Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 30 oktober 2006,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 06/1093 van:
1. de stichting
Stichting Natuur & Milieu,
gevestigd te Utrecht,
2. [eiser sub 2],
wonende te [woonplaats], gemeente Wieringermeer,
eisers,
procureur mr. E. Grabandt,
advocaten mrs. P.A. Josephus Jitta, E.A. de Vries en M.M.C. Holdrinet te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Economische Zaken),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. A.B. van Rijn.
Partijen worden hierna ook 'de Stichting', '[eiser sub 2]' en 'de Staat' genoemd.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 18 oktober 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. De Stichting heeft volgens haar statuten ten doel: "het leveren van een herkenbare bijdrage aan een duurzame samenleving, nationaal en internationaal". Om dit doel te bereiken zal de Stichting volgens haar statuten onder meer juridische procedures voeren.
1.2. [Eiser sub 2] is 'boer-ondernemer' en is sinds (circa) 2002 bezig met de realisatie van een (nieuwe) windmolen. In verband daarmee heeft hij diverse bedragen aan derden, waaronder de gemeente Wieringermeer, betaald, tot een totaalbedrag van (ten minste) € 17.737,63. Inmiddels zijn aan hem diverse vergunningen verleend. De windmolen is nog niet gebouwd.
1.3. De Elektriciteitswet 1998 voorziet in een subsidie ter stimulering van de milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie (hierna 'de MEP-subsidie').
1.4. In artikel 72o van deze wet wordt onder meer het volgende bepaald:
"1. [De MEP-subsidie] dient er in het geval van duurzame elektriciteit toe de verschillen tussen enerzijds de kostprijs van duurzame elektriciteit en anderzijds de kostprijs van elektriciteit, opgewekt op een andere wijze, te compenseren naar de mate waarin dat nodig is ter bevordering van het aanbod van duurzame elektriciteit. [..]
3. [De MEP-subsidie] ligt op het niveau dat geldt bij de aanvang van de voor subsidie in aanmerking komende periode en wordt gehandhaafd gedurende die gehele periode, tenzij bij ministeriële regeling een correctie wordt doorgevoerd. Deze correctie wordt steeds en alleen dan doorgevoerd indien de relatieve kostprijs van de betrokken elektriciteit verandert door een wijziging van de tarieven die zijn bedoeld in artikel 36i van de Wet belastingen op milieugrondslag. In dat geval wordt indien nodig afgeweken van het in artikel 72p, eerste lid, genoemde maximumbedrag."
1.5. Artikel 72p van deze wet bepaalt onder meer:
"1. [De MEP-subsidie] bedraagt ten minste 0 eurocent en ten hoogste 10 eurocent per opgewekte en op een net of een installatie ingevoede kWh.
2. Onze Minister stelt ieder jaar [..] bij ministeriële regeling de hoogte vast van [de MEP-subsidie], welke hoogte kan verschillen naargelang de verschillende categorieën producenten en de verschillende categorieën productie-installaties.
3. De ministeriële regeling, bedoeld in het tweede lid, wordt ten minste vier weken voordat de regeling wordt vastgesteld, toegezonden aan de Tweede Kamer."
1.6. De MEP-subsidie wordt (in beginsel) toegekend voor een periode van tien jaar.
1.7. De hoogte van de MEP-subsidie is (met name) geregeld in de Regeling subsidiebedragen milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2006 (periode 1 juli tot en met 31 december) en de Regeling subsidiebedragen milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2007.
1.8. De MEP-subsidie is thans een zogeheten openeinderegeling, oftewel een regeling zonder subsidieplafond. Een nog niet in werking getreden wetswijziging (wet van 28 juni 2006, Stb. 2006, 367) voorziet wel in een subsidieplafond. Deze wetswijziging zal (waarschijnlijk) met ingang van 1 januari 2007 in werking treden.
1.9. Bij brief van 18 augustus 2006 heeft de Minister van Economische Zaken (hierna 'de Minister') de Voorzitter van de Tweede Kamer onder meer het volgende meegedeeld:
"Door de subsidie voor Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) zal naar verwachting de 9% doelstelling voor duurzame elektriciteit in 2010 worden bereikt. Daarom wordt met ingang van de dagtekening van deze brief geen subsidie meer verstrekt aan nieuwe projecten voor duurzame elektriciteit in het kader van de MEP. Het is aan een volgend Kabinet om te beslissen of en zo ja welke volgende stappen met het oog op hogere doelstellingen worden gezet."
1.10. Bij deze brief hoort een ontwerp voor een ministeriële regeling (hierna: ook 'de nulregeling'). Dit ontwerp voorziet in diverse wijzigingen in de hiervoor onder 1.7 genoemde ministeriële regelingen. De diverse in die regelingen genoemde subsidiebedragen voor het opwekken van duurzame elektriciteit worden grotendeels teruggebracht tot nihil. De nulregeling geldt niet voor subsidies die zijn verstrekt voor 18 augustus 2006 of voor subsidieaanvragen die voor die datum zijn ingediend. Artikel IV van de nulregeling voorziet erin dat deze regeling na haar inwerkingtreding terugwerkende kracht zal hebben tot 18 augustus 2006.
1.11. [Eiser sub 2] had op 18 augustus 2006 nog geen MEP-subsidie aangevraagd.
1.12. Bij brief van 6 september 2006 namens eisers is de Minister gesommeerd om de nulregeling in te trekken.
1.13. Op 7 september 2006 is de nulregeling besproken tijdens een plenaire zitting van de Tweede Kamer. Ook zijn toen enkele moties tegen de nulregeling voorgesteld.
1.14. Bij brief van 14 september 2006 heeft de Minister meegedeeld dat hij niet zal voldoen aan de hiervoor bedoelde sommatie.
1.15. Bij brief van 15 september 2006 heeft de Minister de Voorzitter van de Tweede Kamer een concept toegezonden van de "Beleidsregels kostenvergoeding subsidie milieukwaliteit elektriciteitsproductie 2006". Dit concept voorziet in een regeling ten behoeve van personen die - kort gezegd en met name - op 18 augustus 2006 nog geen MEP-subsidie hadden aangevraagd, maar die voor die datum al wel vergunningen hadden aangevraagd met het oog op die subsidie. Artikel 3 lid 1 van Pro dit concept luidt als volgt:
"Kosten komen alleen voor vergoeding in aanmerking indien het directe kosten betreffen die de verzoeker noodzakelijkerwijs voor 18 augustus 2006 heeft gemaakt en betaald aan derden om voor 1 januari 2007 MEP-subsidie aan te vragen, voor zover deze kosten redelijk zijn."
1.16. Op 26 september 2006 heeft de Tweede Kamer gestemd over een motie waarin de regering, kort gezegd, verzocht werd om de MEP-subsidiemogelijkheden vooralsnog niet te beëindigen. De Tweede Kamer heeft deze motie verworpen.
1.17. Op 3 oktober 2006 heeft de Tweede Kamer (onder meer) gestemd over een motie waarin de regering, kort gezegd, verzocht werd om te voorzien in een overgangsregeling voor bepaalde relatief kleinschalige projecten. Deze motie is aangenomen.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
2.1. Eisers vorderen, zakelijk weergegeven:
a. primair: de Staat te verbieden de nulregeling van kracht te laten worden;
b. subsidiair: de Staat te verbieden de nulregeling ten uitvoer te leggen;
c. meer subsidiair: de werking van de nulregeling te schorsen.
2.2. Daartoe voeren eisers aan dat de invoering van de nulregeling jegens hen onrechtmatig is. In dit verband hebben zij - verkort en zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
a. Uit artikel 72p Elektriciteitswet 1998 volgt dat de Minister jaarlijks een vast subsidiebedrag moet vaststellen. Hij kan dit subsidiebedrag derhalve niet tussentijds wijzigen. Dit is alleen anders in het in artikel 72o lid 3 bedoelde geval, maar die uitzondering doet zich thans niet voor.
b. De uitkering van de MEP-subsidie wordt dwingend voorgeschreven door een wet in formele zin. De afschaffing van de MEP-subsidie is daarom voorbehouden aan de formele wetgever. De Minister heeft slechts een taak bij de uitvoering van de onderhavige subsidieregeling. De Minister heeft dan ook niet de bevoegdheid om de uitkering van de MEP-subsidie feitelijk te beëindigen.
c. De onderhavige ingreep in de MEP-subsidie was op geen enkele wijze voorzienbaar. De Minister en het parlement kenden voorheen een groot belang toe aan investeringszekerheid. De Minister heeft diverse malen uitlatingen gedaan die bij de betrokken partijen het vertrouwen wekten dat de MEP-subsidie zou worden gecontinueerd, zij het met een subsidieplafond, gelet op de hiervoor onder 1.8 genoemde (nog niet in werking getreden) wetswijziging. De onderhavige ingreep is daarom in strijd met het vertrouwensbeginsel en het beginsel van rechtszekerheid.
d. De onderhavige beslissing van de Minister is onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig. Uit een brief van de Minister van 10 mei 2005 volgt dat toen al bekend was dat de doelstelling van 9% duurzame elektriciteitsopwekking in 2010 zou kunnen worden gehaald. In zijn brief van 18 augustus 2006 stelt de Minister dat deze doelstelling naar verwachting zal worden gehaald. Er was dus geen sprake van een nieuw feit. Verder is het allerminst zeker dat deze doelstelling daadwerkelijk zal worden gehaald. Hierbij is onder meer van belang dat de Minister er kennelijk van uitgaat dat een groot deel (25 tot 40%) van de duurzaam opgewekte elektriciteit afkomstig zal zijn van het 'meestoken' van biomassa in kolencentrales. Deze centrales kunnen echter zeer eenvoudig overschakelen naar kolen of gas, hetgeen zij onder meer zullen doen indien (1) de MEP-subsidie wegvalt of (2) de prijs voor biomassa zal stijgen. Bovendien is het uiteindelijk niet aan de Minister maar aan de Europese Commissie om te bepalen of de doelstelling van 9% in 2010 zal zijn gehaald.
e. De Minister handelt onrechtmatig door de MEP-subsidie met onmiddellijke ingang, althans met terugwerkende kracht, op nihil te stellen. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is terugwerkende kracht van een regeling in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM als daardoor een eigendomsrecht wordt aangetast op een wijze die niet voorzienbaar was voor de justitiabelen. Verder is de terugwerkende kracht van de nulregeling in strijd met artikel 72p lid 3 Elektriciteitswet 1998, dat immers bepaalt dat een regeling als deze vier weken voordat deze wordt vastgesteld aan de Tweede Kamer moet worden toegezonden. Voorts heeft de rechtbank Breda in een uitspraak van 8 februari 2006 (LJN AV4015), kort gezegd, geoordeeld dat terugwerkende kracht van de afschaffing van de PC-privéregeling slechts mogelijk was vanaf de datum waarop de betreffende wet in het Staatsblad was gepubliceerd. Dit heeft ook te gelden voor de nulregeling.
f. De onrechtmatigheid van de nulregeling wordt niet ongedaan gemaakt door de (komende) overgangsregeling en tegemoetkomingsregeling. De overgangsregeling heeft slechts betrekking op een fractie van de mogelijke manieren om duurzame elektriciteit op te wekken. De tegemoetkomingsregeling (1) heeft slechts een beperkt budget, (2) dekt niet alle kosten, en (3) is pure kapitaalsverspilling omdat zij niet zorgt voor een beter milieu of een betere investeringszekerheid.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eisers leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de invoering van de nulregeling jegens hen onrechtmatig is. De burgerlijke rechter is daarom bevoegd om van hun vorderingen kennis te nemen. Tevens zijn eisers ontvankelijk in hun vorderingen. Zoals tussen partijen niet in geschil is, staat tegen de invoering van de nulregeling geen andere rechtsgang open dan die bij de burgerlijke rechter. Daarnaast hebben eisers onmiskenbaar een spoedeisend belang bij hun vorderingen, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is.
3.2. De Staat heeft ter zitting aangekondigd dat de nulregeling een dezer dagen gepubliceerd zal worden in de Staatscourant. Volgens het ontwerp zal de nulregeling in werking treden met ingang van de tweede dag na die publicatie.
3.3. De vorderingen komen dus in feite neer op het buiten werking stellen van een ministeriële regeling, een wet in materiële zin. De burgerlijke rechter kan regelingen als deze toetsen aan hogere regelgeving en aan algemene rechtsbeginselen. Gelet op de bevoegdheidsverdeling tussen de wetgever en de rechter, kan een regeling als deze slechts buiten werking worden gesteld indien deze "onmiskenbaar onrechtmatig" is. Dit criterium vereist een terughoudende toetsing, in het bijzonder in een kort geding, waarin immers slechts een voorlopig oordeel wordt gegeven. Een nader argument voor een terughoudende toetsing wordt naar voorlopig oordeel gevormd door het feit dat de Tweede Kamer op 26 september 2006 de hiervoor onder 1.16 genoemde motie heeft verworpen en dus kennelijk instemt met de nulregeling op zich.
3.4. In dit kort geding is allereerst de vraag aan de orde of de Minister de bevoegdheid heeft om de onderhavige subsidiebedragen (grotendeels) terug te brengen tot nihil, nog daargelaten of hij van die (mogelijke) bevoegdheid in dit geval terecht gebruik heeft gemaakt.
3.5. Naar voorlopig oordeel moet die vraag bevestigend beantwoord worden. Uit de hiervoor geciteerde artikelen 72o en 72p van de Elektriciteitswet 1998 volgt immers dat de minister subsidiebedragen dient vast te stellen die ten minste 0 eurocent en ten hoogste 10 eurocent bedragen en dat deze subsidiebedragen ertoe dienen om de verschillen in kostprijs te compenseren tussen duurzame elektriciteit en andere elektriciteit "naar de mate waarin dat nodig is ter bevordering van het aanbod van duurzame elektriciteit". Hierbij past dat de Minister deze subsidiebedragen op nihil kan stellen indien het niet langer noodzakelijk is om het aanbod van duurzame elektriciteit te bevorderen, bijvoorbeeld omdat de in dat verband geldende doelstelling is bereikt. Dat lid 2 van artikel 72p Elektriciteitswet 1998 bepaalt dat deze subsidiebedragen "ieder jaar" moeten worden vastgesteld, maakt dit niet anders. Voorshands lijken deze woorden een tussentijdse wijziging van een al vastgestelde ministeriële regeling niet uit te sluiten.
3.6. Eisers hebben in dit kort geding voorts de vraag aan de orde gesteld of het nu wel zeker is dat de door de Minister in zijn brief van 18 augustus 2006 genoemde "9% doelstelling voor duurzame elektriciteit in 2010" daadwerkelijk zal worden gehaald. Eisers betwijfelen dit en zij hebben hun twijfels aan de hand van diverse producties onderbouwd. Volgens de Staat zal deze doelstelling wel worden gehaald.
3.7. Of de onderhavige prognose van de Minister juist is, kan thans niet worden vastgesteld, zeker niet binnen het beperkte kader van een kort geding. Voorshands kan echter evenmin met een voldoende mate van zekerheid worden vastgesteld dat deze doelstelling niet zal worden gehaald. Reeds daarom kunnen de onderhavige stellingen van eisers niet de conclusie rechtvaardigen dat de nulregeling "onmiskenbaar onrechtmatig" is.
3.8. Vervolgens is de vraag aan de orde of de Minister onrechtmatig handelt door de nulregeling in te voeren met terugwerkende kracht tot 18 augustus 2006, mede gelet op bij potentiële aanvragers van MEP-subsidie (mogelijk) gewekte verwachtingen dat de MEP-subsidie zonder al te ingrijpende wijzigingen zou worden voortgezet en de (nog niet volledig uitgekristalliseerde) overgangsregeling en tegemoetkomingsregeling.
3.9. Bij de beantwoording van deze vraag wordt vooropgesteld dat het met terugwerkende kracht invoeren van een wettelijke regeling als deze niet reeds op zichzelf onrechtmatig is (vergelijk onder meer HR 15 maart 1974, NJ 1974, 348 en EHRM 10 juni 2003, VN 2003, 52.2). Verder wordt hierbij vooropgesteld dat de nulregeling - zoals tussen partijen niet in geschil is - geen wijziging brengt in reeds verleende MEP-subsidies, maar slechts gevolgen heeft voor subsidieaanvragen die op of na 18 augustus 2006 zijn ingediend. Bovendien staat ook het bepaalde in artikel 72p lid 3 Elektriciteitswet 1998 naar voorlopig oordeel niet in de weg aan het toekennen van terugwerkende kracht aan de ontwerpregeling. Dit artikel verbiedt dat immers niet.
3.10. Gelet hierop zou het met terugwerkende kracht invoeren van de nulregeling naar voorlopig oordeel slechts dan onrechtmatig kunnen zijn indien dit niet gepaard zou gaan met een passende compensatieregeling.
3.11. Volgens eisers is de thans in concept voorliggende compensatieregeling niet afdoende, met name omdat daarvoor slechts een beperkt budget beschikbaar is en omdat deze niet voorziet in een volledige kostenvergoeding. In het geval van [eiser sub 2] zouden - zoals eisers ter zitting hebben gesteld - met name de kosten van een betonnen vloer en de kosten van de afkoop van het contract met de leverancier van de windmolen niet worden vergoed.
3.12. Eisers worden in dit betoog niet gevolgd. De onder 3.8 geformuleerde vraag dient daarom ontkennend beantwoord te worden. Dat voor de onderhavige compensatieregeling uiteindelijk onvoldoende budget beschikbaar zal zijn, is voorshands onvoldoende aannemelijk. Daarnaast brengt ook de omstandigheid dat de onderhavige (concept)compensatieregeling niet voorziet in een vergoeding van alle kosten naar voorlopig oordeel niet mee dat de nulregeling "onmiskenbaar onrechtmatig" is jegens eisers. Hierbij is mede van belang dat in dit kort geding niet duidelijk is geworden op welk moment en onder welke omstandigheden [eiser sub 2] deze kosten heeft gemaakt en hoe hoog deze kosten waren alsmede dat de Staat ter zitting nog heeft gesproken over een mogelijke hardheidsclausule.
3.13. Mede gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen, leidt reeds het voorgaande tot de conclusie dat de vorderingen zullen worden afgewezen. Hetgeen partijen over en weer verder nog hebben aangevoerd, behoeft derhalve geen bespreking. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de vorderingen af;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.064,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 248,-- aan griffierecht, bij gebreke van betaling binnen 14 dagen na dit vonnis te vermeerderen met wettelijke rente;
verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 30 oktober 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.
jwo