Uitspraak
Rechtbank 's-Gravenhage
sector bestuursrecht
derde afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 07/5487 AW
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
[eiseres], wonende te [plaats],
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
I Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 28 september 2006 heeft verweerder eiseres ontslag aangezegd per 1 januari 2007 als gevolg van een reorganisatie met inachtneming van een opzegtermijn van drie maanden.
Bij besluit van 12 juni 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, in afwijking van het advies van de Hoorcommissie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Hoorcommissie).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 17 juli 2007, ingekomen bij de rechtbank op 19 juli 2007 en nader aangevuld bij brief van 27 september 2007, beroep ingesteld.
De zaak is op 12 juni 2008 ter zitting behandeld.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, mr. W.J. Floor.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B], bijgestaan door mr. J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te Den Haag.
II Motivering
1. Eiseres is sinds 1 november 1981 werkzaam geweest bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, laatstelijk in de functie van hoofd stafafdeling P&O bij de Rijksluchtvaartdienst met een aanstelling van 36 uur per week. Per 8 oktober 2001 is eiseres als herplaatsingskandidaat aangewezen wegens het vervallen van de functie van eiseres als gevolg van een reorganisatie. In dezelfde beschikking is aangegeven dat de herplaatsingsperiode pas ingaat bij volledige arbeidsgeschiktheid van eiseres. Tussen partijen is nadien overeengekomen dat de herplaatsingsperiode in zou gaan op 1 mei 2003. Als gevolg van ziekte en daaruit voortvloeiende arbeidsongeschiktheid en de latere afspraak tussen partijen dat de herplaatsingsperiode in zou gaan zodra eiseres 50% arbeidsgeschikt was, is deze periode evenwel opgeschort tot
22 maart 2004, per welke datum eiseres voor 28 uur per week arbeidsgeschikt is verklaard. Per 24 mei 2004 werden eiseres tijdelijk (voor een periode van 12 maanden) andere werkzaamheden opgedragen waardoor de herplaatsingsperiode vanaf dat moment wederom is opgeschort. Op 24 mei 2005 is het restant van de herplaatsingsperiode ingegaan. Bij bovengenoemd besluit van 28 september 2006 is de herplaatsingsperiode verlengd tot aan de datum van het aangezegde ontslag, te weten 1 januari 2007. De herplaatsingsperiode is afgesloten zonder dat eiseres is herplaatst in een passende functie.
2.1. Eiseres heeft - kort samengevat - gesteld dat verweerder niet aan zijn verplichting heeft voldaan tenminste één passende functie aan te bieden tijdens het herplaatsingstraject. Daarbij komt dat verweerder niet heeft aangetoond dat zulks onmogelijk was. Verweerder heeft zich voorts onvoldoende ingespannen teneinde eiseres te begeleiden naar een passende functie. Ten onrechte is gesteld dat eiseres in deze een verwijt valt te maken, nu zij zich steeds afdoende heeft ingespannen om passende arbeid te verwerven. Daarbij heeft verweerder het advies van de bedrijfsarts en de externe coach, inhoudende dat er eerst een tijdelijke functie ter reïntegratie diende te worden gezocht buiten het Ministerie van Verkeer en Waterstaat alvorens eiseres zou kunnen functioneren in een andere passende functie, niet opgevolgd.
2.2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat hij zich voldoende inspanningen heeft getroost om eiseres te herplaatsen in een andere functie, alvorens haar ontslag is verleend. Hierbij acht verweerder van belang dat voldoende tijd, begeleiding, advies en opleidingsmogelijkheden zijn aangeboden en dat steeds rekening is gehouden met de arbeidsongeschiktheid van eiseres terwijl verweerder hiertoe niet was verplicht. Voorts zijn eiseres vele vacatures voorgehouden waarvan een deel enkel vanwege de afwijzende houding van eiseres niets heeft opgeleverd. Doordat eiseres niet weet wat ze eigenlijk wil, heeft ze het herplaatsingsproces gefrustreerd, waardoor het voor verweerder praktisch onmogelijk werd om aan zijn verplichting een passende functie aan te bieden, te voldoen.
3.1. Ingevolge artikel 96, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) kan de ambtenaar in het kader van een reorganisatie eervol ontslag worden verleend indien het niet mogelijk is gebleken om hem te herplaatsen in een passende functie.
3.2. Ingevolge artikel 49g, eerste lid, van het ARAR is Onze Minister, onverminderd het gestelde in artikel 96, eerste lid, verplicht om de ambtenaar binnen een periode van 18 maanden, te rekenen vanaf het moment dat de ambtenaar is aangewezen als herplaatsingskandidaat, ten minste één passende functie aan te bieden. Ingevolge het derde lid van hetzelfde artikel kan Onze Minister de termijn verlengen of opschorten, indien de omstandigheden naar zijn oordeel daartoe aanleiding geven.
3.3. Ingevolge artikel 49j, eerste lid, van het ARAR is de herplaatsingkandidaat, onverminderd het bepaalde in artikel 49g, eerste lid, verplicht al het mogelijke te doen om een passende functie te vinden. Ingevolge het tweede lid van hetzelfde artikel is de herplaatsingskandidaat verplicht een passende functie te aanvaarden.
3.4. Ingevolge artikel 49l, eerste lid, van het ARAR kan de herplaatsingskandidaat die heeft geweigerd te voldoen aan een hem op grond van dit hoofdstuk opgelegde verplichting, in verband daarmee ontslag worden verleend.
4.1. Verweerder heeft geen afzonderlijk ontslagbesluit genomen. Ter toetsing staat dan ook zowel de aanzegging van het ontslag als de daadwerkelijke ontslagverlening die in bezwaar in stand zijn gelaten.
4.2. Niet in geschil is dat aan eiseres binnen de herplaatsingstermijn geen passende functie is aangeboden. Daarmee is niet voldaan aan het gestelde in artikel 49g, eerste lid, van het ARAR. Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, 1 maart 2007, LJN: BA6723) volgt evenwel dat het uitblijven van een functieaanbod er niet aan in de weg staat dat het bevoegd gezag gebruik maakt van de bevoegdheid om in het kader van een reorganisatie eervol ontslag te verlenen. Indien het onmogelijk blijkt te zijn een passende functie aan te bieden, is eervol ontslag mogelijk. Dit laatste betekent wel dat het bevoegd gezag activiteiten moet ondernemen om de ambtenaar te herplaatsen en gehouden is de activiteiten gericht op herplaatsing toetsbaar te maken.
4.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat het onmogelijk was om eiseres te herplaatsen in een passende functie. Hierbij is het volgende van belang.
4.3. Allereerst staat vast dat de periode vanaf het moment van de aanwijzing als herplaatsingskandidaat tot aan het ontslag per 1 januari 2007 in totaal meer dan vijf jaar beslaat. Weliswaar is de herplaatsingstermijn gedurende deze periode een aantal keer opgeschort wegens ziekte/arbeidsongeschiktheid dan wel tijdelijke werkzaamheden, maar dit neemt niet weg dat deze termijn per saldo de wettelijke duur van 18 maanden ruim heeft overstegen. Bovendien was verweerder op grond van de toepasselijke regelgeving niet verplicht om bij een bepaalde mate van arbeidsongeschiktheid de termijn op te schorten, zoals hij heeft gedaan. Hieruit valt af te leiden dat verweerder ruimschoots de tijd heeft willen nemen om eiseres te begeleiden naar een andere passende functie en die tijd ook daadwerkelijk heeft genomen en dat voorts ook voor eiseres veel tijd beschikbaar was om zich op ander passend werk te oriënteren.
4.4. Daar komt bij dat verweerder in de genoemde periode tal van activiteiten heeft ontplooid om aan zijn verplichting te kunnen voldoen. Eiseres heeft medio 2006, naast de in 2004 gestarte interne begeleiding van loopbaancentrum Balans en de per 1 juli 2005 toegevoegde begeleiding van een mobiliteitsmanager, tot twee keer toe een extern coachingtraject gevolgd bij het bureau TS Training en Coaching op kosten van verweerder. Eiseres is voorts in de gelegenheid gesteld een assessment te ondergaan. Daarnaast heeft eiseres al in een vroeg stadium een opleiding tot mediator en later enkele vervolgcursussen gevolgd, eveneens op kosten van verweerder. Onbetwist is dat deze trajecten voor een belangrijk deel gericht waren op het verkrijgen van een helder beeld van de voorkeuren en capaciteiten van eiseres en tevens op het uitbreiden van die capaciteiten. Deze inspanningen waren er op gericht de kans op het vinden van een andere passende functie te maximaliseren.
Bij voornemen van 6 september 2006 heeft verweerder aangekondigd nog een uiterste inspanning te willen leveren om gedurende drie maanden op systematische wijze op zoek te gaan naar passende arbeid met de aanzegging dat bij een negatief resultaat reorganisatieontslag zal volgen. Daartoe zijn in de betreffende periode in ieder geval zestien externe vacatures voorgehouden aan eiseres. Weliswaar bleken een aantal daarvan bij nader inzien niet passend voor eiseres, maar daarnaast is er ook een aantal functies die verweerder als passend had aangemerkt, van de hand gewezen door eiseres nog voordat er een voordracht kon plaatsvinden. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze functies (achtereenvolgens senior adviseur Personeel & Organisatie bij het College van Procureurs-Generaal, adviseur Personeel & Organisatie bij het Ministerie van VROM, Rijksgebouwendienst en personeelsadviseur bij het Hoogheemraadschap van Rijnland) niet passend voor haar zijn. De algemene karakteriseringen waarmee zij de betreffende functies destijds heeft afgewezen, die achtereenvolgens - kort samengevat - luidden: 'te veel nadruk op ICT', 'te veel routinematige en beheersmatige aspecten' en 'te uitvoerend dan wel te beperkt', zijn in deze procedure immers niet nader ingevuld of onderbouwd, daargelaten of dat zou kunnen leiden tot het oordeel dat deze functies niet passend zijn.
4.5. De stelling die eiseres aan verweerder tegenwerpt inhoudende dat de laatstgenoemde met het voornemen van 6 september 2006 ten onrechte is afgeweken van het advies van de bedrijfsarts en de coach eiseres eerst te laten reïntegreren in een tijdelijke functie buiten het Ministerie alvorens een passende functie aan te bieden, en dat verweerder eveneens ten onrechte is afgeweken van zijn eerdere uitgangspunt - onder meer verwoord in de brief van 15 juni 2005 (productie 11 bij het verweerschrift) - dat naar een maatwerkoplossing diende te worden gezocht, volgt de rechtbank niet. Zoals eerder opgemerkt heeft verweerder - meer dan rechtens is vereist - rekening gehouden met de arbeidsongeschiktheid van eiseres en de daarmee samenhangende problemen. Gelet op het tijdsverloop en de inspanningen die op dat vlak zijn verricht, kon van verweerder niet verlangd worden dat hij zich op dat moment nog langer zou beperken tot de door de bedrijfsarts en de coach voorgestane oplossingsrichting, die immers - gesteld dat de beoogde tijdelijke functie binnen afzienbare tijd zou zijn gevonden - in ieder geval nog eens zes tot twaalf maanden aan de herplaatsingstermijn had toegevoegd.
4.6. De rechtbank is voorts van oordeel dat de wijze waarop eiseres invulling heeft gegeven aan de verplichting al het mogelijke te doen om een passende functie te vinden (artikel 49j, eerste lid, van het ARAR), weliswaar in beginsel de verplichting van verweerder uit hoofde van artikel 49g, eerste lid, van het ARAR onverlet laat, maar bij de beoordeling van de vraag of verweerder aan het criterium als bedoeld in de eerder genoemde uitspraak van de CRvB heeft voldaan, wél moet worden meegewogen. De mogelijkheden van het bevoegd gezag om een ambtenaar te herplaatsen kunnen immers in belangrijke mate beïnvloed worden door de opstelling van de ambtenaar op dit punt.
Bij brief van 4 december 2006 heeft Balans aan de mobiliteitsmanager gerapporteerd dat de bemiddeling van eiseres zal worden beëindigd. In de brief wordt daarvoor onder meer redengevend geacht dat eiseres onvoldoende zicht heeft op wat ze wil en dat het coachingtraject hierin geen verbetering heeft gebracht. Eiseres doet voorts onvoldoende met de haar gegeven adviezen en blijkt geen interesse te hebben in de functies die haar aangereikt worden op grond van het door haar opgestelde zoekprofiel. De eindconclusie luidt dat eiseres onvoldoende verantwoordelijkheid voelt voor haar herplaatsingstraject.
De rechtbank overweegt dat meerdere feiten deze vaststelling van Balans onderschrijven, zoals bijvoorbeeld de in overweging 4.4 weergegeven manier waarop eiseres de haar voorgehouden functies naast zich neer heeft gelegd en het feit dat zij eerst eind 2006 haar profiel op de mobiliteitsbank heeft toegevoegd aan haar inschrijving. Ook de gelegenheid die eiseres in de laatste fase van de herplaatsingstermijn kreeg om concrete voorstellen te doen teneinde uit de ontstane impasse te komen, hebben geen constructieve inbreng van eiseres opgeleverd. Het vorenstaande klemt temeer nu bij eiseres uit hoofde van haar voormalige functie een bovengemiddeld inzicht moet worden verondersteld inzake de urgentie van de situatie en de mogelijke gevolgen van het mislukken van het herplaatsingstraject. De stelling van eiseres dat een en ander niet los gezien kan worden van het feit dat zij reeds lange tijd (deels) arbeidsongeschikt was en mede daardoor het contact met het arbeidsproces had verloren alsmede dat haar vanaf september 2006 een ontslag boven het hoofd hing, maakt dit niet anders. Verweerder heeft dan ook op goede gronden geconcludeerd dat eiseres zich onvoldoende heeft ingespannen om een passende functie te vinden, hetgeen een negatieve invloed heeft gehad op de mogelijkheden van verweerder om eiseres te herplaatsen.
4.7. Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bevoegd was eiseres ingevolge artikel 96, eerste lid, van het ARAR eervol ontslag te verlenen. De rechtbank is voorts van oordeel dat van het bestreden besluit, waarbij de beslissing is gehandhaafd eiseres ontslag aan te zeggen per 1 januari 2007, niet gezegd kan worden dat verweerder hiertoe bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen. Hieruit vloeit voort dat verweerder op goede gronden is afgeweken van het advies van de Hoorcommissie.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. Aangezien artikel 8:73 van Pro de Awb de rechtbank alleen bij een gegrond beroep de mogelijkheid biedt een partij te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding en de situatie als bedoeld in artikel 8:73a van de Awb zich hier niet voordoet, dient het verzoek van eiseres om schadevergoeding te worden afgewezen.
III Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. D. Biever, mr. J.W.H.B. Sentrop en mr. Th.L. Bellekom en in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2008, in tegenwoordigheid van de griffier J.E. van Caspel.
De griffier is niet in staat deze uitspraak mede te ondertekenen.