Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 15 oktober 2007,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 07/1080 van:
1. de vennootschap onder firma [eiseres sub 1].,
gevestigd te [plaats van vestiging],
2. de besloten vennootschap [eiseres sub 2].,
gevestigd te [plaats van vestiging],
3a. [eiser sub 3a],
wonende te [woonplaats],
3b. [eiseres sub 3b],
wonende te [woonplaats],
4a. [eiser sub 4],
wonende te [woonplaats],
4b. [eiseres sub 4b],
wonende te [woonplaats],
5a. [eiser sub 5a],
wonende te [woonplaats],
5b. [eiser sub 5b],
wonende te [woonplaats],
6. [eiser sub 6],
wonende te [woonplaats],
7a. [eiser sub 7a],
wonende te [woonplaats],
7b. [eiseres sub 7b],
wonende te [woonplaats],
8a. [eiser sub 8a],
wonende te [woonplaats],
8b. [eiseres sub 8b],
wonende te [woonplaats],
9a. [eiser sub 9a],
wonende te [woonplaats],
9b. [eiseres sub 9b],
wonende te [woonplaats],
eisers,
procureur mr. E. Grabandt,
advocaat mr. M.J.M.G. van Gerwen te 's-Hertogenbosch,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. R.J.M. van den Tweel.
1. De relevante regelgeving
1.1. In 1968 heeft de Europese Economische Gemeenschap een verordening geïntroduceerd voor de gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector melk en zuivelprodukten (Verordening (EEG) nr. 804/68).
1.2. Aangezien de melk- en zuivelmarkt werd gekenmerkt door structurele overschotten als gevolg van een gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod van de melk- en zuivelprodukten, is in 1984 met Verordening (EEG) nr. 856/84 een melkquotering- of superheffingstelsel ingevoerd ter beheersing van de groei van de melkaanvoer. Dit stelsel houdt in dat wanneer een individuele melkveehouder méér melk produceert dan de heffingsvrije hoeveelheid (het quotum) waarover hij beschikt, een heffing kan zijn verschuldigd.
1.3. In 1989 is met Verordening (EEG) nr. 1033/89 een 'negatieve vetcorrectie' ingevoerd. Deze houdt in dat wanneer het vetgehalte van de geleverde melk gemiddeld een negatief verschil te zien geeft ten opzichte van het referentievetgehalte, de hoeveelheid geleverde melk wordt verlaagd met 0,18% per 0,1 gram verschil in vetgehalte. Door de negatieve vetcorrectie kan een melkveehouder die melk levert met een lager vetgehalte dan het referentievetgehalte, meer melk leveren dan zijn quotum toestaat, zonder over de gecorrigeerde levering superheffing te hoeven te betalen. Voor zover de melkleverantie de gecorrigeerde levering overschrijdt, dient de melkveehouder over het meerdere superheffing te betalen.
1.4. Het superheffingstelsel is thans gebaseerd op Verordening (EG) nr. 1788/2003 en Verordening (EG) nr. 595/2004. In punt 13 van de considerans van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt overwogen:
"De ervaring heeft geleerd dat de uitvoering van deze regeling het bestaan van een nationale reserve veronderstelt die de producenten de mogelijkheid biedt om volgens objectieve criteria extra hoeveelheden te verkrijgen of nieuwe producenten de mogelijkheid biedt hun activiteit op gang te brengen, waaraan alle hoeveelheden worden toegevoegd die, om welke reden dan ook, niet of niet langer een individuele bestemming hebben. Om de lidstaat in staat te stellen het hoofd te bieden aan bijzondere, volgens objectieve criteria bepaalde omstandigheden, moet hij gemachtigd worden ook de nationale reserve te vergroten, meer in het bijzonder door een lineaire verlaging van alle referentiehoeveelheden of door inhoudingen op de definitieve overdrachten van deze hoeveelheden."
In Verordening (EG) nr. 595/2004 zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot de vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte (artikel 10).
1.5. Met Verordening (EG) nr. 1468/2006 van 4 oktober 2006 zijn de regels omtrent de negatieve vetcorrectie in de superheffing gewijzigd. Per 1 april 2007 is de mogelijkheid om ongelimiteerd gebruik te maken van de negatieve vetcorrectie in de superheffing komen te vervallen. In deze verordening is onder meer overwogen (punt 2 van de considerans):
"In artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dat een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen."
Artikel 1 lid 2 van Pro deze verordening bevat de volgende grenswaarde voor de negatieve vetcorrectie:
"bedraagt de (...) aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75 % van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5 %, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75 % van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid vastgesteld."
1.6. In het kader van de uitvoering van het superheffingstelsel heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedelkwaliteit (hierna: de Minister) op grond van de Landbouwwet de Regeling superheffing vastgesteld. Artikel 2 lid 2 van Pro deze regeling luidt:
"De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk en in geval van rechtstreekse verkoop de totale hoeveelheid gebruikte of overgedragen melk. De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening."
1.7. Ingevolge artikel 26 van Pro de Regeling superheffing is het Productschap Zuivel als bevoegde autoriteit aangewezen en belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 2 oktober 2007 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. Eisers zijn melkproducenten. Daartoe beschikken zij elk over een melkquotum. Eisers hebben een melkquotum met een hoog referentievetgehalte. Eisers worden om die reden ook wel 'vetmelkers' genoemd.
2.2. Op 16 juni 2005 heeft het Productschap Zuivel het volgende persbericht doen uitgaan, waarbij COS staat voor Centrale Organisatie Superheffing, een deel van genoemd Productschap:
"In de uitvoeringspraktijk van de Regeling superheffing is gebleken dat enkele quotumhouders hebben getracht hun referentievetgehalte op oneigenlijke wijze aanzienlijk te verhogen door bij overdracht of quotumtoedeling bij de fabriek een quotum van enkele kilo's te laten resteren met een door afronding extreem hoog vetgehalte.
Er is hier evident sprake van misbruik. De COS zal daarom geen kilogrammen vet registreren, als quotumoverdrachten dan wel wijzigingen in toedelingen bij de fabriek een zeer klein (rest)quotum tot gevolg hebben. In die gevallen zal het oorspronkelijke vetgehalte worden betrokken bij de berekening van de vetcorrectie.
Ook in andere gevallen, waarbij op oneigenlijke wijze wordt getracht het op het bedrijf beschikbare referentievetgehalte te vervangen door een zeer hoog vetgehalte, dat niet representatief is voor de feitelijke situatie op het bedrijf, zal niet tot registratie worden overgegaan.
Ten algemene wijst de COS er op dat het zeer riskant is de bedrijfsvoering in belangrijke mate te baseren op de toepassing van de negatieve vetcorrectie. Deze toepassing is namelijk niet onvoorwaardelijk en kan van jaar op jaar buiten werking worden gesteld."
2.3. Als gevolg van de in 1.5 vermelde beperking van de negatieve vetcorrectie met ingang van 1 april 2007 kunnen eisers met ingang van de heffingsperiode 2007/2008 een aanzienlijk kleinere hoeveelheid melk heffingvrij leveren.
2.4. Bij brief van 16 februari 2007 heeft de Minister aan de Tweede Kamer over de beperking van de negatieve vetcorrectie onder meer bericht:
"Vast staat voor mij dat op Europees niveau een gerechtvaardigd besluit is genomen. De ontwikkelingen in het gebruik van de negatieve vetcorrectie zijn anders gelopen dan enkele jaren geleden kon worden voorzien toen enkele beperkingen in de overdraagbaarheid en het gebruik van quota met relatief hoge vetgehaltes zijn afgeschaft. In plaats van een «middeling» van vetpercentages bij quotaoverdracht is in de praktijk een sterke concentratie waarneembaar geweest van quota met hoge vetgehaltes, over het algemeen door het voorafgaand vervreemden van quota met lage gehaltes dan wel de overdracht aan beginnende melkveehouders.
Evenzeer staat vast dat het Productschap Zuivel (PZ) van het begin af aan heeft gewezen op de gespannen verhouding tussen deze wijze van gebruik van de negatieve vetcorrectie en de doelstelling van de superheffingsregeling. In het begin heeft het PZ ook geprobeerd een dergelijke praktijk tegen te gaan. De rechter heeft in die zaken geoordeeld dat in de regelgeving geen basis was te vinden op grond waarvan het productschap deze transacties kon tegengaan. Dat doet echter niets af aan de inhoudelijke beoordeling dat deze praktijk niet past in de doelen van de superheffingsregeling. Dit mag verder blijken uit het feit dat op Europees niveau nu maatregelen zijn genomen met betrekking tot de negatieve vetcorrectie.
Mijn conclusie blijft dan ook onveranderd dat het feit dat melkveehouders de afgelopen jaren van de negatieve vetcorrectie onbeperkt gebruik konden maken, geen rechten schept voor de toekomst. Ook de beperking van de vetcorrectie als zodanig staat voor mij niet ter discussie.
Aan de andere kant kan ik me voorstellen dat de specifieke gang van zaken rond de negatieve vetcorrectie, bij de melkveehouders in kwestie de indruk zou kunnen hebben achtergelaten dat de discussie over de negatieve vetcorrectie was gesloten. Denk aan de afschaffing in 2002 van enkele beperkingen in de verhandelbaarheid en het gebruik van quota met hoge vetgehaltes en de uitspraken van de Nederlandse rechter in de bovenbedoelde zaken. Daarbij blijkt bovendien dat de beperking in de vetcorrectie er in enkele gevallen toe leidt dat producenten hun quotum in kilogrammen niet kunnen volmelken, uitgaande van levering van melk met vetgehaltes rond het nationaal gemiddelde.
Dit heeft mij ertoe geleid de getroffen melkveehouders aan te bieden dat zij hun quotum met hoog vetgehalte kunnen laten omzetten in quota met lagere vetgehaltes, waarbij zij de keus hebben uit de volgende mogelijkheden:
- Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een zodanige vetreferentie heeft dat, uitgaande van levering van melk met het gemiddelde Nederlandse vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken; of
- toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een zodanige vetreferentie heeft dat, uitgaande van levering van melk tegen het huidig vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken.
Ik ben mij ervan bewust dat dit niet steeds zal betekenen dat de producenten hun huidige productievolumes kunnen handhaven zonder verdere investeringen in quotum. Wel zal deze ondersteuning de aanpassing aan het nieuwe regime vergemakkelijken."
2.5. Bij brief aan de Tweede Kamer van 11 april 2007 heeft de Minister een nadere overgangsvoorziening aangeboden, inhoudende dat een deel van de nationale reserve in het superheffingsjaar 2007/2008 beschikbaar zal worden gehouden ten behoeve van een gedeeltelijke verevening van de superheffing die door de vetmelkers zal zijn verschuldigd.
3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen - zakelijk weergegeven - de Staat te veroordelen om aan eisers een extra quotum toe te kennen, zodanig dat zij de hoeveelheid melk die zij in de heffingsperiode 2006/2007 hebben geleverd, ook na 1 april 2007 kunnen blijven leveren, dit totdat het College van Beroep voor het bedrijfsleven uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak, dan wel voor een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen termijn.
Daartoe voeren eisers het volgende aan.
De wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004 is onrechtmatig wegens schending van het evenredigheidsbeginsel. Het aanpassen van de negatieve vetcorrectie is niet passend om het doel van Verordening (EG) nr. 1788/2003, evenwicht in de melk- en zuivelmarkt, te bereiken. De maatregel is voor dit doel irrelevant. Bovendien is het structurele zuiveloverschot in de EU verleden tijd en is het marktevenwicht reeds bereikt. De maatregel gaat ook verder dan noodzakelijk voor het bereik van deze doelstelling. Voor de 16 Nederlandse vetmelkers is de wijziging zonder meer rampzalig, terwijl een minder vergaande maatregel zoals een uitsterfbeleid ook uitkomst zou hebben geboden. Eisers zullen deze kwestie aan de orde stellen in een bodemprocedure.
Subsidiair geldt dat een zo vergaande wijziging van de Europese regels niet kan plaatsvinden zonder een behoorlijke overgangsregeling. De Minister heeft de mogelijkheid en de taak deze overgangsregeling te treffen door het toekennen van een extra quotum uit de nationale reserve. Voor de Minister zijn er geen belangen die daardoor bijzonder worden geschaad. Gezien de omvang van de nationale reserve en de geringe productie van de vetmelkers verandert er voor de Minister eigenlijk niets. Voor eisers is toewijzing van de extra quota cruciaal, omdat zij hun bedrijf kunnen voortzetten zolang de bodemprocedure loopt. Rekenvoorbeelden tonen aan dat de door de Minister geboden voorziening niet toereikend is, laat staan dat deze de overgang naar het nieuwe regime zal vergemakkelijken.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. Eisers leggen aan hun vordering ten grondslag dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - tot kennisneming van de vorderingen gegeven. Eisers zijn in hun vordering ook ontvankelijk, nu voor hetgeen zij willen bereiken geen andere mogelijkheden - in het bijzonder ook geen bestuursrechtelijk beroep - ten dienste staan.
4.2. In de kern komt het betoog van eisers erop neer dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door geen passende overgangsregeling te nemen in de vorm van het toekennen van extra quota uit de nationale reserve voor de duur van de door eisers te entameren bodemprocedure.
4.3. Eisers beogen met de gevorderde toekenning van extra melkquota uit de nationale reserve in essentie de (voorlopige) opschorting van de effecten van een Europese gemeenschapsverordening. De nationale rechter kan slechts tot een dergelijke maatregel besluiten indien hij ernstige twijfels koestert over de geldigheid van deze verordening en hij, voor zover dat nog niet is gebeurd, de vraag betreffende de geldigheid van verordening aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) voorlegt. Voorts dient de zaak spoedeisend te zijn met dreiging van ernstige en onherstelbare schade voor de partij die zich tot de nationale rechter heeft gewend. Ook behoort rekening te worden gehouden met het belang van de Gemeenschap dat verordeningen niet overhaast buiten toepassing worden gelaten (HvJEG 21 februari 1991, NJ 1993, 362). Deze criteria wijzen op grote terughoudendheid, die temeer geboden is in een kort geding.
4.4. Primair achten eisers de wijziging van de negatieve vetcorrectie in strijd met het evenredigheidsbeginsel, subsidiair menen zij dat de door de Minister aangeboden overgangsmaatregel ontoereikend is.
4.5. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is. Wat het rechterlijk toezicht op de in de voorgaande zin vermelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op een gebied als het thans aan de orde zijnde over een ruime discretionaire bevoegdheid, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Een op dit gebied vastgestelde maatregel is derhalve slechts onrechtmatig, wanneer zij kennelijk onevenredig is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel (HvJEG 6 december 2005, NJ 2006, 280).
4.6. Het systeem van de superheffing is blijkens de desbetreffende Europese regelgeving gericht op het herstellen van het marktevenwicht op de door structurele overschotten gekenmerkte zuivelmarkt door een beperking van de melkproductie. Onderdeel van het systeem van de superheffing is het mechanisme van de negatieve vetcorrectie. Dit mechanisme maakte het mogelijk dat melkveehouders die quota met een zeer hoog referentievetgehalte hadden aangekocht, aanzienlijk meer melk met een lager vetgehalte konden leveren, zonder dat superheffing was verschuldigd of tegen een veel lagere superheffing dan zonder de toepassing van de negatieve vetcorrectie verschuldigd zou zijn. Blijkens de considerans van Verordening (EG) nr. 1468/2006 heeft de gemeenschapswetgever deze praktijk als oneerlijk gebruik van het mechanisme bestempeld en heeft hij hieraan een einde willen maken met een forse beperking van de negatieve vetcorrectie met ingang van 1 april 2007. Naar voorlopig oordeel laat de wijze waarop eisers gebruik hebben gemaakt (en willen blijven maken) van de negatieve vetcorrectie zich inderdaad niet goed verenigen met de doelstelling van het systeem van de superheffing, waarbij de groei van melkproductie zoveel mogelijk wordt tegengegaan. Onweersproken is dat het mechanisme van de negatieve (en positieve) vetcorrectie oorspronkelijk in het leven is geroepen om natuurlijke schommelingen in het vetgehalte op te vangen. In dat licht bezien is de door de gemeenschapswetgever gekozen kwalificatie van de handelwijze van eisers als 'oneerlijk gebruik' op het eerste gezicht niet ongegrond. De door hem gekozen benadering - beperking van de negatieve vetcorrectie - komt dan ook passend voor. Eisers hebben voorts in dit verband tegenover de gemotiveerde betwisting door de Staat niet aannemelijk gemaakt dat deze maatregel verder gaat dan noodzakelijk.
4.7. Van ernstige twijfels over de geldigheid van Verordening (EG) nr. 1468/2006 is daarmee geen sprake. Reeds hierop stuit de vordering af. De subsidiaire grondslag kan, gegeven het in 4.3 geformuleerde criterium, daarmee in het midden blijven. Overigens blijkt uit de overgelegde stukken dat de handelwijze van eisers voorafgaand aan de bestreden wijziging al enige tijd onderwerp van maatschappelijke discussie en gerechtelijke procedures is geweest. De Staat heeft in dit verband terecht aangevoerd dat eisers er niet op konden vertrouwen dat de regels voor de negatieve vetcorrectie voor lange tijd onveranderd zouden blijven en dat zij rekening hebben moeten houden met de mogelijkheid van aanpassing van hun bedrijfsvoering. De door de Staat aangeboden overgangsvoorziening komt, mede in dit licht bezien, niet onredelijk voor.
4.8. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.067,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 251,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 15 oktober 2007 in tegenwoordigheid van de griffier.
mlh