Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 07/3930 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
I Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 12 september 2006 heeft verweerder eiser ingevolge artikel 98, eerste lid, aanhef en onder h, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 15 december 2006 eervol ontslag verleend wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 oktober 2006 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 21 december 2006 heeft verweerder het besluit van
12 september 2006 gewijzigd, in die zin dat verweerder eiser ingevolge artikel 98, eerste lid, aanhef en onder h, van het ARAR eervol ontslag heeft verleend met ingang van 1 januari 2007.
Bij besluit van 26 april 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiser, overeenkomstig het advies van de Hoorcommissie van 27 maart 2007, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 mei 2007 beroep ingesteld. Eiser heeft de gronden aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift, met bijlagen, ingediend.
De zaak is op 18 maart 2008 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. R.F. van der Ham. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.R. Kuijlman, E. Werner en mr. A.J. Schölvinck.
II Motivering
1. Bij de beoordeling van de zaak gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1 Eiser, geboren op [datum], is sinds 14 mei 1990 in vaste dienst bij verweerder. Vanaf oktober 2004 had eiser een aangepast takenpakket en hield hij zich bezig met het afhandelen van bezwaar- en beroepszaken. De laatste feitelijke werkdag van eiser was op 3 februari 2006. Gedurende de periode 5 februari 2006 tot aan zijn pensionering heeft eiser de door hem opgespaarde compensatie-uren over de jaren 1999 tot en met 2005 opgenomen.
1.2 Bij besluit van 12 september 2006 heeft verweerder eiser met ingang van 15 december 2006 eervol ontslag verleend wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt, primair tegen het leeftijdsontslag en subsidiair tegen de ontslagdatum. Naar aanleiding van het bezwaar heeft verweerder bij besluit van 21 december 2006 de ontslagdatum gewijzigd in 1 januari 2007.
1.3 Bij brief van 27 december 2006 heeft eiser verweerder medegedeeld dat hij met ingang van 2 januari 2007 weer fulltime wilde werken en dat het bezwaar zich thans beperkt tot hetgeen is aangevoerd. Bij brief van 29 december 2006 heeft verweerder eiser medegedeeld geen gebruik te maken van eisers 'aanbod' om met ingang van 2 januari 2007 weer fulltime aan het werk te gaan.
2. De standpunten van partijen
2.1 Eiser stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 13 EG Pro-verdrag en de richtlijn 2000/78/EG. Het beroep dat verweerder doet op artikel 7, eerste lid, sub b, van de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (hierna: de WGBL) is onjuist. De redenen die ten grondslag hebben gelegen aan het leeftijdsonderscheid zoals vermeld in artikel 7, eerste lid, sub b, van de WGBL zijn, gelet op de maatschappelijke ontwikkelingen, niet (langer meer) objectief gerechtvaardigd zoals vereist in artikel 6, eerste lid, van de richtlijn 2000/78/EG. Vanaf november 2002 (de CAO Rijk 2002 - 2003) was het de intentie van de rijksoverheid om de automatische ontslaggrond wegens het bereiken van de leeftijd van 65 jaar te doen vervallen. Eiser heeft voorts onder meer verwezen naar het kabinetsstandpunt van 23 juni 2006.
2.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ontslagbesluit niet in strijd is met artikel 13 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG), de richtlijn 2000/78/EG en artikel 1 van Pro de Grondwet. De ontwikkelingen ten aanzien van leeftijdsontslag vertegenwoordigen (nog) niet een zo overheersende rechtsovertuiging dat de rechterlijke rechtsvinding haar zou moeten volgen door de bestaande leeftijdspensionering in strijd met de Grondwet en het EG verdrag te achten. Verweerder heeft verwezen naar artikel 7, eerste lid, sub b, van de WGBL. Het ARAR kan pas worden gewijzigd als het Besluit vaststelling leeftijdsgrens openbare functies van 13 september 1945, Stb. F 173, is ingetrokken. Alleen in zeer bijzondere gevallen kan verweerder worden gevraagd om af te wijken van de ontslagverlening. Van een (zeer) bijzonder geval is niet gebleken.
3. Wettelijk kader
3.1 Artikel 1, eerste lid, van het Besluit vaststelling leeftijdsgrens openbare functies van 13 september 1945, Stb. F 173 (hierna: het KB van 13 september 1945), luidt als volgt: 'Aan personen, aangesteld of op arbeidsovereenkomst werkzaam in openbaren dienst hier te lande, wordt, behoudens in zeer bijzondere gevallen ter beoordeeling van het tot ontslag bevoegde gezag, bij het bereiken van den vollen ouderdom van 65 jaar door het bevoegd gezag ontslag verleend met ingang van de eerstvolgende maand.' Dit is een wetsbesluit.
3.2 Artikel 98, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR bepaalt dat de ambtenaar kan worden ontslagen op grond van het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd.
3.3 Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (het EG verdrag) kan de Raad binnen de grenzen van de door het Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.
Ter uitvoering van dit artikel heeft de Raad de Richtlijn 2000/78/EG van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep opgesteld (PbEG 2000, L303, hierna de Richtlijn).
3.4 Ingevolge artikel 1 van Pro de Richtlijn heeft de Richtlijn tot doel met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid zodat in de lidstaten het beginsel van gel?ke behandeling toegepast kan worden.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder a, van de Richtlijn is er sprake van 'directe discriminatie', wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld op basis van een van de in artikel 1 genoemde Pro gronden.
Ingevolge artikel 6, van de Richtlijn kunnen de lidstaten, niettegenstaande artikel 2, lid 2, bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd
geen discriminatie vormen indien zij in het kader van de nationale
wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd door een legitiem doel, met inbegrip van legitieme doelstellingen van het beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding, en de middelen voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk zijn.
3.5 De nationale wetgever heeft met de WGBL uitvoering gegeven aan de Richtlijn.
3.6 Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de WGBL (inwerking getreden op 1 mei 2004) geldt het verbod van onderscheid naar leeftijd niet indien het onderscheid betrekking heeft op het beëindigen van een arbeidsverhouding of van een dienstverband van een ambtenaar in verband met het bereiken van de leeftijd waarop op grond van de Algemene Ouderdomswet recht op ouderdomspensioen ontstaat.
3.7 De Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid, beroep en beroepsonderwijs (Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid), vergaderjaar 2001 - 2002, 28170, nr 3, pagina 31, bevat de volgende passage:
'De regering is van mening dat een onderscheid op grond van leeftijd bij ontslag als het gaat om het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd objectief gerechtvaardigd is. Dit wordt als volgt onderbouwd. Ontslag bij het bereiken van een vaste leeftijd bewerkstelligt dat zonder aanzien des persoons een objectief criterium kan worden gehanteerd omdat niet behoeft te worden vastgesteld of de betreffende werknemer nog wel voldoet. Dit is te prefereren boven een stelsel waarbij van geval tot geval beoordeeld zou moeten worden of de ouder wordende werknemer nog wel in staat is zijn werk naar behoren te verrichten. Deze doelstelling
voldoet aan het legitimiteitsvereiste. Voor de grens van 65 jaar bestaat een groot maatschappelijk draagvlak .Deze leeftijdsgrens ligt ook ten grondslag aan het stelsel van sociale zekerheid.
Het uitgangspunt dat ontslag bij het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd plaatsvindt, sluit mitsdien aan bij de sociale zekerheidswetgeving.
(...)
De vaststelling van een algemene, hogere ontslagleeftijd dan 65 jaar is ongewenst, omdat die onvoldoende ruimte zou bieden aan de arbeidsparticipatie van werknemers onder de leeftijd van 65 jaar. Ook de keuze voor de grens van 65 jaar is derhalve legitiem. Ook aan het doelmatigheidsvereiste wordt voldaan, aangezien met ontslag op bedoelde leeftijd de genoemde doelstelling wordt verwezenlijkt. Wat betreft het proportionaliteitsvereiste wordt opgemerkt dat werknemers bij het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd aanspraak kunnen maken op inkomen waarvoor geen arbeidsprestatie behoeft te worden geleverd. Aldus wordt de werknemer (deels) gecompenseerd voor het verlies aan arbeidsinkomen dat hij lijdt door het ontslag. In onderdeel b is rekening gehouden met de mogelijkheid dat afspraken worden gemaakt, hetzij bij cao, hetzij bij individuele overeenkomst, over
continuering van de arbeidsverhouding na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar.
Op grond van de genoemde overwegingen is de conclusie gewettigd dat voldaan is aan het proportionaliteitsvereiste.'
3.8 Het kabinetsstandpunt 'Wegnemen van belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar' van 23 juni 2006, voor zover van belang, luidt als volgt (pag. 7):
'(...)In reactie hierop zij opgemerkt dat het kabinet ervoor kiest de uitzondering van artikel 7, eerste lid, sub b van de WGBL te handhaven, waardoor ontslagbedingen in verband met het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd in CAO’s en in individuele arbeidsovereenkomsten geoorloofd blijven. Dit laatste geldt ook voor - de in de rechtspositieregelingen van overheidssectoren opgenomen - ontslaggrond op de AOW-gerechtigde leeftijd. De motivatie voor deze keuze is al volgt:
De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 1 november 2002 (NJ 2002,622) ontslag bij 65-jarige leeftijd toelaatbaar geacht. De WGBL is pas tijdens deze kabinetsperiode tot stand gekomen en kort geleden, namelijk op 1 mei 2004, in werking getreden. De overwegingen die aan de uitzondering ten grondslag liggen (objectief criterium, maatschappelijk draagvlak en het scheppen van duidelijkheid aan de sociale partners) gelden nog steeds. Over de objectieve rechtvaardiging van deze uitzondering op het verbod van onderscheid op grond van leeftijd is uitvoerig met het parlement van gedachten gewisseld (Kamerstukken I en II, 28 170). (...)'
3.9 Op 11 mei 2007 is het KB van 13 september 1945 ingetrokken. De Memorie van Toelichting bij deze intrekking (TK, 2006-2007, 30960, nr 3, pagina 3), bevat de volgende passage:
'(...). De intrekking van het wetsbesluit verandert niets aan de bestaande rechtspositieregelingen. De ontslagbevoegdheid op de pensioengerechtigde leeftijd blijft bestaan. Intrekking van het wetsbesluit heeft op zichzelf dus niet tot gevolg dat overheidswerknemers het recht krijgen om na 65 jaar door te werken. Het creëren van zo’n recht is immers voorbehouden aan het collectief overleg tussen de sociale partners in de verschillende overheidssectoren. Noch heeft de intrekking van het wetsbesluit tot gevolg dat overheidswerknemers verplicht zijn om na het bereiken van de 65-jarige leeftijd door te werken.(...)'
3.10 De Circulaire doorwerken na bereiken leeftijd 65 jaar (Strcr 22 februari 2008, nr. 38 / pag. 8), inwerking getreden op 23 februari 2008, bevat de volgende passage:
'(...) Het op korte termijn vaststellen van een uitgewerkt arbeidsrechtelijk regime voor 65-plussers in de sector Rijk is echter niet haalbaar, gezien de juridische implicaties, alsmede de relatie met het aangekondigde kabinetsbeleid op dit punt. Daarom is ervoor gekozen de betreffende ontslaggrond in het ARAR vooralsnog te handhaven en tegelijkertijd een tijdelijke gedragslijn af te spreken, waarbij het uitgangspunt is dat voor de groep ambtenaren die wil doorwerken door de werkgever geen gebruik wordt gemaakt van de genoemde ontslaggrond (zie hieronder).
(...)
Terugwerkende kracht
Ook de volgende groep 65-plussers kan desgewenst, in aangepaste vorm, gebruik maken van de tijdelijke gedragslijn om na 65 jaar door te werken: men is op of na 11 mei 2007, maar vóór de datum van inwerkingtreding van deze circulaire, 65 jaar geworden. 11 mei 2007 is de datum van intrekking van het eerder genoemde besluit uit 1945; én men heeft in de periode vóór inwerkingtreding van deze circulaire, op enigerlei wijze, het verzoek kenbaar gemaakt om te kunnen doorwerken na 65 jaar.'
3.11 De CAO Arbeidsvoorwaarden en andere personeelsgelegenheden in de sector Rijk 2002-2003 (Strcr 10 december 2002, nr. 238/pag. 9) bevatte de volgende passage:
'Ontslaggrond 65 jaar
(...)
Partijen hebben afgesproken de ontslaggrond uit artikel 98 te Pro schrappen. Een ontslag in verband met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd zal in het vervolg worden verleend op aanvraag van de ambtenaar.'
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1 Op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR komt verweerder een discretionaire bevoegdheid toe. Het Besluit vaststelling leeftijdsgrens openbare functies, dat nog van kracht was ten tijde van het bestreden besluit, bepaalt nader dat aan overheidspersoneel bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar ontslag wordt verleend behoudens zeer bijzondere gevallen. Dat betekent dat de hoofdregel is dat de ambtenaar bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd wordt ontslagen en dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft ten aanzien van de vraag of aanleiding bestaat om in afwijking van die hoofdregel in zeer bijzondere gevallen het ontslag op te schorten tot een later tijdstip. De rechtbank dient de wijze waarop verweerder gebruik maakt van deze bevoegdheid dan ook terughoudend te toetsen.
4.2 Bij die toetsing dient de rechtbank te beoordelen of verweerder na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met enige ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur daaronder begrepen.
4.3.1 Het intrekken van het KB van 13 september 1945 heeft geen direct gevolg voor de onderhavige zaak. In de Memorie van Toelichting bij de intrekking van het Besluit van 13 september 1945 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30960, nr.3) van 19 april 2007 is opgenomen dat de intrekking van het besluit niets verandert aan de bestaande rechtspositieregelingen. Intrekking van het besluit heeft derhalve niet tot gevolg dat overheidswerknemers het recht krijgen om na het bereiken van de leeftijd van 65 jaren door te werken. De ontslagbevoegdheid op grond van het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd blijft bestaan.
4.3.2 Gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 20 maart 2003, TAR 2003,119 kan eiser geen rechtstreeks beroep doen op de Arbeidsvoorwaarden en andere personeelsgelegenheden in de sector Rijk 2002-2003.
4.3.3 Tevens komt eiser geen recht op doorwerken na 65 jaar toe op grond van de Circulaire, nu deze - nog daargelaten dat artikel 98, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR niet is geschrapt - pas met ingang van 23 februari 2008 inwerking is getreden en eiser, gelet op de ontslagdatum, geen beroep kan doen op het daarin opgenomen overgangsrecht.
4.3.4 Eisers standpunt dat sprake is van leeftijdsdiscriminatie en strijd met artikel 1 van Pro de Grondwet, treft geen doel. De rechtbank neemt hierbij de uitspraak van de CRvB van 22 december 2005, TAR 2006, 58, rechtsoverweging 4.5.2 in aanmerking, inhoudende: 'Hij (de Raad) ziet evenmin grond voor het oordeel dat de objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het onvrijwillig beëindigen van de aanstelling bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd ten tijde hier van belang op grond van gewijzigde maatschappelijke opvattingen was komen te vervallen.' Voorts neemt de rechtbank artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de WGBL in aanmerking, alsmede de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Gelijke behandeling op grond van leeftijd bij arbeid, beroep en beroepsonderwijs (Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid). In deze Memorie van Toelichting is overwogen dat voor de leeftijdsgrens van 65 jaar nog steeds een groot maatschappelijk draagvlak bestaat en dat het uitgangspunt aansluit bij de sociale zekerheidswetgeving. Nu de WGBL pas op 1 mei 2004 inwerking getreden is, is niet aannemelijk dat de objectieve rechtvaardiging thans niet meer bestaat. De rechtbank weegt tevens mee het kabinetsstandpunt 'Wegnemen van belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar' van 23 juni 2006, onder meer inhoudende dat het kabinet ervoor kiest de uitzondering van artikel 7, eerste lid, sub b van de WGBL te handhaven en dat de objectieve rechtvaardiging nog aanwezig is.
4.3.5 Uit het voorgaande volgt dat verweerder, omdat eiser op 15 december 2006 de leeftijd van 65 jaren heeft bereikt, op grond van de Nederlandse wet- en regelgeving bevoegd was om aan eiser eervol ontslag per 1 januari 2007 te verlenen.
4.4 Eisers beroep op onverenigbaarheid van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de WGBL, artikel 98, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR en het - inmiddels ingetrokken - KB van 13 september 1945 met de Richtlijn en met artikel 13 EG Pro-verdrag, slaagt niet.
4.4.1 De rechtbank betrekt bij dit oordeel het arrest van het Hof van Justitie inzake Félix Palacios de la Villa tegen Cortefiel Servicios SA van 16 oktober 2007, C-411/05. Het Hof van Justitie heeft daarin het volgende voor recht verklaard:
'Het verbod van elke discriminatie op grond van leeftijd, zoals uitgewerkt in richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, waarin de geldigheid wordt erkend van in collectieve overeenkomsten voorkomende clausules betreffende gedwongen pensionering die daarvoor als enige voorwaarden stellen dat de werknemer de door de nationale wetgeving op 65 jaar gestelde leeftijdsgrens voor pensioengerechtigdheid heeft bereikt en voldoet aan de overige in de socialezekerheidswetgeving gestelde voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op een op premie- of bijdragebetaling berustend ouderdomspensioen, wanneer
- de betrokken maatregel, hoewel gebaseerd op leeftijd, in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk wordt gerechtvaardigd door een legitieme doelstelling van werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid, en
- de voor het bereiken van deze doelstelling van algemeen belang ingezette middelen niet als daartoe niet passend en niet noodzakelijk zijn te beschouwen.'
4.4.2 De rechtbank neemt hierbij in aanmerking hetgeen zij heeft overwogen in rechtsoverweging 4.3.4.
4.4.3 Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de WGBL, artikel 98, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR en het KB van 13 september 1945 niet onverenigbaar zijn met de Richtlijn.
4.4.4 Nu artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de WGBL, artikel 98, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR en het KB van 13 september 1945 toetsing aan de Richtlijn kunnen doorstaan en de Richtlijn de uitwerking is van artikel 13 EG Pro hoeft de rechtbank zich niet nader uit te spreken over artikel 13 EG Pro.
4.4.5 Uit het voorgaande volgt dat verweerder ook in het licht van de Europese wet- en regelgeving bevoegd was om aan eiser ontslag te verlenen wegens het bereiken van de leeftijd van 65 jaren.
4.5 Vervolgens staat ter beoordeling of verweerder na afweging van alle belangen in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Verweerder heeft in bezwaar overwogen dat niet is gebleken dat sprake was van een zeer bijzonder geval. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat verweerder slechts in enkele gevallen heeft afgezien van ontslag wegens het bereiken van de leeftijd van 65 jaren, te weten indien de betrokkene een project diende af te ronden. Gesteld noch gebleken is dat in casu sprake is van een bijzonder geval.
4.6 Nu voorts niet is gebleken dat het bestreden besluit anderszins in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht, kan het bestreden besluit, gelet op het vorenstaande, de toets in rechte doorstaan.
5. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep ongegrond.
IV Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. N. van der Putten, mr. E. Kouwenhoven en mr. Th. Sleeswijk Visser-de Boer en in het openbaar uitgesproken op 14 april 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.