Uitspraak
RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 06 / 27379 (voorlopige voorziening)
AWB 06 / 23563 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juli 2006
in de zaak van:
[verzoekster],
geboren op [geboortedatum] 1990, van Nigeriaanse nationaliteit,
verblijvende in het Grenshospitium, locatie Tafelbergweg te Amsterdam,
verzoekster,
gemachtigde: mr. J.E. Engelhart, advocaat te Haarlem,
tegen:
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
verweerder,
gemachtigde: mr. C. Brand, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) te
’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 De ambtenaar belast met de grensbewaking heeft op 2 april 2006 aan verzoekster mondeling meegedeeld dat haar op grond van artikel 3 Vreemdelingenwet Pro 2000 (Vw) de toegang tot Nederland wordt geweigerd.
1.2 Verzoekster heeft op 14 april 2006 tegen de deze mededeling bij verweerder een administratief beroepschrift ingediend. Op diezelfde datum heeft verzoekster gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats heeft bij uitspraak van 18 mei 2006 (AWB 06/18641) verweerder verboden verzoekster uit te zetten voordat op het administratief beroepschrift is beslist.
1.3 Verweerder heeft het administratief beroep bij besluit van 10 mei 2006 ongegrond verklaard. Verzoekster heeft tegen dit besluit op 15 mei 2006 beroep ingesteld.
1.4 Verzoekster heeft op 6 juni 2006 gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Zij verzoekt verweerder te verbieden haar uit te zetten voordat de rechtbank op het beroep heeft beslist.
1.5 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 6 juli 2006. Verzoekster is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 Indien tegen een besluit beroep bij de rechtbank is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Awb heeft de voorzieningenrechter na behandeling ter zitting van het verzoek om een voorlopige voorziening de bevoegdheid om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien hij van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Er bestaat in dit geval aanleiding om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
2.3 In de hoofdzaak toetst de voorzieningenrechter het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
Wettelijk kader
2.4 Toegang tot Nederland wordt geweigerd op de in artikel 3, eerste lid, Vw genoemde gronden.
2.5 Met het toezicht op de naleving van de wettelijke voorschriften met betrekking tot de grensbewaking en met betrekking tot vreemdelingen zijn ingevolge artikel 46, eerste lid, Vw en artikel 47, eerste lid, Vw onder meer belast de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee.
2.6 Ingevolge artikel 48, tweede lid, Vw kan verweerder aan de korpschef en aan de bevelhebber van de Koninklijke marechaussee aanwijzingen geven over de uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000.
2.7 In de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) heeft verweerder beleidsregels over de toepassing van voorgaande bepalingen vastgesteld. In A3/1.6 Vc is bepaald dat alle ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen, de algemene en bijzondere aanwijzingen in acht dienen te nemen die verweerder in het belang van dat toezicht geeft. Algemene aanwijzingen worden gegeven in de Vreemdelingencirculaire 2000.
2.8 In A2/5.2.1. Vc, gewijzigd bij Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2006/16, is bepaald dat de weigering van toegang een met redenen omklede beslissing is welke geen uitstel gedoogt, door de vreemdeling in ontvangst moet worden genomen, en waarmee een vreemdeling bij het niet vervullen van de voorwaarden voor binnenkomst, wordt ontzegd het grondgebied van Nederland c.q. het Schengengebied binnen te komen en aldaar te verblijven.
De toegangsweigering geschiedt schriftelijk door uitreiking van een standaardformulier aan de vreemdeling.
De schriftelijke toegangsweigering is een besluit waartegen de vreemdeling administratief beroep kan instellen bij de IND.
Standpunten partijen
2.9 Niet in geschil is dat de ambtenaar belast met de grensbewaking de toegang aan verzoekster niet schriftelijk heeft geweigerd.
2.10 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat verzoekster de toegang tot het Schengengebied had mogen worden geweigerd op grond van artikel 3, eerste lid, onder a en b, Vw. Het enkele feit dat de weigering niet schriftelijk is kenbaar gemaakt, doet hieraan niets af. Verweerder heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam van 27 april 2006 (AWB 06/18984). Verweerder heeft zijn standpunt ter zitting nader toegelicht door te stellen dat de eis van schriftelijkheid van de toegangsweigering geen wettelijk vereiste is en dat daarom ruimte bestaat de schending van dat vormvoorschrift te passeren, omdat verzoekster niet in haar belangen is geschaad. De toegangsweigering is haar immers mondeling meegedeeld, waarbij zij is gewezen op de rechtsmiddelen die zij daartegen kon aanwenden.
2.11 Verzoekster heeft daartegen ingebracht dat de toegangsweigering onrechtmatig is, nu deze niet schriftelijk is geschied. Dit heeft tot gevolg dat geen besluit tot toegangsweigering tot stand is gekomen. Verzoekster heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 18 mei 2006, hangende het administratief beroep van verzoekster zelf.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
2.12 Het beleid van verweerder, neergelegd in A2/5.2.1 Vc en gewijzigd bij WBV 2006/16, is aan te merken als een algemene aanwijzingsbevoegdheid aan de ambtenaar belast met de grensbewaking op grond van artikel 48, tweede lid, Vw. In A3/1.6 Vc is immers neergelegd dat de algemene aanwijzingen door verweerder worden gegeven in de Vreemdelingencirculaire 2000. In de Memorie van Toelichting bij artikel 48 Vw Pro (TK 1998-1999, 26 732, nr. 3, p. 55) is aangegeven dat de algemene aanwijzingen het karakter hebben van beleidsregels. De bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen ontleent verweerder rechtstreeks aan artikel 4:81 Awb Pro. Uit het voorgaande volgt, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen in de uitspraak waarop verweerder zich heeft beroepen, dat de bevoegdheid van verweerder tot het geven van de algemene aanwijzingen, neergelegd in A2/5.2.1 Vc, is gebaseerd op een wettelijke grondslag.
2.13 Uit de toelichting bij WBV 2006/16 blijkt dat A2/5.2.1 Vc is gewijzigd naar aanleiding van de Beschikking van de Raad tot wijziging van het Gemeenschappelijk Handboek van 29 april 2004 (2004/574/EC) en de bijlage V, deel B, van de Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode, 2004/0127/COD), die op korte termijn zal worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (EU). Na het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2006/16 is op 13 april 2006 gepubliceerd de Verordening (EG) 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode). De Verordening treedt in werking op 13 oktober 2006.
2.14 In artikel 13, tweede lid, Verordening (EG) 562/2006 is bepaald dat de toegang alleen kan worden geweigerd in een met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd. De beslissing wordt genomen door een naar nationaal recht bevoegde instantie. Zij is onmiddellijk van toepassing. De met redenen omklede beslissing waarin de precieze weigeringsgronden worden genoemd, wordt meegedeeld door middel van het standaardformulier in bijlage V, deel B, van de Verordening, dat wordt ingevuld door de naar nationaal recht voor de weigering van de toegang bevoegde autoriteit. Het ingevulde standaardformulier wordt verstrekt aan de betrokken onderdaan van een derde land, die met behulp van dit formulier de ontvangst van de beslissing tot weigering van toegang bevestigt.
2.15 Hoewel de tekst van artikel 13, tweede lid, Verordening (EG) 562/2006 naar de letter genomen verweerder daartoe niet toe dwingt, nu daarin niet meer wordt geëist dan dat van de met redenen omklede beslissing schriftelijk mededeling wordt gedaan, heeft verweerder blijkens de tekst ván en de toelichting bíj WBV 2006/16 deze bepaling zó uitgelegd, dat de toegangsweigering schriftelijk dient te geschieden door middel van het in EU-verband vastgestelde standaardformulier voor de weigering van de toegang aan de grens.
2.16 De eis van schriftelijkheid is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een vormvoorschrift over de wijze waarop de toegang moet worden geweigerd. Er is echter geen grond om de schending van dit vormvoorschrift met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro te passeren, zoals door verweerder bepleit. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat in het bepaalde van artikel 13, tweede lid, Verordening (EG) 562/2006 en de wijze waarop verweerder die bepaling in WBV 2006/16 heeft uitgelegd, een dermate essentiële rechtswaarborg ligt besloten dat voor het in stand laten van het besluit en een beoordeling van de vraag of verzoekster door de schending van het vormvoorschrift is benadeeld, als bedoeld in artikel 6:22 Awb Pro, geen plaats is.
2.17 Ter zitting is door verweerder betoogd dat, hoewel niet conform het beleid neergelegd in WBV 2006/16 is gehandeld, verweerder bevoegd is van dat beleid af te wijken wegens bijzondere omstandigheden en om die reden de mondelinge toegangsweigering niet onrechtmatig is. Nog daargelaten dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat verweerder in het onderhavige geval van zijn in artikel 4:84 Awb Pro gegeven bevoegdheid gebruik gemaakt heeft, is de voorzieningenrechter niet gebleken van bijzondere omstandigheden. Dat het beleid niet in alle gevallen van meet af aan juist is toegepast, zoals door verweerder ter zitting gesteld, is niet zodanige omstandigheid.
2.18 De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit daarom vernietigen wegens strijd met artikel 4:84 Awb Pro en A2/5.2.1 Vc.
2.19 De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak voorzien, nu rechtens nog maar één beslissing mogelijk is. Verweerder kan na vernietiging van het bestreden besluit geen ander besluit nemen dan het administratief beroep van verzoekster alsnog gegrond te verklaren en de toegangsweigering opheffen. Nu de toegang aan verzoekster niet schriftelijk is geweigerd, is die toegangsweigering immers onrechtmatig. Verweerder zal niet alsnog verzoekster schriftelijk de toegang kunnen weigeren, nu in A2/5.2.1. Vc is bepaald dat de beslissing tot toegangsweigering geen uitstel gedoogt en inmiddels ruim drie maanden zijn verstreken nadat verzoekster zich aan de grens heeft gemeld.
2.20 De voorzieningenrechter zal het administratief beroep gegrond verklaren en de toegangsweigering opheffen.
2.21 Nu in de hoofdzaak wordt beslist, zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
2.22 De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die verzoekster heeft gemaakt en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht € 644,-- in verband met het verzoek om een voorlopige voorziening (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1) en € 322,-- in verband met het beroep (1 punt voor het beroepschrift, wegingsfactor 1).
2.23 Met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, Awb zal de voorzieningenrechter de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht moet vergoeden.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit;
3.3 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3.4 verklaart het administratief beroep gegrond;
3.5 heft de toegangsweigering op;
3.6 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
3.7 veroordeelt verweerder in de kosten in verband met het verzoek om een voorlopige voorziening ad € 644,-- en in verband met het beroep ad € 322,-- en draagt de Staat der Nederlanden op deze kosten aan verzoekster te voldoen;
3.8 draagt de Staat der Nederlanden op het betaalde griffierecht ad tweemaal € 141,-- aan verzoekster te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Greeuw, voorzieningenrechter, en op 24 juli 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. J. van der Kluit, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak, voor zover deze de hoofdzaak betreft, hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak. Van deze uitspraak staat, voor zover deze de voorlopige voorziening betreft, geen hoger beroep open.