Uitspraak
RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 06 / 8221
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 12 september 2006
in de zaak van:
[eiseres],
geboren op [geboortedatum] 1978, van Ethiopische nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde: mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.J. Hofland, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te
’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Bij brief van 17 juli 2003 heeft eiseres aan verweerder verzocht gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om haar een verblijfsvergunning te verlenen op grond van schrijnende omstandigheden (14/1-verzoek). Bij brief van 18 november 2003 heeft verweerder op dit verzoek gereageerd. Eiseres heeft hiertegen op 12 december 2003 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 25 oktober 2004 niet-ontvankelijk verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit op bezwaar op 22 november 2004 beroep ingesteld.
1.2 Bij besluit van 3 juni 2005 is het besluit op bezwaar ingetrokken. Op 29 juli 2005 verklaart deze rechtbank en nevenzittingsplaats (AWB 04/51837) het ingediende beroep niet-ontvankelijk.
1.3 Op 30 augustus 2005 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. Bij uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Amsterdam van 31 oktober 2005 is het beroep gegrond verklaard (AWB 05/39313).
1.4 Verweerder heeft het bezwaar van 12 december 2003 bij besluit van 18 januari 2006 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit op 14 februari 2006 beroep ingesteld.
1.5 Eiseres heeft op 14 februari 2006 tevens gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Zij verzoekt verweerder te verbieden haar uit te zetten voordat de rechtbank op het beroep heeft beslist. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 21 april 2006 (AWB 06 / 8223) is de voorlopige voorziening toegewezen.
1.6 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.7 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 21 juni 2006. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
2.2 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.
Op 16 oktober 1994 heeft eiseres een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling. Bij uitspraak van 5 augustus 1996 van deze rechtbank (AWB 96/1671) is de afwijzing van deze aanvraag onherroepelijk geworden.
2.3 Verweerder heeft onderhavige aanvraag – die is aangemerkt als een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van artikel 3.4, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) – afgewezen, omdat het samenstel van factoren dat door eiseres is aangevoerd niet zodanig uitzonderlijk en van schrijnende aard is dat aan eiseres buiten het geldende beleid om met gebruikmaking van de in artikel 3.4, derde lid, Vb neergelegde bevoegdheid alsnog verblijf zou dienen te worden toegestaan. De omstandigheid dat eiseres zich als alleenstaande jonge vrouw zonder netwerk niet zal kunnen handhaven in Ethiopië, reeds lange tijd in Nederland verblijft en niet aan reisdocumenten kan komen, acht verweerder van onvoldoende gewicht om eiseres met toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid in aanmerking te brengen voor een reguliere verblijfsvergunning. Het beroep van eiseres op haar gezondheidsklachten kan niet bij de beoordeling van schrijnendheid worden betrokken, omdat deze niet onvoorzien zijn. De overige beroepsgronden zijn asielgerelateerd en kunnen, nu de asielprocedure is afgerond, niet worden betrokken bij de beoordeling.
2.4 In beroep en in de aanvullende gronden heeft eiseres hiertegen – samengevat – aangevoerd dat ten minste 700 positieve beslissingen zijn genomen en verblijfsvergunningen zijn toegekend op grond van de discretionaire bevoegdheid, welk aantal dusdanig groot is dat verweerder inzicht moet geven in de beoordeling ervan. Voor de behandeling van 14/1-aanvragen is geen beleid gepubliceerd en daarom is onduidelijk aan welke criteria eiseres wel of niet moet voldoen om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking van artikel 3.4, derde lid, Vb. Verweerder heeft bij de behandeling van de voorlopige voorziening weliswaar de Werkinstructies 2005/3 en 2005/35 overgelegd, maar deze geven geen inhoudelijke criteria voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een schrijnende situatie. Er dient beleid te worden ontwikkeld en bekend te worden gemaakt. Het ontbreken van beleid heeft tot gevolg dat verweerder niet heeft voldaan aan het vereiste van stelselmatigheid. Dit klemt te meer nu uit de verkregen werkinstructies blijkt dat een als schrijnende zaak voorgedragen geval kennelijk door meerdere personen van de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND) wordt bekeken, voordat deze uiteindelijk wel of niet aan de Minister persoonlijk wordt voorgelegd. Onduidelijk is op welke wijze wordt gecontroleerd of de eerste ambtenaar die een dossier beoordeelt wel op de hoogte is van (de feiten en omstandigheden en de beslisgronden in) de ingewilligde zaken, van de criteria of argumenten die bij de Minister zullen leiden tot het oordeel “schrijnend”.
Eiseres constateert dat verweerder per aangevoerd feit of omstandigheid heeft aangegeven waarom dit niet leidt tot verblijfsaanvaarding, maar dat nergens is gemotiveerd waarom het samenstel van factoren niet leidt tot een schrijnende situatie. Ook met betrekking tot de weging van de afzonderlijke feiten en omstandigheden meent eiseres dat verweerder zich van onjuiste, onvolledige en onzorgvuldige argumenten heeft bediend, terwijl tevens sprake is van een onredelijke belangenafweging. Tenslotte is aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel 14 positieve beschikkingen overgelegd waarbij verblijfsvergunningen zijn verleend op grond van schrijnende omstandigheden, een minuut en een minuut bij een afwijzende beschikking wegens precedentwerking. Tevens zijn overgelegd twee algemene overzichten van VluchtelingenWerk en het Advocatencentrum.
2.5 In zijn verweerschrift heeft verweerder – voor zover van belang en samengevat – als volgt op de aangevoerde beroepsgronden gereageerd. De ‘eis van beleid’ zoals het consistentiebeginsel ook wel wordt omschreven, brengt niet noodzakelijk mee dat beleidsregels moeten worden vastgesteld. Ook de Awb-wetgever heeft de verplichting tot het vaststellen van beleidsregels niet willen opleggen. Het betreffen unieke gevallen waarvoor geen beleid valt te maken. Er wordt dan ook niet gehandeld in strijd met de eis van stelselmatigheid. De enige overeenkomst die in dit soort zaken kan worden aangetroffen is de omstandigheid dat het vreemdelingen betreft die in het verleden een aanvraag om toelating als vluchteling hebben ingediend en reeds langdurig hier verblijven. Voorts handelt verweerder niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het betreft hier unieke gevallen, zodat geen sprake is van gelijke gevallen, die ongelijk behandeld worden.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.6 Tussen partijen is in geschil of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen geen gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om eiseres in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb.
2.7 Ingevolge artikel 13 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen.
2.8 Op grond van artikel 14, tweede lid, Vw wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder de beperking verband houdende met het doel waarvoor verblijf is toegestaan. Aan de vergunningen kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
2.9 In artikel 3.4, eerste lid, Vb zijn de in artikel 14, tweede lid, Vw bedoelde beperkingen opgesomd. In artikel 3.4, derde lid, Vb is bepaald dat onze minister de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 Vw Pro, kan verlenen onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid, tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van onze minister de indiening van een aanvraag als bedoeld in artikel 28 Vw Pro noodzakelijk is
2.10 Niet in geschil is dat voor de situatie waarin eiseres verkeert geen sprake is van in beleid vastgelegde criteria op grond waarvan tot vergunningverlening op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb, wordt overgaan. Verweerder heeft aangegeven dat 14/1-verzoeken worden afgedaan op de wijze als beschreven in de twee door verweerder vastgestelde interne Werkinstructie 2005/3 van 24 januari 2005 ter zake ‘Handelwijze bij ingekomen brieven en afhandeling bezwaarschriften in het kader van de 14/1 brieven en de Eenmalige regeling’ en de Werkinstructie 2005/24 van 25 juli 2005 ter zake ‘Handelwijze bij voorleggen “schrijnende” gevallen en ingekomen brieven’. In de Werkinstructies wordt de procedurele kant van de behandeling van 14/1-verzoeken beschreven en tevens worden in bijlage I van Werkinstructie 2005/3 factoren vermeld, die worden gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een bijzonder samenstel van factoren die de zaak doet onderscheiden van andere zaken, en welke aandachtspunten uitdrukkelijk niet als criteria gelden. Daarnaast maakt verweerder gebruik van de zogenaamde ‘Checklist discretionaire bevoegdheid inherente afwijkingsbevoegdheid’.
2.11 In Werkinstructie 2005/3 is onder meer een uitleg gegeven aan het begrip ‘discretionaire bevoegdheid’: ‘De bevoegdheid tot het invullen van de kaders van de wet is de op artikel 3.4 Vb gebaseerde discretionaire bevoegdheid. Deze discretionaire bevoegdheid is in ieder geval als het gaat om veelvuldig voorkomende gevallen ingevuld met beleidsregels. Met deze beleidsregels wordt aldus geregeld welke beslissing het bestuursorgaan in bepaalde situaties neemt. Dit waarborgt dat in gelijke gevallen gelijke beslissingen worden genomen. Uiteraard zijn situaties denkbaar die (nog) niet door beleidsregels worden bestreken. Ook in dergelijke gevallen heeft het bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid tot inwilliging of afwijzing van de aanvraag. Wel is van belang dat dan de motivering op het individuele geval wordt toegespitst. Indien dergelijke individuele gevallen zich vaker voordoen verdient het de voorkeur daarvoor een beleidsregel te ontwerpen om willekeur te voorkomen’.
2.12 De rechtbank stelt voorop dat het in beginsel aan verweerder is om te beslissen of er gebruik zal worden gemaakt van de discretionaire bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.4, derde lid, Vb, en dat de rechtbank terughoudendheid dient te betrachten bij de beoordeling van de wijze waarop verweerder van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik maakt. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Vb is deze bevoegdheid aan verweerder gegeven om in bijzondere onvoorziene gevallen een verblijfsvergunning te verlenen op een reguliere grond die nadrukkelijk niet is geregeld en dat van deze bevoegdheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Hieruit volgt dat deze bevoegdheid zich naar haar aard minder goed leent om in te vullen met nadere regelgeving, hetgeen niet wil zeggen dat er formele beletselen bestaan voor het formuleren van beleid. Verweerder heeft in het verleden reeds eerder op basis van dit artikel beleid ontwikkeld, zoals de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen neergelegd in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV) 1999/23, hetgeen geschiedde mede gelet op het substantiële aantal aanvragen.
2.13 Ter zitting is namens verweerder meegedeeld dat er bij verweerder ongeveer 19.000 14/1-verzoeken zijn binnengekomen, waarvan ongeveer de helft is afgedaan in het kader van de Eenmalige regeling neergelegd in TBV 2003/38. De overige aanvragen betreffen een restcategorie, die wordt beoordeeld op schrijnendheid. Ten tijde van de zitting hadden ten minste 800 van de brieven uit deze restcategorie geleid tot verstrekking van een verblijfsvergunning. Onbekend is hoeveel verzoeken er op dat moment waren afgedaan en daarmee ook tot hoeveel afwijzende beschikkingen deze brieven hadden geleid en wat de verhouding tussen positieve en negatieve beschikkingen is. Naar uit bijlage II van de Werkinstructie 2005/3 blijkt en door verweerder ter zitting is bevestigd, worden toewijzende beslissingen op 14/1-verzoeken door of in direct overleg met de minister zelf genomen, terwijl het merendeel van de afwijzende beslissingen op een lager niveau in de organisatie wordt genomen. Deze werkwijze houdt in dat er binnen het team dat de aanvragen in behandeling heeft verschillende personen oordelen over de schrijnendheid van een aanvraag. Indien de aanvraag niet schrijnend wordt geoordeeld, wordt deze door de betreffende beslisambtenaar afgewezen. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat niemand in dat team overzicht heeft over alle ingekomen aanvragen en de daarop volgende afwijzingen. Indien de eerste beslisambtenaar van oordeel is dat een aanvraag als schrijnend kan worden aangemerkt, wordt deze bij een volgende beslisambtenaar neergelegd, die wederom op schrijnendheid toetst en kan beslissen dat geen sprake is van schrijnendheid, waarop een afwijzing volgt. Ook van de afwijzingen op dit niveau heeft niemand binnen de organisatie het overzicht. Ook de Minister heeft geen overzicht omdat aan haar alleen de uitgefilterde toewijzingen worden voorgelegd. De meeste aanvragen worden derhalve reeds in de lagere beslisregionen afgewezen.
2.14 De kern van verweerders standpunt is dat het hier een restcategorie aanvragen betreft. Deze categorie is bedoeld voor die individuele gevallen die niet voldoen aan de voorwaarden van de wel uitgewerkte verblijfsgronden, waaronder de Eenmalige regeling, terwijl ze wel in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning. Alle 800 zaken waarin een verblijfsvergunning is verleend zijn tot nu toe uitzonderlijk gebleken op strikt individuele gronden. Dit acht de rechtbank – gelet op het substantiële aantal gevallen waarin positief is beslist – niet aannemelijk. Niet valt uit te sluiten dat de restcategorie 14/1-verzoeken (al dan niet behandeld, ingewilligd of afgewezen) toch op relevante punten overeenkomen. Dit oordeel baseert de rechtbank op de door verweerder ter zitting weergegeven werkwijze en de daaruit voortvloeiende omstandigheid dat niemand binnen de organisatie van verweerder het overzicht heeft welke aanvragen toe- dan wel afgewezen worden en welke criteria door de verschillende beslisambtenaren worden gehanteerd. De rechtbank is van oordeel dat deze werkwijze onvoldoende waarborgen biedt tegen willekeur en ongelijke behandeling en dat het de voorkeur verdient daarvoor een beleidsregel te ontwerpen, zoals verweerder in Werkinstructie 2005/3 zelf ook aangeeft. Ook de door eiseres overgelegde beschikkingen en minuten bieden hiervoor aanknopingspunten. Een aantal door eiseres aangevoerde omstandigheden, zoals medische en asielgerelateerde omstandigheden, zijn door verweerder op voorhand buiten de beoordeling van haar aanvraag gehouden, terwijl uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat in gevallen waarin verweerder tot de conclusie is gekomen dat sprake is van schrijnendheid, deze omstandigheden wel bij de beoordeling zijn betrokken.
De opmerking van verweerder dat het er niet toe doet dat verschillende beslisambtenaren bij de beoordeling van een als schrijnende zaak voorgedragen geval zijn betrokken, aangezien de beslisambtenaren van IND en de minister als één en ondeelbaar moeten worden beschouwd, acht de rechtbank gelet op het grote aantal 14/1-verzoeken en het gebrek aan overzicht onvoldoende om willekeur uit te sluiten.
2.15 Nu niet kenbaar is welke criteria door verweerder worden gehanteerd, is niet toetsbaar hoe in het individuele geval, zoals dat van eiseres, de naar vorengebrachte omstandigheden zijn gewogen alsmede waarom deze op zichzelf en in samenhang bezien niet voldoende zijn om over te gaan tot vergunningverlening.
2.16 Verweerder heeft, door alle aangevoerde omstandigheden afzonderlijk te beoordelen, tevens ten onrechte nagelaten zich een oordeel te vormen over de vraag of het samenstel van de door eiseres aangevoerde omstandigheden aanleiding kan geven tot het verlenen van een vergunning op grond van artikel 3.4, derde lid, Vb, waardoor het besluit ook om die reden, wegens het ontbreken van een voldoende draagkrachtige motivering, niet in stand kan blijven.
2.17 Het bestreden besluit is, gelet op het voorgaande, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd en is in strijd met de algemene beginselen van het verbod op willekeur en de eis van stelselmatigheid.
2.18 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van het vorenstaande.
2.19 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte kosten en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn € 644,- ( 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
2.20 Met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, Awb zal de rechtbank de Staat der Nederlanden aanwijzen als rechtspersoon die het betaalde griffierecht moet vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit;
3.3 draagt verweerder op binnen een termijn van zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 12 december 2003 met inachtneming van deze uitspraak;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,- en wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet voldoen;
3.5 draagt de Staat der Nederlanden op het betaalde griffierecht ad € 138,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.D. de Jong, voorzitter, en mrs. E.B. de Vries-van den Heuvel en A.T.B. de Vries, leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en op 12 september 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. S.S.O.L. Chung A Hing, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.