Uitspraak
Rechtbank ’s-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, enkelvoudige kamer
Reg. nrs. AWB 07/6603 WRB, AWB 07/6600 WRB, AWB 07/6597 WRB, AWB 07/6593 WRB, AWB 07/6592 WRB, AWB 07/6591 WRB, AWB 07/6590 WRB, AWB 07/6589 WRB, AWB 07/6585 WRB, AWB 07/6583 WRB, AWB 07/6581 WRB, AWB 07/6586 WRB, AWB 07/6580 WRB, AWB 07/6579 WRB, AWB 07/6578 WRB, AWB 07/6574 WRB, AWB 07/6571 WRB en AWB 07/6569 WRB.
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in de gedingen tussen
[ Eisers sub 1. tot en met 18.], wonende te [woonplaats te Z., D. G., H. en P.]
en
de Raad voor Rechtsbijstand ’s-Gravenhage, verweerder.
I. Ontstaan en loop van de gedingen
Bij afzonderlijke besluiten van 16 juli 2007 heeft verweerder de vergoeding voor de gemachtigde van eisers sub 1 en 2, mr. [gemachtigde A.], op nihil gesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 juni 2007, 12 juni 2007, 13 april 2007, 5 maart 2007, 5 maart 2007, 5 maart 2007, 5 december 2006, 4 december 2006, 4 december 2006, 7 maart 2007, 12 december 2006, 4 december 2006, 11 december 2006, 4 december 2006, 5 december 2006 en 4 december 2006 heeft verweerder de aanvraag om gesubsidieerde rechtsbijstand van eisers sub 3 tot en met 18 afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 23 april 2007, verzonden op 4 mei 2007, heeft verweerder, overeenkomstig de adviezen van de commissie voor bezwaar, het door eisers sub 10 en 11 en sub 13 tot en met 18 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 juli 2007, verzonden op 19 juli 2007, heeft verweerder, overeenkomstig de adviezen van de commissie voor bezwaar, het door eisers sub 5 tot en met 8 en eiser sub 12 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 juli 2007, verzonden op 16 juli 2007, heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie voor bezwaar, het door eiseres sub 9 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen voormelde besluiten hebben eisers bij gezamenlijke brief van 20 juli 2007, ingekomen bij de rechtbank op 23 juli 2007, beroep ingesteld. Voor eisers sub 1 tot en met 4 heeft, overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb te gelden dat de brief van 20 juli 2007 behalve als beroepschrift ook als bezwaarschrift moet worden aangemerkt.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 7 mei 2008 ter zitting behandeld.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. [gemachtigde A.].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.M. Munier.
II. Motivering
Ten aanzien van de beroepen van eisers sub 1 en 2 (AWB 07/6603 WRB en AWB 07/6600 WRB)
1.1. Aangaande de beroepen van eisers sub 1 en 2 overweegt de rechtbank als volgt. Deze beroepen zijn gericht tegen de besluiten van 16 juli 2007, waarbij verweerder heeft overwogen dat de door mr. [gemachtigde A.] (hierna: de gemachtigde) verleende rechtsbijstand wordt geacht te vallen onder het bereik van een eerdere toevoeging, waarvoor reeds is gedeclareerd. De door de gemachtigde opgegeven werkzaamheden zijn niet van dien aard dat de reeds vastgestelde forfaitaire vergoeding moet worden aangepast, aldus verweerder.
1.2. Verweerder maakt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid gebruik van beleidsregels, die zijn neergelegd in het Handboek Toevoegen april 2007 (hierna: het Handboek). Blijkens dit Handboek is de rechtzoekende belanghebbende bij de beslissing die verweerder neemt op een aanvraag om gesubsidieerde rechtsbijstand. De rechtsbijstandverlener is op zijn beurt belanghebbende als het gaat om het vaststellen van de (hoogte van de) vergoeding na beëindiging van de rechtsbijstandsverlening. Deze lijn is in de rechtspraak meermalen bevestigd (vergelijk: rechtbank Amsterdam, 7 juni 1996, 96/1824, 22 september 1999, 98/6859, 26 juni 2002, 01/4516 en rechtbank ’s-Gravenhage 20 februari 1996, JSV 1996, 166).
1.3. Nu de besluiten zien op het vaststellen van de vergoeding van de gemachtigde, is gezien het onder 1.2. overwogene slechts de gemachtigde belanghebbende. Omdat eisers sub 1 en sub 2 geen belanghebbende zijn bij de door hen bestreden besluiten, zullen de door hen ingestelde beroepen
niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten aanzien van de beroepen van eisers sub 10, 11 en 13 tot en met 18
(AWB 07/6583 WRB, AWB 07/6581 WRB, AWB 07/6580 WRB, AWB 07/6579 WRB, AWB 07/6578 WRB, AWB 07/6574 WRB, AWB 07/6571 WRB en AWB 07/6569 WRB)
2.1. Artikel 6:7 van Pro de Awb bepaalt dat de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken bedraagt. Deze termijn vangt ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge het tweede lid van artikel 6:9 van Pro de Awb is het beroepschrift bij verzending per post tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen. Ingevolge artikel 6:11 van Pro de Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring bij een na afloop van de termijn ingediend beroepschrift achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
2.2. Het bestreden besluit is op 4 mei 2007 aan eisers sub 10, 11 en 13 tot en met 18 toegezonden en daarmee aan hen bekendgemaakt, zodat de termijn voor het indienen van een beroepschrift is aangevangen op 5 mei 2007 en geëindigd op 18 juni 2007. Het beroepschrift van 20 juli 2007 is op 20 juli 2007 ter post bezorgd en op 23 juli 2007 bij de rechtbank ontvangen. Nu eisers hun beroepschrift na 18 juni 2007 ter post hebben bezorgd, is het beroepschrift niet tijdig ingediend.
2.3. Eisers hebben als reden voor de overschrijding van de beroepstermijn gegeven dat sprake is van een misverstand. Zij meenden dat zij, door verweerder te verzoeken de bezwaarschriften door te sturen, reeds hadden zorggedragen voor het indienen van hun beroepschrift.
2.4. Met het onder 2.3. overwogene is naar het oordeel van de rechtbank geen rechtvaardiging gegeven voor de termijnoverschrijding. Eisers bedienen zich in deze zaak van een professionele rechtsbijstandverlener. Van hen mocht daarom worden verwacht dat zij tijdig beroep zouden instellen, zonodig op nader aan te voeren gronden. Dat de gemachtigde voor deze eisers gelijktijdig met het bezwaarschrift een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb heeft gedaan dat ingevolge het vijfde lid van voormeld artikel door verweerder aan de rechtbank had moeten worden doorgezonden, is de rechtbank niet gebleken.
2.5. Gezien het onder 2.4 overwogene is geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding als bedoeld in artikel 6:11 van Pro de Awb, die in de weg zou kunnen staan aan een niet-ontvankelijkverklaring van het beroep. De beroepen van eisers sub 10, 11 en 13 tot en met 18 zullen daarom
niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten aanzien van de beroepen van eisers sub 3 tot en met 9 en 12 (AWB 07/6597 WRB, AWB 07/6593 WRB, AWB 07/6592 WRB, AWB 07/6591 WRB, AWB 07/6590 WRB, AWB 07/6589 WRB, AWB 07/6585 WRB en AWB 07/6586)
3.1. Kern van het geschil tussen deze partijen betreft de vraag of eisers, nadat verweerder hun reeds een toevoeging had verleend voor bijstand door een mediator bij ‘echtscheiding met nevenvorderingen’ of ‘beëindiging samenwonen met nevenvorderingen’, nog recht hebben op een tweede toevoeging voor rechtsbijstand van een rechtsbijstandverlener.
3.2. Eisers stellen zich op het standpunt dat, nu een mediator geen rechtsbijstandverlener is in de zin van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) , de situatie als bedoeld in de artikelen 28 en 32 van de Wrb zich niet voordoet. Aan hen had derhalve voor de ondersteuning die zij van de gemachtigde ontvingen een aparte toevoeging moeten worden verleend. Eisers menen voorts dat de Beleidsregel subsidiëring conflictbemiddelaars (hierna: de beleidsregel) niet voldoet aan het gestelde in artikel 4:83 van Pro de Awb. De beleidsregel moet om die reden onverbindend worden verklaard. Voorts menen eisers dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
3.3. Verweerder is van oordeel dat de beleidsregel in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder a van de Awb zijn grondslag vindt. Voorts meent verweerder dat aan eisers geen toevoeging voor rechtsbijstand door een rechtsbijstandverlener kan worden afgegeven, omdat reeds een mediationtoevoeging is afgegeven voor hetzelfde rechtsbelang, namelijk ‘echtscheiding met nevenvorderingen’ of ‘verbreken samenwoning met nevenvorderingen’.
3.4.1. Aangaande de door eisers gestelde onverbindendheid van de beleidsregel overweegt de rechtbank allereerst het volgende.
3.4.2. Verweerder ontleent de bevoegdheid tot het verlenen van rechtsbijstandstoevoegingen aan - artikel 7 van Pro - de Wrb. Blijkens de voorgeschiedenis van de ‘Wijziging van de Wet op de rechtsbijstand houdende herijking van de verlening van rechtsbijstand door de raden voor rechtsbijstand en de invoering van een lichte adviestoevoeging, alsmede de regeling van de vergoeding van conflictbemiddeling’ (hierna: het wetsvoorstel stelselherziening; Kamerstukken II, 2003-2004, 29528, nr. 1) bestaat bij de wetgever de uitdrukkelijke wens om, teneinde conflicten zoveel mogelijk te ‘dejuridiseren’, de Raden voor Rechtsbijstand behalve reguliere toevoegingen ook mediationtoevoegingen te laten afgeven. Verweerder heeft, om aan deze wens tegemoet te komen, tezamen met de andere Raden voor Rechtsbijstand ex artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de beleidsregel vastgesteld.
3.4.3. Ingevolge artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder a van de Awb mogen subsidies, indien de met het subsidiebeleid nagestreefde doelen onverwijld optreden vergen, zonder wettelijke grondslag worden toegekend mits binnen een jaar alsnog een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal wordt ingediend. Nu de beleidsregel is vastgesteld op 14 april 2005 en gepubliceerd in de Staatscourant van 25 april 2005 en het wetsvoorstel stelselherziening, dat de mediationtoevoeging regelt, op 24 januari 2006 bij de Staten-Generaal is ingediend, is het wetsvoorstel stelselherziening conform het in artikel 4:23, derde lid, aanhef en onder a van de Awb bepaalde binnen een jaar na vaststelling van de beleidsregel ingediend. Van onverbindendheid van de beleidsregel is daarom geen sprake.
3.5. Bij de beoordeling van de overige door eisers aangevoerde beroepsgronden gaat de rechtbank uit van het volgende wettelijk kader.
3.5.1. Krachtens artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b van de Wrb kan verweerder een toevoeging weigeren indien de aanvraag betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging.
3.5.2. Ingevolge artikel 32 van Pro de Wrb geldt de toevoeging uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.
3.5.3. Voor echtscheidingsprocedures en procedures ter verbreking van samenwoning heeft verweerder de reikwijdte van het ‘rechtsbelang’ als bedoeld in artikel 32 van Pro de Wrb in het Handboek als volgt nader gedefinieerd: ‘de toevoeging terzake van echtscheiding en verbreking samenwoning omvat de behandeling van de voorlopige voorzieningen, de wijziging daarvan, de behandeling van alle nevenvoorzieningen (gezag, alimentatie en boedelscheiding, verzoek om verlof tot conservatoir beslag) en het maritaal beslag’.
3.5.4. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de beleidsregel - voor zover thans van belang - zijn de artikelen 28 en 30 van de Wrb van overeenkomstige toepassing met het oog op de subsidiëring van de uitvoering van conflictbemiddeling.
3.6. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraken van 15 oktober 1999 (AB 2000, 2) en van 2 mei 2005 (LJN: BA4197) volgt uit de artikelen 28 en 32 van de Wrb, in onderlinge samenhang bezien en voor zover hier van belang, dat indien sprake is van één rechtsbelang, met één toevoeging kan worden volstaan tenzij sprake is van verschillende procedures dan wel in geval van één procedure sprake is van meer dan één instantie als bedoeld in artikel 32 van Pro de Wrb.
3.7. De rechtbank stelt vast dat geen sprake is geweest van meerdere procedures en evenmin van meer dan één instantie in één procedure als bedoeld in artikel 32 van Pro de Wrb. Voorts is de rechtbank van oordeel dat, mede gezien de in het Handboek gegeven ruime definitie van het begrip rechtsbelang bij echtscheidingsprocedures en procedures tot verbreking van samenwonen, de advieswerkzaamheden die de gemachtigde voor eisers heeft verricht hetzelfde rechtsbelang betreffen als het rechtsbelang dat door de aan eisers afgegeven mediationtoevoeging reeds wordt bestreken. Nu sprake is van één rechtsbelang en terzake van dit rechtsbelang reeds een toevoeging is afgegeven en gedeclareerd, heeft verweerder gezien het in artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b van de Wrb overwogene het verzoek om een tweede toevoeging terecht afgewezen.
3.8.1. Dat de werkzaamheden van een mediator niet op één lijn te stellen zijn met die van een rechtsbijstandverlener, doet hieraan niet af. De rechtbank verwijst op dit punt naar de definitiebepalingen van het wetsvoorstel stelselherziening, waaruit inderdaad blijkt dat de mediator naast de ‘reguliere’ rechtsbijstandverlener wordt gepositioneerd. Zo is de rechtzoekende degene die ‘op grond van onvoldoende financiële middelen aanspraak kan maken op rechtsbijstand of mediation’ en is de toevoeging ‘de toevoeging ten behoeve van rechtsbijstand of mediation’ (Kamerstukken I, 2007-2008, 30436, A).
3.8.2. Dit betekent echter niet dat indien reeds een mediationtoevoeging is afgegeven en de mediation succesvol verloopt, er voor hetzelfde rechtsbelang daarnaast en daarenboven nog ruimte zou zijn voor de afgifte van een rechtsbijstandtoevoeging. De rechtbank verwijst op dit punt naar de strekking van de artikelen 28 en 32 van de Wrb - ‘een rechtsbelang, één toevoeging’ - en naar de parlementaire geschiedenis van het wetsvoorstel stelselherziening, waaruit blijkt dat de invoering van een mediationtoevoeging een budgetneutraal karakter heeft omdat door afgifte van een mediationtoevoeging ‘kosten van een gewone toevoeging worden voorkomen. Degenen van wie het probleem door middel van conflictbemiddeling wordt opgelost, behoeven immers niet meer de rechtsbijstand van een advocaat’ (Kamerstukken II, 2005-2006, 30436, nr. 3, p. 9).
3.9. Het onder 3.7. overwogene laat tevens onverlet dat de gemachtigde van eisers hen mogelijk heeft geadviseerd over complexe juridische onderwerpen waaronder kwesties van buitenlands huwelijksvermogensrecht, die de mediator in kwestie onbelicht heeft gelaten. Deze werkzaamheden zullen echter, nu het in alle gevallen hetzelfde rechtsbelang betreft, binnen de reeds afgegeven mediationtoevoeging moeten worden gedeclareerd.
3.10. Eisers hebben ten slotte nog betoogd dat van strijd met het gelijkheidbeginsel sprake is. De rechtbank overweegt hierover het volgende. In de systematiek van het wetsvoorstel stelselherziening en - daarop vooruitlopend - de beleidsregel, kan in twee gevallen voor eenzelfde rechtsbelang een tweede toevoeging worden verleend, namelijk indien: (a) de rechtzoekende die beschikt over een toegevoegde rechtsbijstandverlener door door een rechtbank of hof naar een mediator wordt verwezen; (b) de rechtzoekende die beschikt over een mediationtoevoeging en die alsnog gebruik moet maken van de diensten van een rechtsbijstandverlener omdat het mediationtraject niet heeft geresulteerd in een vaststellingsovereenkomst.
3.11. In dit geval hebben eisers zich echter hangende een mediationtraject waarvoor reeds een mediationtoevoeging was afgegeven en dat uiteindelijk succesvol verlopen is, tot verweerder gewend met het verzoek om een aparte rechtsbijstandtoevoeging. Van gelijkheid met de onder 3.10. genoemde gevallen en van strijd met het gelijkheidsbeginsel is reeds om die reden geen sprake.
3.12. Voorts blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van het wetsvoorstel stelselherziening - waarop verweerder met de beleidsregel in zijn uitvoeringspraktijk reeds anticipeert - dat met dit wetsvoorstel wordt beoogd de keuze voor mediation in plaats van ‘reguliere rechtsbijstand’ te vergemakkelijken en bevorderen. Een ingezette maar mislukte mediation op individueel niveau mag blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van het wetsvoorstel echter nooit ten koste gaan van het recht op ‘reguliere’ rechtsbijstand (Kamerstukken II, 2002-2003, 26352, nr. 66). Voor het overige moet cumulatie van toevoegingen zoveel mogelijk worden voorkomen (Kamerstukken II, 2003-2004, 29528, nr.1, pp. 12-13).
3.13. Voormelde doelstellingen en uitgangspunten vormen een verklaring voor het feit dat in de onder 3.10. genoemde gevallen bij wijze van uitzondering op de uitgangspunten van de artikelen 28 en 32 van de Wrb voor hetzelfde rechtsbelang een tweede toevoeging kan worden afgegeven. Het verlenen van een tweede toevoeging in gevallen als de onderhavige zou echter juist strijdig zijn met de bedoelingen die de wetgever met de Wrb en met het wetsvoorstel stelselherziening heeft gehad.
3.14. De beroepen zijn gezien het hiervoor overwogene ongegrond.
Proceskostenveroordeling
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III. Beslissing
De rechtbank ’s-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart de beroepen met nummers AWB 07/6603 WRB, AWB 07/6600 WRB, AWB 07/6583 WRB, AWB 07/6581 WRB, AWB 07/6580 WRB, AWB 07/6579 WRB, AWB 07/6578 WRB, AWB 07/6574 WRB, AWB 07/6571 WRB en AWB 07/6569 WRB niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen met nummers AWB 07/6597 WRB, AWB 07/6593 WRB, AWB 07/6592 WRB, AWB 07/6591 WRB, AWB 07/6590 WRB, AWB 07/6589 WRB, AWB 07/6585 WRB en AWB 07/6586 WRB ongegrond.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mr. G.P. Kleijn en in het openbaar uitgesproken op
14 mei 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.H. Jannink.