Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
eerste afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 07/584 WRO
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
de raad van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij brief van 14 februari 2005 heeft eiser bij verweerder een verzoek ingediend om vergoeding van schade, samenhangend met het onherroepelijk geworden bestemmingsplan 'Oud Verlaat' van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle.
Bij besluit van 13 december 2005, verzonden op 21 december 2005, heeft verweerder het verzoek om planschadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2006, verzonden op 10 januari 2007, heeft verweerder het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 januari 2007, ingekomen bij de rechtbank op 19 januari 2007, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Eiser en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het beroep is op 3 oktober 2007 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door [naam].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam.]
Motivering
Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van de indiening van het verzoek, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Eiser is eigenaar van de navolgende percelen aan de [A-kade] te [plaats]:
- kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, [Sectie nummer], ter grootte van 16 aren en 6 centiaren, plaatselijk bekend als (behorende bij) [A-kade] 15 te [plaats] (hierna te noemen kavel A);
- kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, [Sectie nummer], ter grootte van 14 aren en 87 centiaren, plaatselijk bekend [A-kade] 15 te [plaats] (hierna te noemen kavel B);
- kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, [Sectie nummer], ter grootte van 89 aren en 90 centiaren (hierna te noemen kavel C);
- kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, [Sectie nummer], ter grootte van 2 hectaren, 13 aren en 60 centiaren (verder te noemen kavel D).
Van kavel A is eiser sinds 13 februari 1978 eigenaar; de overige kavels heeft hij sinds 6 december 1995 in eigendom. De kavels zijn gelegen in het buitengebied bij de kern [plaats] in de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle. Op kavels A en B staan een agrarische bedrijfswoning ([A-kade] 15) met erf, tuin en bijbehorende bedrijfsgebouwen. Kavel C is een tegenover de kavels A en B gelegen weiland met enige bebouwing, te weten een houten schuur met paardenboxen, een open veldschuur voor hooiopslag, een berging en een paardentredmolen. Kavel D tenslotte is een perceel weiland zonder bebouwing, gelegen achter het perceel [A-kade] 14. Op laatstgenoemd perceel, dat eveneens aan eiser toebehoort, staat een woning met daarbij bedrijfsruimte, garage, erf en tuin. Tegenover kavel A staan respectievelijk een voormalige boerderij, uitgevoerd in één laag met een kap, in gebruik als burgerwoning ([A-kade] 16), een voormalige wagenschuur, uitgevoerd in één laag met een kap, eveneens in gebruik als burgerwoning ([A-kade] 18) en een voormalige noodwoning, eveneens uitgevoerd in één laag met kap, die nog als burgerwoning wordt gebruikt ([A-kade] 20).
Ter plaatse gold het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' dat onherroepelijk is geworden bij Koninklijk Besluit van 20 juni 1979. Het nieuwe bestemmingsplan 'Oud Verlaat' is omstreeks 24 juli 2002 in werking getreden. Het werd definitief met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 16 april 2003.
Naar aanleiding van eisers verzoek heeft het college van burgemeester en wethouders, in overeenstemming met de destijds van kracht zijnde 'Planschadeprocedureverordening gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle' een adviescommissie benoemd ter advisering van verweerder inzake de beslissing op het planschadeverzoek. Hiertoe hebben mr. [A] en [B], beiden werkzaam bij Adviesbureau [X], in een rapportage van 23 september 2005 advies uitgebracht. Dit advies strekt tot afwijzing van het planschadeverzoek. In het kader van de behandeling van het bezwaarschrift van eiser heeft de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, naar aanleiding van een verzoek van eiser, een second-opinion gevraagd aan het adviesbureau [Y]. De commissie heeft het (nadere) advies van de hand van mr. ir. [C], werkzaam bij de [Y], ontvangen op 6 juli 2006. Eiser heeft bij schrijven van 2 augustus 2006 een reactie gegeven op deze second opinion. In haar advies van 27 september 2006 heeft de Commissie bezwaarschriften in overweging gegeven in de beslissing op het bezwaar het advies van de [Y] als uitgangspunt te nemen, omdat dit - anders dan het advies van Adviesbureau [X] - zou zijn gebaseerd op volledige informatie. Onder verwijzing naar het advies van der Commissie bezwaarschriften en dat van de [Y] heeft verweerder het bezwaar vervolgens ongegrond verklaard.
De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat zij in de door eiser naar voren gebrachte procedurele grieven geen aanleiding heeft gevonden voor gegrondverklaring van het beroep. Voor zover die grieven betrekking hebben op de procedure rond de inschakeling van adviesbureau [X] en op de samenstelling van de schadebeoordelingscommissie behoeven deze geen bespreking. De afwijzing van het planschadeverzoek is immers niet langer op de bevindingen van deze schadebeoordelingscommissie gebaseerd. Met betrekking tot de grief dat twee leden van de gemeenteraad aanwezig zijn geweest bij het besloten gedeelte van de beraadslagingen van genoemde commissie overweegt de rechtbank dat geen rechtsregel dit verbiedt. Overigens is niet is gebleken dat deze raadsleden enige persoonlijke betrokkenheid hebben bij het onderhavige geschil, dan wel dat zij het advies van de Commissie bezwaarschriften hebben beïnvloed.
Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de WRO moet worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime waardoor de verzoeker in een nadeliger positie is komen te verkeren, waardoor hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Niet bepalend is daarbij hoe de feitelijke situatie onder het voorheen geldende planologische regime was, maar hetgeen onder dat regime maximaal was toegestaan.
Wat de situatie tegenover de kavels A en B (met daarop de bedrijfswoning van eiser) betreft heeft eiser gesteld dat de nieuwe bestemming 'Woondoeleinden' nadeel doet ontstaan uit een oogpunt van (beperking van) uitzicht, bezonning en (inbreuk op) privacy. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onder verwijzing naar het [Y]-advies echter terecht overwogen dat niet kan worden gesproken van een planologisch nadeliger situatie. Immers, volgens het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' waren ter plaatse van de objecten [A-kade] 16, 18 en 20 onder meer gebouwen en andere bouwwerken toegelaten ten dienste van de bestemming 'Dagrecreatie'. Dit betekent dat (onder meer) café's en restaurants konden worden gebouwd met een bouwhoogte van (minstens) 10 meter. Het bestemmingspan 'Oud Verlaat' laat drie woningen toe met een maximale bouwhoogte van 9 meter. Niet kan worden staande gehouden dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van een dergelijke (woon)bestemming meer hinder of overlast opleveren dan de bouw- en gebruiksmogelijkheden die de voorheen geldende bestemming 'Dagrecreatie' toeliet.
Eiser claimt verder planologisch nadeel als gevolg van het vervallen van de mogelijkheid om op de kavels A en B woningen te bouwen. Voorts stelt eiser dat het nieuwe bestemmingsplan de bestaande agrarische bebouwing niet meer toelaat. Wat de kavels C en D betreft is eiser van mening dat hij ernstig wordt beperkt in de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Agrarisch gebruik van die kavels werd toegestaan op basis van de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' en kan volgens artikel 20, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan 'Oud Verlaat' worden voortgezet, mits door dit gebruik de strijdigheid met de nieuw aangewezen bestemming niet groter wordt. Volgens eiser heeft verweerder echter over het hoofd gezien dat volgens artikel 20, derde lid, van de voorschriften het tweede lid niet van toepassing is op gebruik dat reeds in strijd was met het (oude) bestemmingsplan.
De gronden ter plaatse van de kavels A en B waren in het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' aangewezen als 'Eengezinshuizen'(E). Volgens artikel 5
van de voorschriften waren de gronden bestemd voor vrijstaande of aangebouwde eengezinshuizen bestaande uit ten hoogste twee bouwlagen, met daarbij behorende tuinen. Het gebruik van de hiervoor beschreven gebouwen en bouwwerken op de kavels A en B (een agrarische bedrijfswoning met bijbehorende bedrijfsgebouwen) mocht op grond van de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan worden voortgezet.
In het bestemmingsplan 'Oud Verlaat' zijn de gronden ter plaatse van de kavels A en B aangewezen voor 'Agrarische doeleinden', bestemd voor het grondgebonden agrarisch bedrijf. Bebouwing ten behoeve van deze bestemming is toegestaan binnen het bestemmingsvlak dat op deze gronden is gelegen. De goothoogte van gebouwen mag ten hoogste 6 meter bedragen en de nokhoogte 10 meter. Per bestemmingsvlak is de bouw van een dienstwoning toegestaan.
De gronden ter plaatse van de kavels C en D waren in het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' aangewezen voor 'Dagrecreatie Rd'. Volgens artikel 9 van Pro de voorschriften waren de gronden bestemd voor: bos, lig-, zit- en speelweiden, water, wegen, parkeerplaatsen, fiets-, wandel- en ruiterpaden met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken. Ten aanzien van het bouwen was onder meer bepaald dat:
- ten hoogste twee café-restaurants en een manege mochten worden gebouwd, met elk een oppervlakte van maximaal 500m2 en een hoogte van maximaal 6 meter;
- ten hoogste twee café's, restaurants en/of café-restaurants mochten worden gebouwd met elk een oppervlakte van maximaal 200 m2 en een hoogte van maximaal 6 meter;
In het bestemmingsplan 'Oud Verlaat' zijn deze gronden aangewezen voor 'Extensieve recreatie en natuur'. Volgens artikel 11 van Pro de voorschriften zijn deze gronden bestemd voor extensieve recreatie alsmede de instandhouding en ontwikkeling van landschaps- en natuurwaarden. Het agrarisch gebruik kan volgens artikel 20 van Pro de voorschriften worden voortgezet, mits door dit gebruik de strijdigheid met de nieuw aangewezen bestemming niet groter wordt.
De in geding zijnde planologische wijziging leidt ertoe dat de voorheen geldende mogelijkheid tot het bouwen van eengezinswoningen op de kavels A en B is komen te vervallen. Verder kon op basis van het oude bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' op de kavels C en D bebouwing worden opgericht ten behoeve van de bestemming dagrecreatie, zoals een café-restaurant of een manege. Deze mogelijkheden zijn in het nieuwe bestemmingsplan 'Oud Verlaat' grotendeels vervallen. Aannemelijk is dat eiser hierdoor schade lijdt. Hierin is in beginsel een grond voor schadevergoeding gelegen. In het geval van eiser lijdt dit beginsel evenwel om de hierna vermelde redenen uitzondering.
Hetgeen eiser heeft gesteld met betrekking tot het bestaande agrarisch gebruik van de kavels C en D, welk gebruik als gevolg van de totstandkoming van het nieuwe bestemmingsplan niet langer zou zijn toegestaan, heeft verweerder terecht buiten beschouwing gelaten. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer ABRvS 12 februari 1997, BR 1998/672, LJN: AN5344) dient hetgeen volgens de overgangsbepalingen van het oude bestemmingsplan nog was toegestaan buiten de planologische vergelijking te worden gehouden. Hierbij is van belang dat het overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking heeft op een bestaande situatie, die afwijkt van de in het plan gegeven bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. Met het overgangsrecht wordt beoogd om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. De overgangsbepalingen zijn dus van een andere orde dan de voorschriften die de bestemming regelen.
Verweerder heeft zich in navolging van de [Y] op het standpunt gesteld dat mogelijke schade die voortkomt uit deze planologische wijzigingen voor rekening van eiser dient te blijven, omdat hij het risico van een bestemmingswijziging heeft aanvaard door jarenlang geen actie te ondernemen gericht op het verwezenlijken van de (oorspronkelijke) bestemming.
Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van zogeheten passieve risicoaanvaarding is met name van belang of betrokkene, rekening houdend met de aard van de onroerende zaak, de te verwachten planologische ontwikkeling, de tijdsduur die hem ter beschikking stond, zijn naar de gemeente toe kenbaar gemaakte bedoelingen en het eventuele overleg daarover, zich in het licht van de toenmalige omstandigheden zodanig lijdelijk heeft opgesteld dat hij moet worden geacht het risico van een nadelige planwijziging op de koop toe te hebben genomen.
Vast staat dat eiser geen pogingen heeft ondernomen gericht op verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' bood. Eiser heeft er geen misverstand over laten bestaan dat hij het bestaande agrarische bedrijf wenste voort te zetten en dat hij hierin zo min mogelijk wenste te worden belemmerd.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op het [Y]-advies, terecht op het standpunt gesteld dat eiser, door geen gebruik te maken van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan 'Zevenhuizerplas' jarenlang bood, het risico heeft aanvaard dat een mogelijke bestemmingsplanwijziging nadelige gevolgen zou hebben. Daarbij is in aanmerking genomen dat de voortekenen van een dergelijke planwijziging al geruime tijd zichtbaar waren. Gelet op het feit dat reeds in 1995 een voorontwerp van het bestemmingsplan 'Oud Verlaat' is gepubliceerd, in welk ontwerp de thans geëffectueerde wijzigingen reeds zichtbaar waren, diende eiser als redelijk denkend en handelend eigenaar rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op de bij hem in eigendom zijnde kavels zou gaan veranderen in voor hem negatieve zin. De rechtbank baseert dit standpunt mede op vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder meer op de uitspraken van 28 januari 1999, AB 1999/236, LJN: AN5985 (Hilversum) en van 1 februari 2000, AB 2000/444, LJN: AN6505 (Ferwerderadeel). Hierbij is nog in aanmerking genomen dat de aangekondigde veranderingen geheel in overeenstemming waren met het planologisch beleid van de provincie Zuid-Holland. Weliswaar heeft het na de bekendmaking van bedoeld voorontwerp nog geruime tijd geduurd voordat het nieuwe ontwerpbestemmingsplan uiteindelijk in procedure kwam, hetgeen onder meer te maken had met grenscorrecties met de gemeente Rotterdam en de ontwikkeling van de nabijgelegen nieuwbouwwijken [1] en [2], doch vast staat dat in het najaar van 1999 een openbare inspraakavond is gehouden en dat het ontwerpbestemmingsplan vanaf 1 maart 2001 ter inzage lag. Vanaf die tijdstippen moest eiser hoe dan ook serieus rekening houden met de kans dat op de percelen een andere bestemming zou komen te rusten. De beweerdelijk geleden schade als gevolg van de hiervoor omschreven planologische wijzigingen was derhalve voor eiser voorzienbaar en dient om die reden ten laste van hem worden gelaten.
De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
Derhalve dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. C.J. Waterbolk, J.M. Ghrib en J.L.W. Aerts, en in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2007, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.