Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 23 december 2005,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 05/1570 van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de gemeente Haarlemmermeer,
zetelende te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
eiseres,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaten mr. J.F. de Groot en mr. drs. K.D. Meersma te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie),
zetelende te ’s-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. C.M. Bitter,
advocaten mr. C.M. Bitter en mr. H.J.M. Besselink te ’s-Gravenhage.
Partijen worden hierna ook ‘de gemeente’ en ‘de Staat’ genoemd.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 16 december 2005 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. In 2003 heeft de Staat het cellencomplex aan de Ten Pol 64 te Oude Meer, gemeente Haarlemmermeer in gebruik genomen. Het cellencomplex maakt onderdeel uit van het ‘Justitieel Complex Schiphol-Oost’, dat verder onder meer bestaat uit een nevenvestiging van de rechtbank Haarlem.
1.2. Op 27 oktober 2005 zijn elf personen om het leven gekomen door een brand in het cellencomplex.
1.3. Sinds (kort na) de brand worden alleen nog de afdelingen L en M van het cellencomplex gebruikt, en wel uitsluitend voor de detentie van zogeheten bolletjesslikkers.
1.4. Bij twee besluiten van 6 december 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer (hierna ‘het college’) de gebruiksvergunningen voor de afdelingen A tot en met H alsmede J, K, L en M van het cellencomplex ingetrokken en, voor wat betreft de afdelingen L en M, bestuursdwang aangezegd.
De besluiten zijn onder meer als volgt gemotiveerd:
‘Wij hebben gedurende de periode dat het detentiecentrum operationeel is, moeten constateren dat afspraken pas na herhaald controleren en het opleggen van dwangsommen werden nagekomen. Dit vinden wij gelet op de positie die het Ministerie van Justitie inneemt in het stelsel van rechtshandhaving niet passend. In een enkel geval zijn zelfs dwangsommen verbeurd. Dit heeft ons vertrouwen in de wijze waarop vergunninghouder omgaat met de veiligheid in het detentiecentrum geschaad. [..]
Daarbij heeft het college voorts van belang geacht dat, alhoewel de resultaten van de onderzoeken die naar aanleiding van de brand zijn gestart, nog niet bekend zijn, geenszins valt uit te sluiten dat de oorza(a)ken van de brand alsmede de ernst van de gevolgen, (mede) samenhangen met het niet nakomen van [in het besluit betreffende de afdelingen A tot en met H: ‘voorwaarden van de gebruiksvergunning’ en in het besluit betreffende de overige afdelingen ‘brandveiligheidsvoorschriften’]. [..]
De omstandigheden zoals die hiervoor zijn omschreven hebben het college tot de overtuiging gebracht dat het niet langer verantwoord is de in het geding zijnde gebruiksvergunningen voor het complex in stand te houden. Deze verandering van inzicht is vanzelfsprekend sterk ingekleurd door de brand op 27 oktober 2005. De oorzaken van de brand zijn nog niet bekend. Een feit dat inmiddels wel bekend is, is dat er 12 minuten (23.55 uur en 00.07 uur) hebben gezeten tussen de melding van de brand in J en K en de constatering dat sprake is van een uitslaande brand. Fire engineering deskundigen kunnen verklaren dat een brandverloop van minder dan 15 minuten van klein (smeulend) brandje tot uitslaande brand ondenkbaar is in een constellatie waar alles volgens de regels is (gegaan). Dit, gecombineerd met de in het verleden veelvuldig geconstateerde overtredingen en ook na de brand op 17 en 19 november 2005 geconstateerde gebruiksovertredingen, maken dat ons inzicht is gewijzigd en we er geen vertrouwen (meer) in hebben dat in de toekomst de gebruiksvoorwaarden wel zorgvuldig en volledig worden nageleefd. [..]’
1.5. De Staat heeft (vooralsnog) geen bezwaar gemaakt tegen de besluiten van het college en heeft dan ook geen voorlopige voorziening aan de bestuursrechter gevraagd.
1.6. Op voordracht van de minister van justitie zijn de besluiten van het college bij koninklijk besluit van 7 december 2005 (Staatsblad 2005, 634, hierna ‘het koninklijk besluit’) geschorst tot 24 april 2006. In het koninklijk besluit wordt onder meer het volgende overwogen:
‘In het onderzoek van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en de VROM-inspectie van 4 december 2005 zijn geen aanwijzingen gevonden voor de aanwezigheid van knelpunten die niet op korte termijn kunnen worden opgelost. Er is derhalve naar het oordeel van de Minister van Justitie geen sprake van onnodige veiligheidsrisico’s. Gelet op het voorgaande bestaat de indruk dat er geen sprake is van overtreding van de veiligheidsvoorschriften die het besluit van burgemeester en wethouders tot intrekking van de gebruiksvergunningen kan dragen. [..]
Genoemde besluiten hebben ten gevolge dat de detentie van bolletjesslikkers in de vleugels waarvan de gebruiksvergunningen worden ingetrokken niet kan worden voortgezet, terwijl dat volgens de Minister van Justitie wel noodzakelijk is, aangezien thans alleen daar deze detentie mogelijk is. Dit vloeit voort uit de medische noodzaak bolletjesslikkers over een zo kort mogelijke afstand te verplaatsen. Bovendien is alleen daar de apparatuur aanwezig om bolletjesslikkers gecontroleerd hun smokkelwaar te doen verliezen. [..]
Gezien het bovenstaande bestaat er aanleiding te onderzoeken of [de besluiten van het college] in aanmerking komen voor vernietiging wegens strijd met het recht of het algemeen belang.’
1.7. Bij brief van 9 april 1992 (Kamerstukken II, 1991-1992, 21 427, nr. 21) heeft de (toenmalige) minister van binnenlandse zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer een notitie gezonden met de titel ‘Notitie inzake het instrument spontane schorsing en vernietiging’. Die notitie vermeldt onder meer het volgende:
‘2. Algemeen [..]
Spontane schorsing en vernietiging vormen het sluitstuk van het toezichtstelsel. Het zijn toezichtsvormen die vrijwel altijd kunnen worden gehanteerd maar slechts zelden worden toegepast. [..]
[Vernietiging is] een hoogdrempelig instrument: in de heersende opvattingen omtrent de verhoudingen tussen overheden past dat het centrale gezag niet dan met de nodige terughoudendheid van zijn vernietigingsbevoegdheid gebruik maakt.
In de wetgeving zijn enige waarborgen opgenomen om te bevorderen dat het vernietigingsrecht terughoudend, als «ultimum remedium» , wordt gebruikt:
- goedkeuringsprocedures en administratiefrechtelijke procedures gaan vóór een hantering van het vernietigingsinstrument; [..]
3. Praktijk en procedure van schorsing en vernietiging [..]
c. Strijd met het recht of met het algemeen belang is op zich zelf nog niet voldoende om vernietiging te rechtvaardigen. Daarbovenop komt nog een bestuurlijke beoordeling – het is uiteindelijk een bestuurlijk middel – waarvoor de Raad van State in zijn advisering een aantal nadere criteria heeft gegeven:
- de inbreuk op de rechtsorde moet zodanig zijn dat een dwingend openbaar belang is gediend met vernietiging;
- vernietiging is geen doel op zich zelf: het beoogt mede met het recht of het algemeen belang strijdige gevolgen te voorkomen;
- het toezichthoudend orgaan moet zelf ook de beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemen, zoals de rechtszekerheid en het vermijden van willekeur (als er meerdere soortgelijke besluiten zijn). [..]
e. Schorsing is geen zelfstandig middel. Tot schorsing wordt overgegaan om de werking van een besluit te voorkomen, hangende het onderzoek naar de vraag of er sprake is van een zodanige strijd met het recht of het algemeen belang dat vernietiging is gerechtvaardigd. [..]
5. Voorgestelde beleidslijnen
Het vorenstaande brengt ons tot de volgende voorstellen:
5.1 Het kabinet neemt zich voor uiterste terughoudendheid te betrachten bij het hanteren van de vernietigingsgrond strijd met het algemeen belang. Van de ervaringen met deze handelwijze zal het kabinet de Tweede Kamer jaarlijks verslag doen. [..]’
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
2.1. De gemeente vordert, zakelijk weergegeven:
a. primair: het koninklijk besluit buiten werking te stellen, met ingang van betekening van dit vonnis;
b. subsidiair: de Staat te bevelen het koninklijk besluit binnen 24 uur na betekening van dit vonnis in te trekken, op straffe van een dwangsom.
2.2. Daartoe voert de gemeente aan dat het koninklijk besluit jegens haar onrechtmatig is. Zakelijk weergegeven betoogt zij daartoe het navolgende.
a. De gemeente heeft de exclusieve verantwoordelijkheid en bevoegdheid voor de brandveiligheid van complexen binnen haar territoriale grenzen. Het koninklijk besluit belemmert de gemeente bij het nemen van deze verantwoordelijkheid en het uitoefenen van deze bevoegdheid. Het gevolg van het koninklijk besluit is dat een door de gemeente als onveilig beoordeelde situatie in stand blijft.
b. Met het koninklijk besluit maakt de Staat misbruik van zijn bevoegdheid tot schorsing van de besluiten van lagere overheden en handelt hij in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
c. Van de bevoegdheid tot het schorsen en vernietigen van besluiten van lagere overheden moet terughoudend gebruik worden gemaakt. Die bevoegdheid is een ‘ultimum remedium’, zo blijkt onder meer uit de onder 1.7 geciteerde notitie. Dit geldt des te sterker nu de besluiten van het college ook volgens de Staat niet in strijd met de wet zijn, maar er volgens hem slechts strijd met het algemeen belang is.
d. Volgens de onder 1.7 geciteerde notitie gaan administratiefrechtelijke procedures vóór een hantering van het vernietigingsinstrument. De Staat had er dan ook voor moeten kiezen om de besluiten van het college te laten beoordelen door de bestuursrechter. De aan de besluiten van het college ten grondslag liggende rechtsvraag vormt ook bij uitstek een rechtsvraag die bij betwisting aan de bestuursrechter behoort te worden voorgelegd. Indien de Staat de bestuursrechtelijke weg had gevolgd, dan had de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem (sector bestuursrecht) op 7 december 2005 zitting gehouden.
e. De schorsing duurt tot 24 april 2006. Dat is geen toeval. Op die datum moeten namelijk het gebruik en de bebouwing van de onderhavige gronden weer in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. De Staat wil het kennelijk tot die datum ‘uitzingen’ op Schiphol. De bevoegdheid tot schorsing is echter niet voor dat doel gegeven. In redelijkheid mag de Staat daarom niet tot 24 april 2006 de tijd nemen om te onderzoeken of de besluiten van het college in strijd zijn met het recht of het algemeen belang.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. De gemeente legt aan haar vorderingen ten grondslag dat de Staat jegens haar onrechtmatig handelt door de schorsing bij koninklijk besluit van de besluiten van het college. De burgerlijke rechter is, nu het gaat om een schuldvordering in de zin van artikel 112 Grondwet, bevoegd om van de vorderingen van de gemeente kennis te nemen. Tevens is de gemeente ontvankelijk in haar vorderingen. Tegen een vernietiging van de besluiten van het college zou op grond van het bepaalde in artikel 281a Gemeentewet beroep kunnen worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar tegen de schorsing daarvan staat geen andere rechtsgang open dan die bij de burgerlijke rechter. Bovendien heeft de gemeente onmiskenbaar een spoedeisend belang bij haar vorderingen.
3.2. Tussen partijen is onder meer in geschil of het Staat vrijstond om de besluiten van het college bij koninklijk besluit te schorsen in plaats van daartegen een bestuursrechtelijke procedure aanhangig te maken.
Uit het wettelijk stelsel vloeit voort dat een schorsing als deze kan worden gebruikt naast een (mogelijke) bestuursrechtelijke procedure (Ab RvS 20 november 2002, Gst. 2003, 7178, nr. 12). Dit wordt niet anders doordat de onder 1.7 geciteerde notitie de zinsnede ‘goedkeuringsprocedures en administratiefrechtelijke procedures gaan vóór een hantering van het vernietigingsinstrument’ bevat. Uit het onder 1.7 weergegeven citaat blijkt immers dat die zinsnede niet wordt gebruikt om beleid van de Staat vast te leggen, maar om een (al dan niet juiste) beschrijving te geven van de op dat moment geldende wetgeving. Evenmin wordt dit anders doordat de schorsing tot 24 april 2006 duurt. Mede omdat een schorsing als deze op grond van het bepaalde in artikel 10:44 Algemene wet bestuursrecht maximaal een jaar mag duren, is een schorsingsperiode van circa vierenhalve maand naar voorlopig oordeel niet onredelijk lang. Daarnaast is de omstandigheid dat op die datum het gebruik en de bebouwing van de onderhavige gronden weer in overeenstemming moeten zijn met het bestemmingsplan op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat de Staat misbruik van zijn bevoegdheid tot schorsing maakt.
Bovendien moet in een bestuursrechtelijke procedure over de besluiten van het college rekening worden gehouden met de beleidsvrijheid van de gemeente bezien vanuit de regelgeving rond brandveiligheid, terwijl in het geval van een schorsing bij koninklijk besluit de Staat juist beleidsvrijheid heeft bezien vanuit het algemeen belang. In zoverre heeft de Staat er dan ook terecht op gewezen dat het door hem gestelde belang bij een verder gebruik van het cellencomplex minder zwaar zal wegen in een bestuursrechtelijke procedure dan bij het nemen van het koninklijk besluit.
Naar voorlopig oordeel brengt de omstandigheid dat de Staat er ook voor had kunnen kiezen om een bestuursrechtelijke procedure aanhangig te maken daarom niet reeds op zichzelf mee dat de Staat onrechtmatig jegens de gemeente handelt.
3.3. Aan de orde is vervolgens de vraag of het koninklijk besluit op andere gronden onrechtmatig is jegens de gemeente. Daarbij dient het koninklijk besluit slechts marginaal op zijn rechtmatigheid te worden getoetst. Het is immers niet de taak van de (burgerlijke) rechter om politieke afwegingen te maken. Wel dient bij die marginale toetsing mede acht te worden geslagen op het door de Staat gevoerde beleid, dat onder meer blijkt uit de onder 1.7 geciteerde notitie.
Voor die marginale toetsing is allereerst van belang dat partijen voorafgaand aan de besluiten van het college uitvoerig overleg hebben gevoerd. Er is ook een bemiddelingspoging gedaan. De minister van justitie heeft in een brief van 6 december 2005 aan het college zelfs (nogmaals) meegedeeld dat hij bereid is om het cellencomplex in overleg met de gemeente te verplaatsen naar een andere locatie in de gemeente Haarlemmermeer. Aldus zijn voorafgaand aan het koninklijk besluit diverse mogelijkheden onderzocht om tot een compromis te komen.
Ten tweede is daarbij van belang dat in dit kort geding voldoende aannemelijk is geworden dat er een dwingend algemeen belang bestaat bij het in ieder geval voorlopig kunnen blijven gebruiken van de afdelingen L en M voor de detentie van bolletjesslikkers. Bestrijding van invoer van verdovende middelen via Schiphol, onder meer door bolletjesslikkers, is een belangrijk beleidspunt van de minister. Nog daargelaten de druk op de landelijke detentiecapaciteit bij een eventuele sluiting van het cellencomplex, is een detentiecentrum in de nabije omgeving van Schiphol van belang voor de uitvoering van dat beleid. Aldus wordt het vervoer van bolletjesslikkers immers beperkt. Zoals de Staat heeft gesteld en de gemeente niet heeft weersproken, is het inwendig vervoeren van verdovende middelen een zeer riskante vorm van drugssmokkel en kan verdere verplaatsing van bolletjesslikkers direct na hun aankomst op Schiphol zelfs levensbedreigend zijn. Het detentiecentrum dient dan ook in de buurt van Schiphol gevestigd te zijn.
Ten derde is daarbij van belang dat in dit kort geding niet aannemelijk is geworden dat de afdelingen L en M op dit moment onvoldoende brandveilig zijn of dat zij dat in de relatief korte periode tot 24 april 2006 zullen worden. Daartoe zijn de volgende omstandigheden redengevend: (1) de besluiten van het college zijn gebaseerd op een gebrek aan vertrouwen wegens overtredingen uit het verleden, dus niet op thans nog voorkomende overtredingen, (2) zoals de Staat onweersproken heeft gesteld heeft hij inmiddels al de door de gemeente gewenste bouwkundige voorzieningen aangebracht en (3) in zijn reeds genoemde brief van 6 december 2005 heeft de minister van justitie, kort gezegd, meegedeeld dat hij aanbevelingen om de brandveiligheid verder te optimaliseren zal overnemen.
Op grond van het voorgaande dient – marginaal toetsend – het oordeel te zijn dat de Staat in redelijkheid het koninklijk besluit heeft kunnen nemen door met inachtneming van de eisen van brandveiligheid uit het oogpunt van het algemeen belang voorrang te geven aan drugsbestrijding.
3.4. Dit leidt tot de conclusie dat de vorderingen zullen worden afgewezen. De gemeente zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de vorderingen af;
veroordeelt de gemeente in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.060,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 244,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 23 december 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.
jwo