Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
meervoudige kamer vreemdelingenzaken
reg. nr.: AWB 05/41615
V-nrs: 161.001.1036 tot en met 161.001.1042
inzake: [eiser], geboren op [geboortedatum] 1962, eiser,
[eiseres], geboren op [geboortedatum] 1970, eiseres,
en hun minderjarige kinderen [naam kind 1], geboren op [geboortedatum] 1989,
[naam kind 2], geboren op [geboortedatum] 1991, en
[naam kind 3], geboren op [geboortedatum] 1994,
allen van Turkse nationaliteit, wonende te [woonplaats], hierna: eisers,
gemachtigde: mr. F.L.M. van Haren, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Brand, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND).
I. PROCESVERLOOP
1. Bij brief van 23 april 2003 hebben eisers verweerder verzocht gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid om in individuele gevallen verblijf toe te staan (hierna: 14/1-verzoek). Bij besluit van 4 november 2003 is afwijzend beslist op dit verzoek. Bij bezwaarschrift van 26 november 2003 hebben eisers hiertegen bezwaar gemaakt. Bij beroepschrift van 28 december 2004 hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift. Het beroep is door deze rechtbank en zittingsplaats bij uitspraak van 3 maart 2005 (AWB 04/57991 en AWB 04/57992) gegrond verklaard. Op 27 april 2005 is eiser gehoord door een ambtelijke commissie (ac). Het bezwaar is bij besluit van 17 augustus 2005 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 13 september 2005 hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 18 oktober 2005 en aangevuld bij brief van 15 februari 2006. Op 16 februari 2006 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 28 februari 2006 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2006. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.
4. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
II. FEITEN
In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten.
1. Op 8 juni 1995 hebben eisers aanvragen ingediend om toelating als vluchteling. Bij uitspraak van 17 februari 1997 van deze rechtbank (AWB 96/8684 en AWB 96/8675) is de afwijzing van de aanvragen onherroepelijk geworden.
2. Op 29 september 1997 heeft eiser in het Verenigd Koninkrijk een asielaanvraag ingediend. Eisers familie bevond zich op dat moment eveneens in het Verenigd Koninkrijk. Op 13 augustus 1998 heeft de Immigratiedienst van het Verenigd Koninkrijk aan Nederland gevraagd de behandeling van de asielaanvraag over te nemen overeenkomstig artikel 8 van Pro de Overeenkomst van Dublin. Bij brief van 8 september 1998 is Nederland hiermee akkoord gegaan, waarbij is aangegeven dat dit mede geldt voor eisers vrouw en kinderen. Op 27 januari 1999 is eiser vanuit het Verenigd Koninkrijk uitgezet naar Nederland, alwaar hij op dezelfde datum een (herhaalde) aanvraag heeft ingediend om toelating als vluchteling. Op 28 mei 1999 hebben eiseres en haar minderjarige kinderen herhaalde aanvragen ingediend om toelating als vluchteling. Beide procedures zijn geëindigd bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 24 maart 2003 (AWB 00/74174).
III. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
1. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat de door de gemachtigde genoemde beleidsregels waarbij een beroep op de inherente afwijkingsbevoegdheid is gedaan, niet van toepassing zijn op het door eisers beoogde verblijfsdoel “bijzonder onvoorzien geval”, “verblijf als vreemdeling in wiens verblijf wegens bijzondere, schrijnende omstandigheden wordt berust” of “beperking conform beschikking Minister”. Niet is gebleken van bijzondere feiten en omstandigheden op grond waarvan, bij afweging van alle belangen, toch aanleiding bestaat de aanvraag in te willigen. Daartoe is van belang dat de omstandigheid dat eisers hier al jaren verblijven, niet meebrengt dat hun situatie daarom als schrijnend dient te worden aangemerkt. Verweerder heeft in deze afweging meegenomen de door eisers gevoerde procedures, de door hen naar voren gebrachte individuele omstandigheden, hetgeen door derden met betrekking tot eisers naar voren is gebracht alsmede de door eisers tijdens de hoorzitting naar voren gebrachte omstandigheden.
Voorts stelt verweerder dat afwijzing van de aanvraag niet in strijd is met het bepaalde in alle in de bij de ac-hoorzitting door eisers overgelegde algemene pleitnota van 20 april 2004 genoemde verdragen, waarbij overigens niet exact is aangegeven waarom het afwijzen van de verblijfsaanvraag van eisers in strijd zou zijn met (een deel van) de verdragsbepalingen.
2. Eisers hebben - zakelijk weergegeven - de volgende beroepsgronden tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bestreden besluit is in strijd met het rechtsbeginsel van stelselmatigheid. De handelwijze van verweerder in 14/1-procedures is niet consistent. Verweerder heeft toegezegd beleid te maken over de afhandeling van 14/1-verzoeken, maar dit beleid is tot op heden niet gepubliceerd. Daardoor is onduidelijk aan welke criteria eisers dienen te voldoen om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000. Verweerder heeft weliswaar een interne werkinstructie verspreid, gedateerd 25 juli 2005, maar deze geeft geen inhoudelijke criteria voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een schrijnende situatie. Tevens verwijzen eisers naar de lijst gepubliceerd door het televisieprogramma Nova, waaruit kan worden opgemaakt welke aandachtspunten verweerder hanteert voor de beoordeling van al dan niet schrijnende gevallen. Veel van deze aandachtspunten zijn op eisers van toepassing.
Voorts is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Thans zijn tenminste 700 positieve beslissingen genomen en verblijfsvergunningen toegekend op grond van de discretionaire bevoegdheid, welk aantal van dusdanige grootte is dat verweerder inzicht moet geven in de beoordeling. Eisers hebben tijdens de ac-hoorzitting uitdrukkelijk een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en dit is ten onrechte niet opgenomen in het verslag. Nu geen inzage wordt gegeven in de beslissingscriteria kan niet worden vastgesteld op welke punten de gevallen zich onderscheiden. Eisers hebben 14 positieve beschikkingen overgelegd, waarin aan 34 personen een verblijfsvergunning op grond van schrijnende omstandigheden is verleend, en twee algemene overzichten van Vluchtelingenwerk en het Advocatencentrum. Er lijken grote overeenkomsten te zijn met deze beschikkingen.
Tot slot is verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op hetgeen in bezwaar is aangevoerd aangaande strijd met het Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR).
3. In het verweerschrift heeft verweerder als volgt op de door eisers aangevoerde beroepsgronden gereageerd.
In reactie op de stelling van eisers dat onduidelijk is aan welke criteria zij wel of niet moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning, stelt verweerder dat het niet mogelijk is om een eenduidig antwoord te geven op de vraag welke aandachtspunten en afwegingen worden gehanteerd bij een beroep op schrijnende omstandigheden. Er is geen sprake van een aangenomen toetsingskader. Binnen de IND is een aandachtspuntenlijst opgesteld om deze afweging te ondersteunen, maar deze lijst bevat geen criteria voor de toelating. Evenmin valt aan de hand hiervan op voorhand aan te geven hoeveel gewicht toekomt aan diverse factoren.
Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel geven eisers niet aan in hoeverre deze gevallen overeenkomen met hun eigen situatie. Benadrukt wordt dat elk individueel geval wordt beoordeeld op een uniek samenstel van factoren. Tussen de zaken op de door eisers overgelegde lijsten bestaat grote diversiteit. De lijsten bevatten geen voorbeelden van gevallen waarin onder gelijke omstandigheden als waarin eisers verkeren een verblijfsvergunning is verleend.
Wat betreft de stelling van eisers dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de pleitnota van ‘Defence for children’, merkt verweerder op dat deze van algemene strekking is, hetgeen ook in het bestreden besluit is aangegeven. Verwezen wordt dan ook naar het bestreden besluit.
4. In de aanvullende gronden van beroep van 15 februari 2006 hebben eisers nog het volgende aangevoerd. Onder verwijzing naar twee interne werkinstructies van de IND, genummerd 2005/3 en 2005/24, stellen eisers dat op grond hiervan de conclusie lijkt te kunnen worden getrokken dat sprake is van beleid. In nummer 2005/3 is de eerdere overgelegde ‘checklist’ opgenomen en geeft de Minister aan dat bepaalde zaken aan haar voorgelegd moeten worden, waarbij wordt gewezen op een rijtje aandachtspunten. Deze aandachtspunten zijn voor het merendeel van toepassing op eisers. In de werkinstructie is uitgebreid aangegeven hoe een schrijnend geval aan de Minister kan worden voorgelegd. Blijkbaar is de mening van de eerste beslisambtenaar van doorslaggevend belang of het verzoek de geschetste route aflegt. In onderhavig geval lijkt het alsof de schrijnendheid niet aan de Minister is voorgelegd, hetgeen betekent dat deze zaak niet eens een ‘twijfelgeval’ is. Dit versterkt het argument dat sprake is van willekeur. Verwezen wordt naar uitspraken van het College van beroep studiefinanciering van 26 mei 1997 (JB 1997/162), deze rechtbank en zittingsplaats, van 9 maart 1992 (NAV 1992, p. 500) en deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, van 26 oktober 1992 (NAV 1992, p. 595). Ter onderbouwing van het beroep op het gelijkheidbeginsel verwijzen eisers tevens naar een uitspraak van deze rechtbank van 23 juli 1993 (RV 1993/18), waarin is geoordeeld dat een beroep op dit beginsel kans van slagen heeft indien moet worden aangenomen dat sprake is van een gedragslijn op grond waarvan in vele andere gevallen steeds een verblijfsvergunning werd verleend.
Tot slot hebben eisers onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 12 april 1988 (AB 1989, 49) aangevoerd dat indien sprake is van ongepubliceerde beleidslijnen, op verweerder een verzwaarde motiveringsplicht rust.
IV. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of het bestreden besluit, in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
2. Ingevolge artikel 13 van Pro de Vw 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
3. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
4. De rechtbank stelt vast dat door eisers niet wordt bestreden dat verweerder op goede gronden geen gebruik heeft gemaakt van de hem in artikel 4:84 van Pro de Awb toegekende bevoegdheid.
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen om geen gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om eisers in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000.
6. Op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 kan de Minister, tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van de Minister de indiening van een aanvraag als bedoel in artikel 28 van Pro de Vw 2000 noodzakelijk is, de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, verlenen onder een andere beperking, dan genoemd in het eerste lid van artikel 3.4 van het Vb 2000.
7. De rechtbank stelt vast dat verweerder 14/1-verzoeken afdoet op de wijze als beschreven in twee door verweerder uitgebrachte interne werkinstructies, te weten IND-werkinstructie nummer 2005/3 van 24 januari 2005 ter zake ‘Handelwijze bij ingekomen brieven en afhandeling bezwaarschriften in het kader van de 14-1 brieven en de Eenmalige regeling’ en werkinstructie nummer 2005/24 van 25 juli 2005 ter zake ‘Handelwijze bij voorleggen “schrijnende” gevallen en ingekomen brieven’. Deze werkinstructies zijn, naar hetgeen de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft verklaard, openbaar gemaakt op respectievelijk 14 december 2005 en 14 oktober 2005. Volgens verweerder geven de werkinstructies de structuur van de besluitvorming weer en dienen de instructies ter voorkoming van willekeur. In de werkinstructies wordt de procedurele kant van de behandeling van 14/1-verzoeken beschreven en tevens worden daarin aandachtspunten vermeld, waarop het oog gehouden kan worden bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een bijzonder samenstel van factoren die de zaak doen onderscheiden van andere zaken, welke aandachtspunten uitdrukkelijk niet als criteria gelden.
8. Vastgesteld wordt dat geen sprake is van in beleid vastgelegde criteria op grond waarvan tot vergunningverlening wordt overgegaan.
9. De rechtbank leest het bestreden besluit aldus dat verweeder in de omstandigheden van het geval geen aanleiding heeft gezien van zijn in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 neergelegde bevoegdheid gebruik te maken. Ter motivering van dit standpunt is allereerst gewezen op de door eisers doorlopen asielprocedures. Vervolgens heeft verweerder de door eisers in de verschillende stadia van de onderhavige procedure naar voren gebrachte omstandigheden puntsgewijs weergegeven en ten aanzien daarvan overwogen dat deze afzonderlijk en in samenhang bezien geen reden vormen om een verblijfsvergunning te verlenen. Er is, aldus het bestreden besluit, onvoldoende sprake van een combinatie van bijzondere factoren, zoals een zeer lange verblijfsduur in Nederland, medische factoren en overige klemmende redenen van humanitaire aard.
10. De rechtbank stelt voorop dat de rechter terughoudendheid past bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder van zijn discretionaire bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 gebruik maakt. Voorts is van belang dat blijkens de Nota van Toelichting bij het Vb 2000 deze bevoegdheid aan verweerder is gegeven om in bijzondere onvoorziene gevallen een verblijfsvergunning te verlenen op een reguliere grond die nadrukkelijk niet is geregeld en dat van deze bevoegdheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Hieruit volgt dat deze bevoegdheid zich naar zijn aard minder goed leent om in te vullen met nadere regelgeving. Een en ander ontslaat verweerder echter niet van de op hem ingevolge artikel 3:46 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb rustende verplichting de in het kader van deze bevoegdheid genomen besluiten te voorzien van een deugdelijke motivering. Als uitgangspunt kan gelden dat, in geval van een besluit dat ertoe strekt geen gebruik te maken van deze discretionaire bevoegdheid waarvan de invulling niet in beleid of anderszins is vastgelegd, aan deze motiveringsplicht is voldaan indien het deugdelijke argumenten bevat waarom naar het oordeel van verweerder geen sprake is van een bijzonder onvoorzien geval. De rechtbank dient te beoordelen of dit uitgangspunt in deze zaak kan worden gehanteerd of dat zich omstandigheden voordoen die afwijking daarvan rechtvaardigen.
11. In dat verband is door eiser allereerst de aandacht gevestigd op de omvang van de groep gevallen die verweerder met succes heeft verzocht om gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid. Naar eiser gemotiveerd heeft gesteld omvat deze groep circa 700 gevallen, welk aantal is gebaseerd op uitlatingen van verweerder zelf in een toespraak getiteld ‘Het Nederlandse asiel- en terugkeerbeleid’, gehouden voor de Raad van Europa te Straatsburg op 26 januari 2006. Dit aantal is op zichzelf een aanwijzing dat sprake is van enige lijn in de besluitvorming. Een tweede aanwijzing dat verweerder voor de beoordeling van 14/1-verzoeken een lijn in de besluitvorming aanhoudt vindt de rechtbank in de door eiser overgelegde ‘Checklist discretionaire bevoegdheid inherente afwijkingsbevoegdheid’ en de in bijlage 1 bij de Werkinstructie 2005/3 vermelde aandachtspunten. Naar uit bijlage 2 bij de Werkinstructie 2005/3 blijkt en verweerder ter zitting heeft bevestigd, worden toewijzende beslissingen op 14/1-verzoeken door of in direct overleg met de Minister zelf genomen terwijl het merendeel van de afwijzende beslissingen op een lager niveau in de organisatie worden genomen. De aandachtspunten in Werkinstructie 2005/3 zijn expliciet bedoeld als hulpmiddel bij de beoordeling of een zaak al dan niet aan de Minister moet worden voorgelegd. Hieruit volgt dat de aandachtspunten in ieder geval een rol van betekenis spelen in die zaken waarin op een van de lagere niveaus wordt beslist dat het verzoek moet worden afgewezen. Het moet ervoor worden gehouden dat deze groep in aantal veel groter is dan het hiervoor genoemde getal van 700. Daarnaast ligt het voor de hand dat ook in de door de Minister zelf beoordeelde gevallen aan de in de aandachtspunten vermelde omstandigheden gewicht toekomt, omdat anders het nut van deze aandachtspunten niet valt in te zien.
12. De rechtbank is van oordeel dat op grond van het bovenstaande moet worden aangenomen dat verweerder ernaar heeft gestreefd om binnen zijn eigen organisatie enige mate van afbakening te bewerkstelligen van de groep gevallen die in aanmerking zou kunnen komen voor vergunningverlening. Hieraan doet niet af dat de aandachtspunten in Werkinstructie 2005/3 expliciet niet als criteria zijn aangeduid en dat deze opsomming, naar gesteld, niet-limitatief zou zijn.
13. Naar het oordeel van de rechtbank brengt het hiervoor overwogene mee dat op verweerder de plicht rust om bij het nemen van een besluit als het onderhavige een uitgebreidere motivering te verschaffen dan de motivering die in het bestreden besluit is gehanteerd. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eisers hebben gesteld dat veel van de aandachtspunten op hen van toepassing zijn, hetgeen door verweerder niet is bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank dient kenbaar en daardoor toetsbaar te zijn hoe in het individuele geval de naar voren gebrachte omstandigheden zijn gewogen alsmede waarom deze, op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien, niet afdoende zijn om over te gaan tot vergunningverlening. In het bestreden besluit heeft verweerder volstaan met een opsomming van de door eiser aangevoerde omstandigheden en de mededeling dat deze geen bijzonder samenstel van factoren als eerder omschreven opleveren. Aldus heeft verweerder niet aangegeven welke van de aangevoerde omstandigheden hij wel en welke hij niet van belang acht, laat staan dat aan de relevant geachte omstandigheden een (relatief) gewicht is toegekend. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een draagkrachtige motivering en dat het geen stand kan houden. Gelet hierop komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige door partijen ingenomen standpunten, waaronder de stelling van eiser dat verweerder ten aanzien van de 14/1-beoordeling beleid had moeten formuleren.
14. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Derhalve zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd en bepaald worden dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
15. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
16. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van Pro de Awb wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht.
V. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit;
3. bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eisers betaalde griffierecht ad € 138,-- (zegge: honderd achtendertig euro).
Gewezen door mr. H.J. Fehmers, voorzitter, en mrs. C.P.E. Meewisse en L. Boonstra, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A. Siezen, griffier, en openbaar gemaakt op: 7 juli 2006
De griffier, De voorzitter,
Afschrift verzonden op: 7 juli 2006
Conc: AS/HF
Coll:
D: B
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van Pro de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.