Uitspraak
zaaknummer: 204701
rolnummer: 03/2139
datum vonnis: 16 maart 2005
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - meervoudige kamer
Vonnis in de zaak met bovengenoemd rolnummer van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid,
[eiseres].,
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres, procureur: mr. N.l.Oostenbroek,
tegen
1. de stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw,
gevestigd te Roelofarendsveen (gemeente Alkemade),
2. de Staat der Nederlanden, (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagden, procureur: mr. H.Th Bouma.
Partijen worden hierna aangeduid als "[eiseres]", "NAKT" en "de Staat".
De rechtbank heeft opnieuw kennis genomen van de stukken, waaronder thans ook:
het tussen partijen in deze zaak door deze rechtbank gewezen vonnis van 8 september 2004;
het akteverzoek met producties van [eiseres];
de antwoordakte van de Staat.
RECHTSOVERWEGINGEN
Formele rechtskracht?
1. De rechtbank blijft bij hetgeen zij in haar vonnis van 8 september 2004 heeft overwogen en beslist. In genoemd vonnis heeft de rechtbank [eiseres] in de gelegenheid gesteld te reageren op het door NAKT en de Staat eerst bij dupliek gevoerde verweer dat het besluit van 8 juni 1999 (Stcrt. 1999,108, verder: het Besluit) waarbij de bijlage bij de Regeling toelating groentegewassen 1973 (Stcrt. 1973,93, nadien vele malen gewijzigd, verder de Regeling) is gewijzigd, formele rechtskracht heeft. De rechtbank heeft tevens aan [eiseres] verzocht om aan te geven of - zo van formele rechtskracht moet worden uitgegegaan - in het onderhavige geval sprake is van zodanige aan dit beginsel verbonden bezwaren dat hierop, gezien de bijzonderheden van het gegeven geval een uitzondering moet worden gemaakt.
2. [eiseres] heeft aan dit verzoek van de rechtbank voldaan en zich primair op het standpunt gesteld dat van formele rechtskracht van het Besluit c.q. de daarin vervatte beschikking geen sprake is. Subsidiair, voor zover de rechtbank de formele rechtskracht van de beschikking mocht vaststellen, heeft [eiseres] zich op het standpunt gesteld dat sprake is van zodanig aan het beginsel van formele rechtskracht verbonden bezwaren, dat gezien de bijzondere omstandigheden van dit geval, hierop een uitzondering moet worden gemaakt. Meer subsidiair heeft [eiseres] de rechtbank verzocht om een prejudiciële verwijzing naar het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (HvJEG), opdat het HvJEG zich uit kan laten over het Nederlandse systeem van formele rechtskracht in het onderhavige geval, daar het besluit in strijd is met het EG-recht.
3.Het Besluit hield - onder meer en voor zover in dit geding van belang - in, dat Toro werd geschrapt van de B-lijst. Partijen lijken niet van oordeel te verschillen over het puntpunt dat het besluit Toro van de B-lijst te schrappen kan worden gezien als een in het Besluit vervatte beschikking, waartegen ingevolge het bepaalde in de Algemene wet bestuurswet (Awb) bezwaar en beroep heeft openstaan. De rechtbank heeft hierover enige twijfel. Het komt haar voor dat het besluit Toro te schrappen van de B-lijst weliswaar geen zelfstandige normstelling bevat, maar wel zodanig met een algemeen verbindend voorschrift (te weten: de Regeling) verknoopt is, dat het daarvan niet los kan worden gezien. Dit zou betekenen dat hiertegen geen bezwaar en beroep openstaat. Definitief uitsluitsel op dit punt is echter niet nodig, aangezien de rechtbank van oordeel is dat, zo al van een appelabel besluit sprake is, een uitzondering op het beginsel van formele rechtskracht gerechtvaardigd is.
4. Het beginsel van formele rechtskracht houdt in dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede administratieve rechtsgang heeft opengestaan (zoals die ingevolge de Awb), de burgerlijke rechter, wanneer deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van totstandkomen als wat betreft haar inhoud in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen en dus rechtmatig. Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig bezwaar en beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. Zoals echter door de Hoge Raad onder meer in zijn arrest van 16 mei 1986, gepubliceerd in NJ 1986,723 overwogen, kunnen de aan dit beginsel verbonden bezwaren door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op dat beginsel een uitzondering moet worden aanvaard.
5.De rechtbank acht voor haar oordeel dat in het onderhavige geval voor z'n uitzondering plaats is, onder meer van belang dat de beschikking was opgenomen in het Besluit en zich derhalve presenteerde als een algemeen verbindend voorschrift. Door deze wijze van inkleden was de beschikking - zo daarvan al sprake was - moeilijk als zodanig herkenbaar. Onder deze omstandigheden klemt te meer dat bij de bekendmaking van het besluit in de Staatscourant geen melding is gemaakt van de mogelijkheid hiertegen rechtsmiddelen in te stellen, zoals voorgeschreven in artikel 6:23 Awb Pro. Daarbij laat de rechtbank nog in het midden of het besluit wel op de wijze als voorgeschreven in artikel 3:42 Awb Pro had mogen worden bekendgemaakt, of dat dit had gemoeten op de wijze als voorgeschreven in artikel 3:41 Awb Pro.
Anders dan door NAKT en de Staat in hun antwoordakte gesteld had het [eiseres] ook niet na de brief van 27 december 2002 van de secretaris van de Commissie toelating groenterassen (verder: de Commissie) duidelijk moeten zijn dat mogelijk sprake was van een beschikking waartegen rechtsmiddelen openstonden. De secretaris heeft immers in deze brief slechts gesteld dat sprake was van een "formeel besluit" van de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de Minister), dat in de Staatscourant is gepubliceerd. Een nadere invulling van het begrip "formeel besluit" wordt in deze brief niet gegeven. Meer in het bijzonder vermeldt de brief niets over het beschikkingkarakter, dan wel de mogelijkheid van bezwaar en beroep, zodat op basis van deze brief niet kan worden geoordeeld dat het [eiseres] duidelijk had moeten zijn dat zij tegen het besluit tot schrapping een rechtsmiddel had kunnen aanwenden. Overigens valt te verdedigen dat NAKT - als zij ook toen al van mening was dat sprake was van een beschikking - de brief van 23 januari 2003 van [eiseres] had moeten aanmerken als een bezwaarschrift. NAKT en de Staat hebben zich echter eerst lopende de onderhavige procedure op het standpunt gesteld dat opname dan wel schrapping van een ras in de B-lijst als een beschikking dient te worden aangemerkt. Nu [eiseres] hier niet eerder op verdacht hoefde te zijn, ziet de rechtbank hierin aanleiding - voor zover in het onderhavige geval al sprake is van formele rechtskracht - een uitzondering te aanvaarden op dit beginsel. Dit betekent dat de rechtbank in deze procedure zich een zelfstandig oordeel zal vormen omtrent het aan de Staat en NAKT verweten onrechtmatige handelen.
Onrechtmatig handelen NAKT?
6. NAKT heeft gesteld dat zij slechts met de aanvrager (in casu [eiseres]) te maken heeft tot het moment dat een ras op de B-lijst is geplaatst. Nadat het ras op de B-lijst is geplaatst, is niet langer de aanvrager, maar de instandhouder aanspreekpunt. Als instandhouder was door [eiseres] [naam instandhouder] aangewezen. NAKT heeft er hierbij op gewezen dat in de B-lijst en in de EU-rassenlijst, niet de aanvrager, maar de instandhouder wordt genoemd.
De stelling van [eiseres] dat hij voor in het buitenland vermeerderde zaden van rassen het aanspreekpunt is, is volgens NAKT dan ook zonder betekenis.
7. De rechtbank deelt niet het standpunt van NAKT dat zij niets meer met de aanvrager te maken heeft vanaf het moment dat een ras op de B-lijst is vermeld. De rechtbank merkt in de eerste plaats op dat dit beroep niet te rijmen is met beroep van NAKT op formele rechtskracht van het besluit Toro te schrappen van de B-lijst. Formele rechtskracht kan immers alleen worden tegengeworpen aan degene die tegen een besluit bij een administratieve rechter heeft kunnen opkomen (derhalve degene die belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb Pro), doch dit heeft nagelaten, dan wel wiens beroep niet is gehonoreerd. De rechtbank is voorts van oordeel dat het standpunt van NAKT dat zij niets meer te maken heeft met de aanvrager nadat het ras op de B-lijst is geplaatst, niet kan worden gerechtvaardigd met een beroep op een standaardwerkwijze. De omstandigheid dat op de B-lijst en de EU-rassenlijst niet de aanvrager van de vermelding van het ras op genoemde lijsten, maar slechts de instandhouder van het ras wordt vermeld rechtvaardigt een dergelijke werkwijze niet, nu de rechtbank noch in de Regeling, noch in de Zpw een aanknopingspunt heeft kunnen vinden voor de stelling dat alleen de instandhouder en niet ook de aanvrager belanghebbende is bij de schrapping van een ras van de B-lijst.
NAKT heeft ook geen bepalingen genoemd waarop haar opvatting is gestoeld. NAKT heeft bovendien niet gesteld dat zij [eiseres] erop heeft gewezen dat zij niet langer als aanspreekpunt voor Toro werd beschouwd.
[eiseres] hoefde er dan ook niet op bedacht te zijn dat NAKT niet langer haar, maar alleen de instandhouder van belangrijke ontwikkelingen met betrekking tot Toro op de hoogte stelde. Het verweer dat [eiseres] (de aanvrager van de vermelding van Toro op genoemde lijsten) niet langer het aanspreekpunt was van NAKT, omdat [naam instandhouder] (de instandhouder van Toro) deze positie had overgenomen, faalt derhalve. Het antwoord op de vraag of de aanwijzing van [naam instandhouder] als instandhouder is aan te merken als een besluit dat formele rechtskracht heeft, is derhalve niet relevant.
8. Met [eiseres] is de rechtbank van oordeel dat het gelet op de grote belangen die met een vermelding op de B-lijst en de EU-rassenlijst zijn gemoeid, niet aangaat een advies op te stellen over schrappen van een vermelding, zonder de belanghebbenden (waaronder de aanvrager van de vermelding van het ras op de B-lijst en huidige instandhouder(s) van het ras) bij het gewas in de gelegenheid te stellen hierop te reageren. Dit in de gelegenheid stellen kan geschieden aan de hand van een circulaire zoals door NAKT rondgezonden op 4 januari 1999. NAKT had zich er dan echter wel van dienen te vergewissen, dat de belanghebbenden deze circulaire hebben ontvangen. Voor zover sprake zou zijn van een beschikking, schrijft artikel 4:8 Awb Pro voor dat belanghebbenden die de beschikking niet hebben aangevraagd, maar daartegen naar verwachting bedenkingen zullen hebben worden gehoord. Het standpunt dat het rondsturen van de lijst met te schrappen gewassen een geheel vrijblijvend karakter heeft, en slechts moet worden gezien als door NAKT verleende service deelt de rechtbank daarom niet. [eiseres] heeft ontkend de circulaire ontvangen te hebben. NAKT heeft geen bewijs aangeboden van het tegendeel, zodat de rechtbank er niet vanuit kan gaan dat [eiseres] de circulaire heeft ontvangen. Een en ander brengt met zich, dat het advies Toro van de B-lijst te schrappen, zonder dat [eiseres] in de gelegenheid is gesteld hierop te reageren, zodanig onzorgvuldig tot stand is gekomen dat dit onrechtmatig moet worden geacht jegens [eiseres].
9. Het faxbericht van [naam instandhouder] van 26 januari 1998 doet hieraan niet af. Nog daargelaten dat de enkele mededeling van [naam instandhouder] dat zij geen Toro meer produceert en geen zaad meer op voorraad heeft, niet kan worden gezien als een verzoek om Toro van de lijst te schrappen, is een dergelijk verzoek gelet op artikel 14 van Pro de Richtlijn geen aanleiding om tot intrekking van de toelating over te gaan, indien de instandhouding anderszins verzekerd blijft.
NAKT had zich derhalve ervan moeten vergewissen of dit wellicht het geval was. Dit geldt te meer, nu in de voorgaande alinea van dat faxbericht met zoveel woorden wordt gerefereerd aan een verzoek twee andere gewassen van de lijst te schrappen, terwijl van een expliciet verzoek tot schrappen van Toro in dat faxbericht geen sprake is, terwijl NAKT bovendien bekend was met de omstandigheid dat [naam instandhouder] niet de aanvrager was van de vermelding van Toro op de lijsten.
10. Nu aannemelijk is dat dit onrechtmatig handelen van NAKT heeft geleid tot een onjuist voorstel tot wijziging van de B-lijst en [eiseres] door bovengenoemd handelen schade heeft geleden, doch deze schade niet dadelijk kan worden begroot, liggen de eerste twee vorderingen jegens NAKT voor toewijzing gereed. De vraag of [eiseres] medeschuld heeft aan het ontstaan van de schade doordat zij NAKT niet van de wisseling van de instandhouder van Toro op de hoogte heeft gesteld, doet aan de aansprakelijkheid van NAKT niet af. Deze omstandigheid speelt wel een rol bij de vaststelling van omvang van de vergoedingsplicht en kan in de schadestaatprocedure worden beoordeeld (vgl. HR 21 februari 1992, NJ 1992/321).
11.De rechtbank zal de overige door [eiseres] aan NAKT gemaakte verwijten onbesproken laten, nu niet aannemelijk is dat [eiseres] door dit overige handelen andere schade heeft geleden dan de schade die reeds voortvloeit uit het onjuiste voorstel tot wijziging van de B-lijst.
Onrechtmatig handelen van de Staat?
12.De Staat meent dat de Minister niet te lichtvaardig is afgegaan op het advies van de Commissie en wijst er daartoe uit de jurisprudentie op artikel 3:9 Awb Pro volgt dat naarmate een bestuursorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, het bestuursorgaan meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan (ABRS 29 april 1999, AB 1999,266). Hij wijst er op dat de Commissie in 1971 is ingesteld, en dat de Minister gelet op de sedert 30 jaar opgebouwde ervaring op het door de Commissie verstrekte advies mocht afgaan.
13. Ingevolge artikel 3:9 Awb Pro dient, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel kan worden opgemaakt dat het bestuursorgaan, naarmate een adviesorgaan meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, meer zal mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan. Het bestuursorgaan zal er na verloop van tijd in principe vanuit mogen gaan, dat het onderzoek door het adviesorgaan steeds op dezelfde zorgvuldige wijze plaatsgevind. De verantwoordelijkheid voor het zorgvuldig verricht zijn van onderzoek blijft echter ten volle bij het bestuursorgaan berusten, alleen de controle daarop zal onder de geschetste omstandigheden een marginaler karakter kunnen hebben. Uit deze toelichting blijkt dat een marginaler controle mogelijk moet zijn; indien het bestuursorgaan bij de toetsing van de adviezen van het desbetreffende adviesorgaan constateert dat de adviezen van dat adviesorgaan steeds op dezelfde zorgvuldige wijze totstandkomen. Door de Staat is hieromtrent echter niets gesteld. De enkele omstandigheid dat de Commissie de Minister al 30 jaar adviseert, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich, dat de Minister ervan uit mag gaan dat de adviezen van de Commissie steeds op dezelfde zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen.
14.Daarnaast dient niet uit het oog te worden verloren, dat het Besluit was gebaseerd op een onjuiste feitelijke grondslag: er lag geen verzoek tot schrapping van de B-lijst (zie r.o. 9) en vaststaat dat de instandhouding van Toro anderszins was verzekerd. Nu de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het Besluit desondanks heeft genomen, is de Staat aansprakelijk. Dit betekent dat het verweer van de Staat faalt en ook de eerste twee vorderingen jegens de Staat dienen te worden toegewezen.
Voorschot op schade
15. NAKT en de Staat betwisten het oorzakelijk verband tussen de door [eiseres] als voorschot gevorderde schade en hun onrechtmatig handelen. Naar hun oordeel is de schade geen gevolg van het hun handelen, maar van de omstandigheid dat in Spanje geen gevolg is gegeven aan de herplaatsing van Toro op de B-lijst en daarmee op de EU-rassenlijst. Voorts stellen zij (terecht) dat de gebeurtenissen in Spanje zich kenmerken door een grote ondoorzichtigheid. Nu door [eiseres] niet is gesteld dat zij een spoedeisend belang heeft bij directe betaling, ziet de rechtbank geen aanleiding reeds nu bij wijze van voorschot een bedrag aan [eiseres] toe te kennen.
Tot slot
16. NAKT en de Staat zullen als de in overwegende mate in het ongelijk te stellen partijen worden veroordeeld in de proceskosten.
BESLISSING
De rechtbank
verklaart voor recht dat zowel NAKT als de Staat onrechtmatig jegens [eiseres] hebben gehandeld;
veroordeelt NAKT en de Staat hoofdelijk om aan [eiseres] de schade te vergoeden nader op te maken bij staat die zij heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van dit onrechtmatig handelen, vermeerderd met de wettelijke rente hierover vanaf 29 juli 2003 tot aan de dag van algehele voldoening;
veroordeelt NAKT en de Staat in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van [eiseres] begroot op € 2.476,40 aan verschotten en € 3.552,50 aan salaris van de procureur;
verklaart dit vonnis in zoverre uitvoerbaar bij voorraad;
wijst het anders of meer gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mrs. M.J. van der Ven, E. Kouwenhoven en D. de Loor en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 16 maart 2005 in tegenwoordigheid van de griffier.