Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 20 juli 2007,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 07/549 van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon de Sociale verzekeringsbank,
gevestigd te Amstelveen,
eiseres,
procureur mr. E.J. Daalder,
tegen:
de vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid ANBO voor vijftig-plussers,
gevestigd te Utrecht,
gedaagde,
procureur mr. A.J.F. Gonesh,
advocaat mr. R.F. Kuijper te Amsterdam.
Partijen zullen hierna worden aangeduid als 'de SVB' en 'de Anbo'.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 6 juli 2007 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Sinds 1999 heeft de SVB huisbezoeken afgelegd in het kader van de uitvoering van de Algemene Ouderdomswet (AOW).
1.2. Bij vonnis van 16 maart 2007 (met rolnummer KG 07/121, hierna: het vonnis) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank op vordering van onder meer de Anbo de SVB verboden om (al dan niet aangekondigde) huisbezoeken af te leggen bij verzekerden of toekomstig verzekerden ten aanzien van wie geen enkele op hen betrekking hebbende aanwijzing bestaat dat zij zich schuldig (zullen) maken aan misbruik van recht op een uitkering ingevolge de AOW. Daartoe overwoog de voorzieningenrechter onder meer:
"4.15. Naar voorlopig oordeel is aan de proportionaliteitseis [van artikel 8 EVRM Pro, toevoeging voorzieningenrechter] niet voldaan in de gevallen waarin er geen enkele aanwijzing tegen de betrokken AOW-gerechtigde bestaat. Uit de tot dusver bekende rechtspraak van [de] Centrale Raad van Beroep en van andere (socialezekerheids)rechters, die in dit opzicht gelden als de bodemrechter op wie de civiele kortgedingrechter zich moet oriënteren, kan worden afgeleid dat een (al dan niet aangekondigd) huisbezoek in het kader van de controle op de naleving van bepaalde andere socialezekerheidswetten in beginsel - en afhankelijk van verdere omstandigheden - toelaatbaar kan zijn, indien er een aanwijzing is die nader onderzoek rechtvaardigt. In de aangehaalde uitspraak van 7 september 2006 heeft de rechtbank Amsterdam geoordeeld dat een huisbezoek dat heeft plaatsgevonden zonder dat daarvoor een bijzondere aanleiding was, een niet noodzakelijke inbreuk had gemaakt op het recht van de betrokkene tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit betrof de uitvoering van de Algemene bijstandswet.
4.16. Gedaagden hebben niet aannemelijk gemaakt dat het door de SVB nagestreefde doel van bestrijding of preventie van misbruik niet (goeddeels) op andere wijzen - zoals door het koppelen van bestanden of het maken van risicoanalyses - kan worden bereikt. Terzijde kan worden opgemerkt dat de uitkomsten van de huisbezoeken zonder voorafgaande concrete aanwijzingen ten opzichte van de betrokken verzekerden niet wijzen op misbruik op een schaal van betekenis. Zoals gezegd, is preventie van misbruik een alleszins legitiem - mogelijk zelfs noodzakelijk - doel, maar een preventieve werking gaat tot op zekere hoogte ook uit van de aankondiging dat huisbezoeken zullen volgen nadat daarvoor een bijzondere aanleiding is gevonden.
4.17. De conclusie is dus dat een - al dan niet aangekondigd - huisbezoek zonder dat daarvoor enige bijzondere aanleiding bestaat jegens degene bij wie dat huisbezoek plaatsvindt, als een niet noodzakelijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer moet worden beschouwd. Door dergelijke huisbezoeken handelt de SVB in strijd met het bepaalde in artikel 8 lid 2 EVRM Pro en daarmee onrechtmatig jegens AOW-gerechtigden, voor wie de Anbo opkomt.
4.18. De vordering van de [Anbo, correctie voorzieningenrechter] is dus toewijsbaar voor zover het huisbezoeken betreft zoals hier bedoeld en zonder dat daartoe enige aanleiding bestaat. Voor een verdergaand verbod jegens de SVB is binnen het beperkte kader van dit civiele kort geding geen plaats. In andere gevallen - waarin dus wél een, mogelijk lichte, aanwijzing bestaat - kan bezwaarlijk bij algemene uitspraak een oordeel worden gegeven. De bestuursrechter is beter geëquipeerd om in concrete gevallen, aan de hand van de daarin vastgestelde omstandigheden, een oordeel te geven. Een collectieve actie voor de civiele voorzieningenrechter is daarvoor [...] niet adequaat.
4.19. Mocht de Centrale Raad van Beroep in het voor hem aanhangige hoger beroep tot een oordeel komen dat afwijkt van het voorlopige oordeel in dit kort geding, dan kan de meest gerede partij zo nodig een daarop aangepaste nieuwe vordering aan de kortgedingrechter voorleggen."
1.3. De SVB heeft tegen het vonnis hoger beroep ingesteld. Daarop is nog niet beslist.
1.4. Op 11 april 2007 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uitspraak gedaan op het in het vonnis bedoelde hoger beroep. In een van de desbetreffende uitspraken (LJN: BA2410) is in onderdeel 3 overwogen:
"De Raad stelt voorop dat uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de op de woning betrekking hebbende persoonlijke levenssfeer (het huisrecht) valt af te leiden dat eerst van een inbreuk op het huisrecht sprake is wanneer wordt binnengetreden tegen de wil van degene die zich op dat recht beroept. Van een inbreuk op het huisrecht is, anders dan in de aangevallen uitspraak ligt besloten, derhalve geen sprake wanneer de rechthebbende toestemming voor het binnentreden heeft gegeven. De toestemming moet op basis van vrijwilligheid zijn verleend, waarbij heeft te gelden dat er sprake moet zijn van een "informed consent". Dit houdt in dat de toestemming van de belanghebbende gebaseerd moet zijn op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek. Voor een geval waar voorafgaand aan het huisbezoek geen aanleiding bestond om redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de door betrokkene voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, moet hem duidelijk zijn gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de bijstand. Bestaat daarentegen voorafgaande aan het huisbezoek wèl aanleiding redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens en wordt om die reden tot het afleggen van een huisbezoek besloten, dan is het bestuursorgaan bij het vragen om medewerking aan dat huisbezoek niet gehouden betrokkene mee te delen dat het weigeren van de toestemming tot binnentreden zonder (directe) gevolgen voor de uitkering zal blijven.
De Raad is van oordeel dat de bewijslast ten aanzien van het "informed consent" bij binnentreden berust op het bestuursorgaan. Bij de beoordeling of een inbreuk op het huisrecht heeft plaatsgevonden, is niet van belang of het huisbezoek van tevoren al dan niet is aangekondigd.
Naast het huisrecht kunnen ook andere aspecten van het privé-leven van betrokkene aan de orde zijn, waarop door de schending van het huisrecht inbreuk kan worden gemaakt. Daarvoor geldt het vereiste van "informed consent" evenzeer."
1.5. Naar aanleiding van onder meer deze uitspraak heeft de SVB haar beleidsregels voor het afleggen van huisbezoeken aangepast. De aangepaste beleidsregels zijn als bijlage opgenomen bij het Besluit van de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank van 16 mei 2007, houdende de bekendmaking van de beleidsregels 2007 (Besluit Beleidsregels SVB 2007) (Stcrt. 2007, 103). In deze beleidsregels is onder meer de volgende passage te vinden:
"De SVB-medewerker die het huisbezoek verricht, legitimeert zich, deelt de reden en het doel van zijn bezoek mee en vraagt de betrokkene toestemming om de woning te betreden. Als voor de SVB voorafgaand aan het huisbezoek geen aanleiding bestaat redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of volledigheid van de door de betrokkene voor het vaststellen van het recht op uitkering verstrekte gegevens, wordt daarbij meegedeeld dat het niet verlenen van toestemming geen gevolgen zal hebben voor het recht op uitkering. Als voorafgaand aan het huisbezoek wel aanleiding bestaat redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of volledigheid van de door de betrokkene voor het vaststellen van het recht op uitkering verstrekte gegevens, wordt van deze mededeling afgezien. De SVB baseert deze handelwijze mede op de uitspraken van de CRvB van 11 april 2007.
De woning wordt slechts met schriftelijke toestemming van de bewoner betreden. Het huisbezoek vindt plaats uin een door de belanghebbende aangewezen ruimte."
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
De SVB vordert - zakelijk weergegeven - opheffing van het in het vonnis opgelegde verbod.
Daartoe voert de SVB het volgende aan.
Op grond van de uitspraken van de CRvB mag de SVB wél huisbezoeken afleggen zonder dat daarvoor een concrete aanleiding bestaat. De SVB leeft de daarvoor geldende voorwaarden na en zal deze blijven naleven. Gelet daarop en gelet op het belang van een effectieve controle op de rechtmatigheid van te verlenen en verleende uitkeringen op grond van de AOW, heeft de SVB een groot en spoedeisend belang bij opheffing dan wel andere invulling van het categorische verbod op het afleggen van huisbezoeken zonder dat daarvoor een directe aanleiding bestaat. Het door de SVB ingestelde hoger beroep kan daarom niet worden afgewacht.
De Anbo voert gemotiveerd verweer, dat voor zover nodig hierna zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Anbo heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat de SVB niet in haar vordering kan worden ontvangen. De Anbo heeft zich in dat verband onder meer beroepen op het gezag van gewijsde van het vonnis en zij voert daartoe (kort gezegd) aan dat de SVB, niet tevreden met de verwerping van haar verweren in het vonnis, een nieuw kort geding is begonnen waarin zij feitelijk dezelfde verweren aanvoert en een andere beslissing vraagt. Dit verweer faalt. Aan een vonnis in kort geding komt geen gezag van gewijsde toe als bedoeld in artikel 236 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Een vonnis in kort geding bevat immers slechts voorlopige oordelen en beslissingen waaraan partijen niet in de bodemprocedure en evenmin in een later kort geding gebonden zijn (Hoge Raad 16 december 1994, NJ 1995, 213). Bovendien miskent de Anbo dat de SVB met dit tweede kort geding gebruik heeft gemaakt van de in het vonnis uitdrukkelijk geboden mogelijkheid om, indien de CRvB in het voor hem aanhangige hoger beroep tot een oordeel mocht komen dat afwijkt van het in het vonnis weergegeven voorlopige oordeel, zo nodig een daarop aangepaste nieuwe vordering aan de kortgedingrechter voor te leggen. In zoverre kan dus ook niet worden gesproken van een "verkapt hoger beroep" tegen het vonnis. De vraag of de SVB in het vonnis heeft berust, kan daarmee in het midden blijven. Anders dan de Anbo heeft betoogd, is in de stellingen van de SVB ook een voldoende spoedeisend belang gelegen om haar in haar vordering te kunnen ontvangen.
3.2. Aan de orde is dan de zaak zelf. Centraal daarin staat de vraag of het oordeel van de CRvB moet leiden tot opheffing van het verbod op het afleggen van huisbezoeken zonder dat daarvoor een directe aanleiding bestaat. Anders dan door de Anbo bepleit, moet daarbij worden uitgegaan van het oordeel van de CRvB, die (zoals overwogen in onderdeel 4.15 van het vonnis) geldt als de bodemrechter op wie de civiele kortgedingrechter zich in dit geval moet oriënteren. De uitspraken van de CRvB zullen daarom in dit kort geding als leidraad moeten dienen. Daarbij is niet relevant dat het in de zaken waarover de CRvB moest oordelen ging om huisbezoeken in het kader van de Algemene bijstandswet en in dit kort geding om huisbezoeken in het kader van de toepassing van de AOW; voor beide categorieën zaken gelden in dit opzicht immers dezelfde rechtsregels. Voor zover de Anbo met haar betoog heeft beoogd de werkingssfeer van het bestreden verbod uit te breiden, dient een daarop gerichte (reconventionele) vordering buiten behandeling te blijven.
3.3. Naar het oordeel van de CRvB is - onder zekere voorwaarden - van een inbreuk op het huisrecht geen sprake wanneer de rechthebbende toestemming voor het binnentreden heeft gegeven. Deze toestemming moet op basis van vrijwilligheid zijn verleend en zijn gebaseerd op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek ("informed consent"). Voor gevallen waarin vóór het huisbezoek geen aanleiding bestond om redelijkerwijs te twijfelen aan de juistheid of de volledigheid van de door betrokkene voor het vaststellen van het recht op bijstand verstrekte gegevens, moet hem daarnaast duidelijk zijn gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de uitkering. De SVB heeft de door de CRvB geformuleerde voorwaarden inmiddels verwerkt in haar beleidsregels voor het afleggen van huisbezoeken. Er is voorshands geen reden om aan te nemen dat de SVB deze beleidsregels niet zal naleven. Daarmee komt het bestreden verbod voor opheffing in aanmerking, met dien verstande dat aansluiting zal worden gezocht bij de door de CRvB geformuleerde voorwaarden.
3.4. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vordering zal worden toegewezen op de hierna vermelde wijze, met veroordeling van de Anbo, als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij, in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
heft op het bij het vonnis van 16 maart 2007 aan de Sociale verzekeringsbank opgelegde verbod om - al dan niet aangekondigde - huisbezoeken af te leggen bij verzekerden of toekomstige verzekerden ten aanzien van wie geen enkele op hen betrekking hebbende aanwijzing bestaat dat zij zich schuldig (zullen) maken aan misbruik van hun recht op een uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet, met dien verstande dat deze opheffing geschiedt onder de voorwaarden dat:
- de verzekerde of toekomstige verzekerde toestemming heeft gegeven voor het binnentreden;
- deze toestemming op basis van vrijwilligheid is verleend;
- de toestemming is gebaseerd op volledige en juiste informatie over reden en doel van het huisbezoek, en
- de verzekerde of toekomstige verzekerde duidelijk is gemaakt dat het niet geven van toestemming zonder (directe) consequenties zal blijven voor de verlening van de AOW-uitkering;
veroordeelt de Anbo in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de SVB begroot op € 1.151,31, waarvan € 816,-- aan salaris procureur, € 251,-- aan griffierecht en € 84,31 aan dagvaardingskosten;
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 20 juli 2007 in tegenwoordigheid van de griffier.
mlh