Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 08/2995
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2008
inzake
[eiser],
geboren op [geboortedatum],
nationaliteit: Burger van Belarus (Wit-Rusland),
verblijvende te Rotterdam,
eiser,
gemachtigde mr. M.C. Jong,
tegen
de staatssecretaris van Justitie,
te Den Haag,
verweerder,
gemachtigde mr. G.M.H. Hoogvliet.
Procesverloop
In deze uitspraak wordt waar nodig onder verweerder tevens verstaan de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie dan wel de minister van Justitie.
Bij schrijven van 20 november 2007 heeft eiser, naar aanleiding van een telefonische mededeling van een medewerker van de IND-Ketenpartner-servicelijn aan de gemachtigde van eiser dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud), verweerder verzocht om een afschrift van de aan deze beslissing ten grondslag liggende minuut.
Op 10 december 2007 heeft eiser een bezwaarschrift ingediend, gericht tegen de mondelinge mededeling van 20 november 2007 en de schriftelijke beslissing, neergelegd in de minuut.
Bij besluit van 23 januari 2008 heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij de behandeling van een in te dienen beroepschrift niet in Nederland mag afwachten.
Eiser heeft op 24 januari 2008 tegen laatstgenoemd besluit beroep ingesteld.
Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen die er toe strekt dat uitzetting van eiser achterwege wordt gelaten totdat uitspraak zal zijn gedaan op het beroep. Het verzoek is geregistreerd onder nummer AWB 08/2996.
De zaak is gevoegd behandeld met zaak AWB 08/2492 op de zitting van 12 juni 2008, waar eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Daarna zijn de zaken weer gesplitst en zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
Overwegingen
1. Blijkens de gedingstukken heeft eisers gemachtigde op 20 november 2007 telefonisch van een medewerker van de IND-Ketenpartner-servicelijn vernomen dat eiser niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op grond van de zogeheten “Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud)” (hierna: de Regeling), neergelegd in Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2007/11. Naar aanleiding van deze mededeling heeft eisers gemachtigde bij brief van 20 november 2007 aan verweerder verzocht om toezending van de “minuut” van de beslissing om eiser niet in aanmerking te brengen voor verblijf op grond van de Regeling. Bij brief van 10 december 2007 heeft eiser bezwaar aangetekend tegen de genoemde telefonische mededeling van 20 november 2007 alsmede tegen de reeds genomen maar nog niet bekendgemaakte beslissing om eiser niet in aanmerking te brengen voor een verblijfsvergunning op grond van de Regeling. Op 17 januari 2008 heeft verweerder de gevraagde minuut aan eisers gemachtigde toegezonden.
Bij het thans bestreden besluit van 23 januari 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
2. Aan de orde is de vraag of verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3. Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat ingevolge de Regeling verweerder ambtshalve beoordeelt of de vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf op grond van deze regeling. Verweerder merkt deze ambtshalve beoordeling niet aan als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu er geen sprake is van een aanvraag noch van een op enig rechtsgevolg gericht besluit.
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat niet valt in te zien waarom beslissingen over verblijfsaanspraken op grond van de Regeling niet getoetst zouden kunnen worden door een onafhankelijke rechterlijke instantie. De huidige regeling dient bezien te worden in het licht van eerdere soortgelijke regelingen. Eiser is van mening dat er sprake is van een appellabel besluit, dan wel een beslissing die daarmee moet worden gelijk gesteld. De beoordeling of iemand behoort tot de groep vreemdelingen die op grond van de Regeling alsnog verblijf in Nederland wordt toegestaan is een rechthandeling. Het rechtsgevolg hierbij is de toelating of het niet toelaten van de vreemdeling. Door de beslissing dat eiser niet behoort tot de groep vreemdelingen die voor verblijf in aanmerking komen op grond van de Regeling is er een wijziging opgetreden in zijn rechtspositie. Deze beslissing maakt hem ook uitzetbaar.
In vergelijkbare gevallen is ook wel overgegaan tot een aanbod in het kader van de Regeling. Subsidiair neemt eiser het standpunt in dat de ambtshalve beslissing hem niet in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning, een handeling is welke volgens artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) wordt gelijkgesteld met een beschikking en aldus appellabel is. Meer subsidiair meent eiser dat het bezwaar opgevat had moeten worden als een verzoek een schriftelijke beslissing te nemen, zodat het thans bestreden besluit moet worden opgevat als een schriftelijke weigering een besluit te nemen, als bedoeld in artikel 6:2 van Pro de Awb.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Ter uitvoering van de Regeling beoordeelt verweerder ambtshalve of een vreemdeling in aanmerking komt voor verblijf op grond van die regeling. Indien is vastgesteld dat aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, ontvangt de vreemdeling een brief met het aanbod dat hij voor een verblijfsvergunning in aanmerking komt, mits de bijgevoegde fotokaart en ‘‘verklaring intrekking lopende procedures’’ ingevuld en ondertekend worden geretourneerd. Indien daaraan is voldaan, wordt de verblijfspas afgegeven.
Indien een vreemdeling niet aan de genoemde voorwaarden voldoet, wordt hem geen aanbod gedaan. Hij krijgt daarvan niet spontaan bericht. In dit geval wordt het dossier van de vreemdeling aan de Dienst Terugkeer en Vertrek overgedragen dan wel, indien nog een procedure loopt, eerst het verloop van die procedure afgewacht.
7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder eisers situatie heeft getoetst aan de voorwaarden als genoemd in de Regeling en daarbij heeft geconcludeerd dat eiser niet aan die voorwaarden voldoet en daarom niet in aanmerking komt voor verblijf op grond van de Regeling. De vraag is vervolgens of dit oordeel / deze beslissing aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar en vervolgens beroep openstaat.
8. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder beschikking verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
9. Het oordeel / de beslissing van verweerder dat eiser niet in aanmerking komt voor verblijf op grond van de Regeling is niet neergelegd in een brief gericht aan eiser waarin aan hem namens verweerder van dat oordeel / die beslissing officieel mededeling wordt gedaan. Genoemd oordeel / genoemde beslissing kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
10. Evenmin heeft verweerder een brief aan eiser toegezonden met daarin de mededeling dat ter zake van eventuele aanspraken op verblijf op grond van de regeling geen besluit zal worden genomen. Derhalve is er ook geen sprake van een schriftelijke weigering om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. De rechtbank volgt in dit verband niet de meer subsidiaire visie van eiser dat zijn bezwaarschrift als een aanvraag en het thans bestreden besluit als een primair besluit tot afwijzing van die aanvraag zou moeten worden beschouwd. De titel “bezwaarschrift” van het schrijven van 10 december 2007 alsmede de formulering van het verzoek duiden onmiskenbaar op een bezwaarschrift.
11. De omstandigheid dat verweerder op verzoek van eisers gemachtigde een zogeheten minuut heeft toegezonden, waarin het genoemde oordeel / de genoemde beslissing is vastgelegd, maakt het voorgaande niet anders. De bedoelde minuut is louter een intern ambtelijk stuk dat de resultaten van de toetsing van eisers situatie aan de voorwaarden van de Regeling bevat. De minuut is niet gericht aan eiser en is naar aard en vorm ook anderszins niet bedoeld om enig extern effect te sorteren.
12. Het bezwaar kan evenmin worden aangemerkt als een voortijdig ingediend bezwaar als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid, van de Awb. Dit artikellid is bedoeld voor bewaar en beroep tegen besluiten die ten tijde van de indiening van het bezwaar of beroep wel reeds zijn genomen, maar die nog niet schriftelijk bekend zijn gemaakt aan de belanghebbende dan wel voor bezwaar of beroep tegen besluiten die ten tijde van de indiening van het bezwaar of beroep nog niet zijn genomen, maar ten aanzien waarvan de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was. Gelet op de in rechtsoverweging 6 weergegeven uitvoering van de Regeling is er uitdrukkelijk voor gekozen het resultaat van de toetsing aan de voorwaarden van de Regeling in die gevallen waarin die toetsing negatief is uitgevallen, niet neer te leggen in een besluit dat vervolgens aan de betrokken vreemdeling wordt bekendgemaakt. Verweerder is dan ook niet voornemens ten aanzien van eiser alsnog ambtshalve een besluit als hiervoor bedoeld te nemen en dat aan hem bekend te maken. Van een situatie met een reeds genomen maar nog niet bekendgemaakt besluit is derhalve geen sprake, terwijl eiser gelet op het feit dat de Regeling in de Staatscourant is gepubliceerd evenmin redelijkerwijs kon menen dat er ten aanzien van hem een besluit was genomen.
13. Het bezwaar van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank voorts niet worden aangemerkt als een bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder, zoals bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Deze bepaling mist toepassing ten aanzien van een ambtshalve te nemen besluit, voor zover in casu daarvan gesproken zou kunnen worden, aangezien voor het nemen van een zodanig besluit geen termijn is gesteld. Daarnaast ontbreekt een concrete aanvraag tot het verlenen van een verblijfvergunning op grond van de Regeling.
14. Het bezwaar van eiser kan naar het oordeel van de rechtbank ook niet worden aangemerkt als een bezwaar tegen een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, waarin een dergelijke handeling met een beschikking wordt gelijkgesteld. Deze bepaling is bedoeld voor die situaties waarin onverkorte handhaving van het ‘besluitbegrip’ in de Awb problemen oplevert omdat tegen allerlei beslissingen inzake vreemdelingen geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Ter voorkoming dat voor die situaties de burgerlijke rechter bevoegd zou zijn, is deze bepaling opgenomen. Het gaat daarbij om handelingen als het uitzetten van een vreemdeling uit Nederland, het niet toelaten van een vreemdeling tot het grondgebied van Nederland of de verwijdering van een vreemdeling uit een opvanglocatie. Van een dergelijke handeling is in casu geen sprake. Zoals eerder aangegeven heeft verweerder eisers situatie louter getoetst aan de voorwaarden van de Regeling en is vervolgens tot de conclusie gekomen dat eiser niet aan de voorwaarden voldoet en om die reden niet voor verblijf op grond van de regeling in aanmerking komt. Het betreft hier een interne ambtelijke toetsing, waarvan het resultaat overeenkomstig de bedoeling van de Regeling niet naar buiten is gebracht. Een als zodanig kenbare handeling jegens eiser kan daarin niet worden gezien. Dat wordt niet anders door de op navraag van eiser gedane telefonische mededeling van het resultaat van die toetsing of door de toezending van de betreffende minuut. Voor zover eiser heeft willen bepleiten dat de door verweerder verrichte toetsing en vervolgens getrokken conclusie moeten worden beschouwd als een feitelijke weigering om aan eiser een verblijfsvergunning op grond van de Regeling te verlenen, welke weigering zou moeten worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vw 2000, volgt de rechtbank eiser hierin niet. Nu het al dan niet verlenen van een verblijfsvergunning een rechtspositionele aangelegenheid betreft, welke voorwerp kan zijn van een aanvraag als bedoeld in artikel 4:2, eerste lid, van de Awb, is voor toepassing van artikel 72, derde lid van de Vw 2000 geen ruimte. Laatstgenoemde bepaling heeft naar het oordeel van de rechtbank een aanvullend karakter en kan niet facultatief worden ingeroepen. Daaraan voegt de rechtbank toe dat de door eiser bepleite visie tot allerlei onduidelijkheden zou leiden zoals het moment waarop de feitelijke weigering rechtskracht krijgt en of dat afhankelijk is van een telefonische mededeling door verweerder. Vervolgens zou het niet (tijdig) aanwenden van rechtsmiddelen tegen de feitelijke weigering (na het bekend worden daarvan) ertoe leiden dat deze weigering onherroepelijk zou worden, waarbij dan weer de vraag is hoe dit zich zou verhouden tot een eventueel nadien ingediende aanvraag ter zake van dezelfde verblijfsvergunning. Deze consequenties verdragen zich niet met het stelsel van de Awb.
15. De aangewezen weg om een vermeend recht op een verblijfsvergunning op grond van de Regeling geldend te maken is het indienen van een daartoe strekkende aanvraag. Verweerder is gehouden om daarop een besluit te nemen. Het argument dat een dergelijke aanvraag bij voorbaat zinloos is (en onnodig belastend) volgt de rechtbank niet. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting meegedeeld dat bij een dergelijke aanvraag leges betaald zullen moeten worden en dat in beginsel het vereiste van het bezit van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) zal worden tegengeworpen evenals dat het geval is bij willekeurig elke andere aanvraag om een verblijfsvergunning. Indien echter de aanvraag wordt onderbouwd met argumenten op grond waarvan de vreemdeling meent dat hij voldoet aan alle gestelde voorwaarden èn onder verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel een beroep wordt gedaan op vrijstelling van het mvv-vereiste, dan zal daarop door verweerder een gemotiveerd besluit moeten worden genomen met daarin een beoordeling of de vreemdeling voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Indien, zo is door de gemachtigde van verweerder ter zitting uitdrukkelijk bevestigd, bij die beoordeling mocht blijken dat de vreemdeling voldoet aan de bedoelde voorwaarden zal alsnog vrijstelling worden verleend van het mvv-vereiste en zullen de leges worden terugbetaald. In het andere geval wordt weliswaar het mvv-vereiste gehandhaafd maar dat gebeurt dan op basis van de uitkomst van een voorafgaande inhoudelijke beoordeling.
16. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
17. Het beroep is derhalve ongegrond.
18. Voor een veroordeling van één der partijen in de door de andere partij gemaakte kosten bestaat geen aanleiding.
19. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. A.B.M. Hent als voorzitter en mr. E.H.M. Druijf en mr. J.R. van Es-de Vries als leden in tegenwoordigheid van mr. drs. C.R. Jansen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2008.