Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nr. AWB 05/8184 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
UITSPRAAK IN HET GEDING TUSSEN
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder.
I. PROCESVERLOOP
1. Eiseres heeft bij brief van 17 november 2005 beroep ingesteld tegen een besluit van 6 oktober 2005, verzonden op 10 oktober 2005, waarbij verweerder zijn besluiten van 26 november 2004 en 14 december 2004, betreffende de toewijzing aan eiseres van de functie adviseur middelen A bij respectievelijk de afdeling Programma's en Projecten en de Eenheid Directiesecretariaat, na bezwaar heeft gehandhaafd.
2. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
3. De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 15 juni 2006. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. J.J. Fens. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. G.G.A.M. van Terwisga-van den Broek.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting neemt de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden als vaststaand aan.
1.1. Eiseres was tot 1 januari 2005 werkzaam bij de afdeling Programma's en Projecten van de directie Groen, Water en Milieu (hierna: directie GWM) van de Provincie Zuid-Holland. Tot 1 juli 2004 was zij op deze afdeling werkzaam in de functie van Communicatiemedewerker.
1.2. Met ingang van 1 juli 2004 is een nieuw systeem van functiebeschrijvingen en -waarderingen, genaamd Fuwaprov, ingevoerd bij de provincie Zuid-Holland. Als gevolg hiervan zijn alle functies binnen de provincie opnieuw beschreven en gewaardeerd. Hierbij zijn de oude bestaande functiebeschrijvingen als uitgangspunt genomen. Deze oude functiebeschrijvingen waren veelal gedetailleerd beschreven en persoonsgebonden. Het nieuwe systeem gaat evenwel uit van ruimere, meer algemene beschrijvingen die gelden voor groepen van functies.
1.3. Alle medewerkers van de Provincie Zuid-Holland hebben eind april 2004 een concept-besluit gehad inzake de toewijzing van een functie en de daarbij behorende voorlopige beschrijving. Nadien is de mogelijkheid geboden hierover overleg te voeren met de leidinggevende.
1.4. In juni 2004 is besloten om een nader onderzoek te verrichten naar alle oude schaal 11-functies, waaronder de oude functie van eiseres. Eiseres is hierover bij brief van 16 juni 2004 geïnformeerd.
1.5. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het besluit van 26 november 2004, waarbij aan eiseres is meegedeeld dat haar met ingang van 1 juli 2004 de functie van Adviseur Middelen A wordt toegewezen (besluit 1).
1.6. Vervolgens heeft eiseres in december 2004 gesolliciteerd naar de functie van communicatiemedewerker bij de Eenheid Directiesecretariaat. Bij besluit van 14 december 2004 is eiseres met ingang van 1 januari 2005 benoemd in de functie van Adviseur Middelen A bij de Eenheid Directiesecretariaat van de directie GWM (besluit 2).
1.7. De toewijzing van de functie Adviseur Middelen A bij zowel de afdeling Programma's en Projecten als de Eenheid Directiesecretariaat is - overeenkomstig het advies van de Bezwarencommissie rechtspositie provinciaal personeel - bij het bestreden besluit gehandhaafd.
2. De rechtbank stelt allereerst vast dat de aan verweerder toekomende bevoegdheid tot het toewijzen van een functie aan eiseres discretionair van aard is. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of verweerder na afweging van de in aanmerking komende belangen in alle redelijkheid de functie van Adviseur Middelen A zowel bij de Afdeling Programma's en Projecten als de Eenheid Directiesecretariaat aan eiseres heeft kunnen toewijzen.
2.1. Eiseres is van mening dat deze vraag ontkennend beantwoord dient te worden.
Zij is van mening dat de functiebeschrijving van Adviseur Middelen A niet zodanig aansluit bij haar oude functieomschrijving dat de toewijzing van deze functie redelijk is te achten. Eiseres heeft in dat kader aangevoerd dat de hoofdtaken, inclusief de hierbij behorende uitwerking, niet voldoende zijn verwoord in de functiebeschrijving behorende bij de aan haar met ingang van 1 juli 2004 toegewezen functie. Volgens eiseres sluit de functiebeschrijving van Adviseur Middelen 2 en de daarbij behorende waardering in schaal 11 beter aan bij haar werkzaamheden. Ter adstructie heeft eiseres aangevoerd dat zij het afdelingsmanagement over de middelenproblematiek van complexe aard adviseert, hetgeen niet terug komt in de aan haar met ingang van 1 juli 2004 toegewezen functie.
Voorts is zij van mening dat de functie van Adviseur Middelen 1 meer in overeenstemming is met haar werkzaamheden vanaf 1 januari 2005. Volgens eiseres had zij in deze functie benoemd dienen te worden, nu advisering van het afdelingsmanagement over de middelenproblematiek van gangbare aard en de verdere uitwerking hiervan in de functiebeschrijving van de functie Adviseur Middelen A niet de inhoud van haar werkzaamheden dekt. Ter adstructie heeft eiseres aangevoerd dat zij zich binnen haar werkzaamheden dient bezig te houden met het geven van beleidsmatige adviezen aan het management op directieniveau over de middelenproblematiek van minder complexe aard.
2.2. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3. De grondslag voor de invoering van Fuwaprov per 1 juli 2004 is de nieuwe Procedureregeling methodische functiewaardering provincies, die op 13 april 2004 voor de provincie is vastgesteld.
3.1. In artikel 2, eerste lid, Procedureregeling methodische functiewaardering Provincie Zuid-Holland (hierna: de Regeling) is bepaald dat van iedere organieke functie door Gedeputeerde Staten een functiebeschrijving wordt vastgesteld, zulks na overleg met de ambtenaar, tenzij dit overleg niet mogelijk is.
3.2. In artikel 2, derde lid, van de Regeling is bepaald dat iedere ambtenaar een organieke functie krijgt toegewezen onder vermelding van de datum vanaf wanneer deze geldt; van die toewijzing kan in uitzonderlijke gevallen tijdelijk worden afgezien.
3.3. Ingevolge het vierde lid van artikel 2 van Pro de Regeling kan de toewijzing tot ten hoogste zes maanden terugwerken, te rekenen vanaf het tijdstip waarop de toewijzing plaatsvindt. In bijzondere gevallen kan aan de toewijzing verdere terugwerkende kracht worden verleend. Bij organisatieveranderingen werkt de daarmee verband houdende toewijzing terug tot ten hoogste het tijdstip waarop die organisatieverandering is ingegaan.
3.4. Het vijfde lid van artikel 2 van Pro de Regeling bepaalt dat, indien de inhoud van de organieke functie zodanige wijziging heeft ondergaan dat zij van invloed kan zijn op de waardering, al dan niet op aanvraag van de ambtenaar een nieuwe of aangepaste functiebeschrijving conform lid 1 van dit artikel kan worden vastgesteld.
Besluit 1
4.1. De rechtbank stelt voorop dat - nu noch gesteld noch gebleken is dat ten aanzien van de oude functie Medewerker Communicatie bij de Afdeling Programma's en Projecten sprake is van achterstallig onderhoud van de functiebeschrijving - deze oude functie van eiseres en de daarbij behorende functiebeschrijving uitgangspunt zijn bij de beoordeling of verweerder in alle redelijkheid de functie van Adviseur Middelen A bij de Afdeling Programma's en Projecten aan eiseres heeft kunnen toewijzen. Het oude evenals het huidige functiewaarderingssysteem gaat daarbij uit van organieke functies. Anders dan bij zogenoemde mens-functiebeschrijvingen gaat het hier niet om de beschrijving van de feitelijk uitgevoerde of feitelijk opgedragen werkzaamheden, maar om de door verweerder aan eiseres opgedragen werkzaamheden gegeven de inrichting van de organisatie zoals die verweerder voor ogen stond en staat.
4.2. De inrichting van de organisatie zoals die verweerder thans voor ogen staat is blijkens de gedingstukken als volgt. De directie GWM, alwaar eiseres werkzaam is, heeft in totaal zeven afdelingen: Groen, Water, Milieu, Vergunningen, Handhaving, Bodemsanering en Programma's en Projecten. Binnen elke afdeling, met uitzondering van de afdeling Vergunningen, zijn meerdere communicatiemedewerkers in de functie van adviseur middelen A (schaal 10) werkzaam. Iedere afdeling wordt aangestuurd door een afdelingshoofd. Het afdelingshoofd legt rechtstreeks verantwoording af aan de
(adjunct-)directeur. Aan de hiërarchische lijn is verder een stafbureau gekoppeld: de Eenheid Directiesecretariaat. Bij die eenheid is een Adviseur Middelen A (schaal 10) en een Senior Adviseur Middelen (schaal 12) werkzaam. Beide medewerkers hebben communicatietaken. Binnen de Eenheid Directiesecretariaat wordt door het hoofd van deze Eenheid tezamen met de Senior Adviseur Middelen het communicatiebeleid voor alle afdelingen bepaald. Dit beleid bepaalt het kader waarbinnen de communicatiemedewerkers van de afzonderlijke afdelingen werkzaam zijn. Daarnaast wordt het taakgebied van de communicatiemedewerkers bij de afzonderlijke afdelingen ingekaderd door het beleid dat centraal, door de afdeling Communicatie van de Directie Maatschappij en Bestuur, voor de gehele organisatie wordt gesteld.
4.3. De rechtbank heeft in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen aanleiding gevonden om te oordelen dat verweerder haar in redelijkheid de functie van Adviseur Middelen A niet heeft kunnen toewijzen. Eiseres heeft de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat de beknopte beschrijving van de hoofdtaken van haar huidige functie niet overeenkomt met de hoofdtaken van haar oude functie van Medewerker Communicatie. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze hoofdtaken, bestaande uit het uitvoeren van het accountplan, het coördineren van de beleidsontwikkeling en -advisering op het brede terrein van het projectgebonden communicatiebeleid van de afdeling en het zorgen voor de beleidsuitvoering op het brede terrein van het project- en niet-gebonden communicatiebeleid van de afdeling, op een juiste wijze en in voldoende mate zijn terug te vinden in de aan eiseres toegewezen functie. Zowel de oude als de toegewezen functie, omvatten beide werkzaamheden met een sterk accent op uitvoering. In dat kader heeft verweerder ter zitting verwezen naar het hoofdfunctiebestanddeel coördineren van de beleidsontwikkeling en -advisering in de oude functie. Het woord coördineren heeft volgens verweerder onmiskenbaar een beleidsuitvoerend karakter en ziet nadrukkelijk niet op het zelf ontwikkelen van beleid. De rechtbank volgt verweerder hierin.
4.4. Voorts volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de werkzaamheden van de door eiseres geambieerde functie Adviseur Middelen 2 op een hoger abstractieniveau plaatsvinden dan de werkzaamheden die behoorden bij de oude functie van eiseres. Het gaat daarbij om het aanreiken van structurele oplossingsrichtingen voor problemen op het afdelingsniveau. Het betreft met name strategische, voor de afdeling richting bepalende, adviezen, die de met name uitvoerende werkzaamheden van eiseres overstijgen en als zodanig ook niet in haar oude functiebeschrijving zijn terug te vinden. Daarbij komt nog dat van de Adviseur Middelen 2 wordt verwacht dat hij niet alleen over de implicaties van ontwikkelingen adviseert, maar ook over het te voeren geïntegreerd middelenbeleid. Dit impliceert een multidisciplinaire aanpak, waarbij rekening houdende met andere disciplines gehandeld wordt, die niet terug te vinden is in de oude functie van eiseres. Bovendien participeert de Adviseur Middelen 2 in beleidsgevoelige en omvangrijke projecten op concernniveau met verschillende disciplines. Eiseres daarentegen participeert enkel in beleidsgevoelige projecten op hoofdzakelijk afdelingsniveau, waarbij het multidisciplinaire karakter ontbreekt.
De rechtbank is er voorts niet van overtuigd geraakt dat eiseres het afdelingsmanagement adviseert over de (communicatie)middelen-problematiek van complexe aard. De functie van eiseres was en is dusdanig ingekaderd door het beleid dat door de Eenheid Directiesecretariaat van de directie GWM en de afdeling Communicatie van de Directie Maatschappij en Bestuur wordt gesteld, dat - ofschoon sprake is van het zwaarste niveau van uitvoering - toch slechts gesproken kan worden van advisering over (communicatie)middelenproblematiek van gangbare aard. Het standpunt van eiseres dat er buiten haar en haar schaal 10-communicatie-collega's niemand is die de kaders van het communicatiebeleid van de directie GWM opstelt, kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet de functie Adviseur Middelen A aan eiseres heeft kunnen toewijzen. Daartoe acht de rechtbank van belang dat niet gebleken is dat het opstellen van die kaders tot de taken van haar oude functiebeschrijving van communicatiemedewerker behoorde. Voorts is niet gebleken dat deze taken niet tot de functiebeschrijving van de Senior Adviseur Middelen (schaal 12) die bij de Eenheid Directiesecretariaat werkzaam is, behoren. Verweerder heeft gekozen voor een systeem van functiebeschrijving, dat uitgaat van ruimere, meer algemene beschrijvingen die gelden voor groepen van functies. Deze schaal 12-functie is blijkens de bewoordingen van de functiebeschrijving een puur beleidsmatige functie die onder meer op het vakgebied communicatie wordt uitgevoerd. Tot slot merkt de rechtbank nog op dat de wijze waarop taken uit functiebeschrijvingen worden uitgevoerd geen onderwerp van dit geding is.
4.5. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat niet gebleken is dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid de functie van Adviseur Middelen A aan eiseres heeft kunnen toewijzen.
5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep voor zover het betrekking heeft op besluit 1 ongegrond dient te worden verklaard.
Besluit 2
6. De rechtbank stelt voorop dat de wettelijke bepalingen omtrent bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn, die niet ter vrije beschikking van partijen staan en die mede zijn gegeven met het oog op de rechtszekerheid. De rechtbank dient in dat licht bezien ambtshalve te beoordelen of verweerder de wettelijke bepalingen omtrent termijnoverschrijdingen in acht heeft genomen. Hierbij is het volgende van belang.
6.1. Ingevolge artikel 6:7 Awb Pro bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. In artikel 6:8, eerste lid Awb, is bepaald dat de termijn aanvangt met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
6.2. Ingevolge artikel 6:11 Awb Pro blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkheid op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
6.3. De rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder de brief van eiseres van 21 december 2004, waarbij bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 26 november 2004, tevens heeft opgevat als een bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 14 december 2004. De rechtbank is van oordeel dat de bewoordingen van de brief van 21 december 2004 hier evenwel geen aanleiding toe geven. Ter zitting heeft eiseres ook erkend dat zij in eerste instantie niet expliciet bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 december 2004. Eerst bij brief van 9 juni 2005 heeft eiseres, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld door de Bezwarencommissie rechtspositie provinciaal personeel, formeel bezwaar ingediend tegen het besluit van 14 december 2004.
6.4. Gelet op de datering van het bezwaarschrift, namelijk 9 juni 2005, is het bezwaarschrift niet binnen de daarvoor geldende termijn ingediend. Het bezwaarschrift zou alleen ontvankelijk zijn geweest als eiseres redelijkerwijs geacht moet worden niet in verzuim te zijn geweest als bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb. De rechtbank is ter zitting niet gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden die tot dat oordeel kunnen leiden.
6.5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar daarom niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
7. Derhalve dient het beroep voor zover het betrekking heeft op besluit 2 gegrond te worden verklaard. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Aangezien dit oordeel ertoe leidt dat verweerder nog maar één rechtens juiste beslissing kan nemen, ziet de rechtbank aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 14 december 2004 niet-ontvankelijk wordt verklaard.
8. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,-. Daarbij is 1 punt toegekend voor het opstellen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter terechtzitting met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 322,-.
III. BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep voor zover het betrekking heeft op besluit 1 ongegrond;
verklaart het beroep voor zover het betrekking heeft op besluit 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 6 oktober 2005 voor zover het betrekking heeft op besluit 2;
voorziet zelf in de zaak en verklaart het bezwaarschrift van 9 juni 2005 niet-ontvankelijk;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,-- welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiseres moet vergoeden;
bepaalt dat de Provincie Zuid-Holland als rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, te weten € 138,-- vergoedt.
Aldus gedaan door mr. E.S.G. Jongeneel en in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2006, in tegenwoordigheid van mr. A.P.J. Heesen, griffier.