen in die zin dat het bestreden besluit van 21 april 2005 tot de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar wordt geschorst en dat verzoeker tot die tijd behandeld moet worden als ware hem toestemming verleend om in de periode van medio september 2005 tot medio oktober 2005 vakantie op te nemen. Uiteraard realiseert de voorzieningenrechter zich dat dit met zich kan brengen dat indien verweerder er niet in slaagt vóór deze vakantieperiode een beslissing op verzoekers bezwaar te nemen het geschil hiermee feitelijk zal zijn beslecht. Verweerder heeft evenwel zelf in de hand of deze mogelijkheid werkelijkheid wordt, zodat in die zin ook geen sprake is van een voorziening met onomkeerbare gevolgen. Hierbij is meegewogen dat de termijn waarbinnen op het bezwaar beslist moet zijn op de datum van de hoorzitting al is verstreken.
Voorts worden termen aanwezig geacht om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door verzoeker in verband met deze voorlopige voorzieningenprocedure gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op EUR 644,-, te weten EUR 322,- voor het verzoekschrift en EUR 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht. Tevens wordt aanleiding gezien om, gelet op het bepaalde in artikel 8:82, vierde lid, van de Awb, te bepalen dat het griffierecht door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan verzoeker wordt vergoed.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in die zin dat het bestreden besluit van 21 april 2005 wordt geschorst tot bekendmaking van de beslissing op het bezwaar en dat verzoeker tot die datum behandeld moet worden als ware hem toestemming verleend om in de periode van medio september 2005 tot medio oktober 2005 vakantie op te nemen;
2. bepaalt dat de Tweede Kamer der Staten-Generaal als rechtspersoon aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht, te weten EUR 138,-, vergoedt;
3. veroordeelt verweerder in de proceskosten van EUR 644,-, welke kosten voormelde rechtspersoon aan verzoeker dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel, als voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2005, in tegenwoordigheid van de griffier mr. C.G.M. van Ede.