Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 278325 / HA ZA 06-4093
Vonnis van 12 maart 2008
in de zaak van
[eiseres],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
procureur mr. M.F.C. Strok,
tegen
de publieke rechtspersoon
DE GEMEENTE DEN HAAG,
zetelende te Den Haag,
gedaagde,
procureur mr. A.R. de Jonge.
Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente genoemd worden.
1. De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 30 november 2006;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek;
- de conclusie van dupliek.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2. Feiten en wettelijk kader
2.1. [eiseres] is bewoonster van een woonwagen op de woonwagenlocatie [a-straat] te Den Haag.
2.2. Op 1 maart 1999 (Stb. 1998, 656) is in werking getreden de Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepen regelgeving (Stb. 1998, 459). Deze wet bepaalde ondermeer dat de Woonwagenwet werd ingetrokken. Daarmee verviel de in de laatstgenoemde wet neergelegde verplichting voor een gemeente om een woonwagencentrum in stand te houden.
2.3. [eiseres] heeft in februari 1999 van de gemeente een brief ontvangen waarin haar ontheffing is verleend van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet en haar toestemming is verleend tot het innemen van een standplaats met een woonwagen (caravan) op het centrum aan de [a-straat]. Deze brief bevat voorts de volgende passage:
"De ontheffing geldt vanaf 1 maart 1999 en vervalt op het moment dat de nieuwe standplaatsen op één van de locaties in het Wateringseveld, aan de [b-straat], Ypenburg, Leidschenveen of elders in de regio worden opgeleverd ten behoeve van de deconcentratie van het centrum [a-straat] en u op aanzegging van de gemeente kunt verhuizen."
2.4. De opheffing van de Woonwagenwet is door de gemeente voorts toegelicht in de "Haagse Woonwagenkrant", nummer 10, maart 1999. In deze nieuwsbrief zijn de volgende passages opgenomen:
"Artikel 10
Omdat er geen huurcontract is wordt er aan alle bewoners die nu een aanslag precario ontvangen een ontheffing op grond van de artikel 10 van Pro de Woonwagenwet gegeven. Ook dit artikel geldt in de overgangsperiode voor de oude centra. Op grond van deze ontheffing, die verleend wordt door Burgemeester en Wethouders, kunnen de woonwagenbewoners op hun standplaats blijven staan tot aan hun verhuizing.
Wie komt in aanmerking voor een nieuwe standplaats?
Voor een standplaats op een nieuwe lokatie komen alleen degenen in aanmerking die vóór 4 maart 1997 op de [c-straat] (en) 9 december 1997 op de [a-straat] stonden ingeschreven op een standplaats. Inwonenden die 18 jaar zijn op het moment van de verhuizing en een zelfstandige huishouding gaan voeren hebben recht op een standplaats."
2.5. De gemeenteraad van Den Haag heeft in het kader van het door de gemeente Dan Haag gevoerde deconcentratiebeleid in 2001 het Raadsvoorstel 73/2001 aangenomen. Het desbetreffende besluit bevat de concretisering van het deconcentratiebeleid ten aanzien van de woonwagenlocatie aan de [a-straat] en het besluit voorziet in opsplitsing en renovatie van het woonwagencentrum aan de [a-straat]. Het was de bedoeling dat het centrum aan de [a-straat], dat op dat moment uit 61 standplaatsen bestond, opnieuw zou worden ingericht tot een kleiner centrum van 35 standplaatsen. Daarnaast zou in Ypenburg een nieuwe locatie worden gerealiseerd die ruimte zou gaan bieden aan 26 woonwagens. De uitvoering van dit besluit is achterwege gebleven.
2.6. [eiseres] is bij brief van 22 februari 2000 door de gemeente erkend als woordvoerster van een groep belangstellenden van 25 huishoudens, die belangstelling had voor het verhuizen naar het hiervoor genoemde nieuwe centrum in Ypenburg (Ypenburg III / de Bras). De gesprekken tussen [eiseres] en de gemeente aangaande dit nieuwe centrum zijn niet voorgezet.
2.7. [eiseres] heeft een brief van 12 juni 2003 van de gemeente ontvangen die onder meer de volgende passages bevat:
"Deze brief gaat over inschrijving op een lijst voor standplaatszoekenden. U bent op die lijst ingeschreven en behoudt daardoor voorrang bij toewijzing van standplaatsen die ter vervanging van de woonwagenlocatie [a-straat] zullen worden aangelegd.
(...)
De wettelijke voorrangsregels bij de toewijzing van standplaatsen zijn daarom vastgelegd in de "Huisvestingsverordening voor woonwagenstandplaatsen in het stadsgewest Haaglanden 1999". Volgens deze verordening worden degenen die een standplaats zoeken of een vervangende standplaats nodig hebben, ingeschreven in het regionale Register van standplaatszoekenden. Het register bestaat uit 3 lijsten: de Deconcentratielijst, de Tekortlijst en de Lijst van overige standplaatszoekenden. De Deconcentratielijst is bestemd voor inschrijving van degenen die op de woonwagenlocaties [c-straat] (inmiddels opgeheven) en [a-straat] wonen, de Tekortlijst is voor bewoners van andere woonwagenlocaties in Den Haag of andere gemeenten in de regio met een tekort aan standplaatsen. De laatste lijst is bestemd voor de overige standplaatszoekenden. Bij de toewijzing van standplaatsen krijgen de standplaatszoekenden op de Deconcentratielijst voorrang boven de standplaatszoekenden op de Tekortlijst en de Lijst van overige standplaatszoekenden.
Inschrijving
Om te bereiken dat u straks bij de aanpak van de woonwagenlocatie [a-straat] bij voorrang een andere standplaats kunt krijgen, hebben wij u eind vorige jaar ingeschreven op de Deconcentratielijst.
(...)
Als men is ingeschreven op de Deconcentratielijst van de vorige verordening wordt dit beschouwd als een afspraak die voor 1 januari 2003 is gemaakt. Dit betekent dat door uw inschrijving op de Deconcentratielijst eind vorig jaar u voorrang krijgt op de standplaatsen die ter vervanging van de woonwagenlocatie [a-straat] worden gerealiseerd."
2.8. Op 1 juni 2006 heeft de Haagse gemeenteraad, met het aannemen van Raadsvoorstel 83/2006, ingestemd met een wijziging van het woonwagenbeleid ten aanzien van de locatie [a-straat] ten opzichte van het onder 2.5 genoemde raadsbesluit. Het beleid van de gemeente is thans gericht op een vermindering van het totale aantal standplaatsen binnen de gemeente en op het opheffen van de woonwagenlocatie [a-straat] ten behoeve van de bouw van reguliere woningen.
2.9. De bewoners van het woonwagencentrum [a-straat] zijn bij brief van 20 juni 2006 over dit raadsbesluit en het daaruit voortvloeiende beleid geïnformeerd. Deze brief bevat onder meer de volgende passages:
"De recente beslissing van de gemeenteraad heeft tot gevolg dat de standplaatsen op de [a-straat] geleidelijk aan zullen worden opgeheven. De bewoners van het woonwagencentrum zullen dus moeten verhuizen. Daarbij is van groot belang dat het niet de bedoeling is om ter vervanging van de standplaatsen die gaan verdwijnen nieuwe aan te leggen. Het totale aantal woonwagenstandplaatsen in Den Haag zal verminderen.
Bij de herstructurering van de woonwagenlocatie [a-straat] doen zich voor de bewoners daarvan de volgende mogelijkheden tot herhuisvesting voor.
Een deel van de bewoners van de [a-straat] zal kunnen gaan wonen op de standplaatsen die momenteel, verspreid over enkele centra, vrij zijn en beschikbaar voor nieuwe verhuur. Indien in de komende tijd meer standplaatsen vrijkomen, ook op andere centra, dan worden die gereserveerd voor de bewoners van de [a-straat]. De bewoners waarvoor geen standplaatsen beschikbaar zijn kunnen in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. Om de verhuizing daar naartoe te vergemakkelijken kunnen aan hen voorrangsverklaringen worden verleend. Dit geldt niet voor de bewoners die op grond van hun inkomen niet in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. Zij kunnen nieuwe huisvesting zoeken in de vrije sector (huur of koop)."
3. Het geschil
3.1.[eiseres] vordert, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, primair dat de rechtbank voor recht verklaart dat de gemeente verplicht is aan haar een vervangende standplaats te garanderen, en subsidiair dat de rechtbank de gemeente veroordeelt om aan haar een vervangende standplaats te garanderen, met veroordeling van de gemeente in de kosten van dit geding.
3.2. [eiseres] legt aan haar vorderingen kort gezegd ten grondslag, dat aan haar als bewoner van de woonwagenlocatie [a-straat] door de gemeente is toegezegd dat zij - evenals de andere bewoners van die locatie - een vervangende standplaats in de gemeente Den Haag zou krijgen bij de aanstaande sluiting van de locatie aan de [a-straat]. Doordat de gemeenteraad op 1 juni 2006 heeft besloten dat er geen vervangende standplaatsen gebouwd gaan worden voor de bewoners van de [a-straat] handelt de Gemeente in strijd met deze toezegging en in strijd met de - krachtens overgangsrecht toepasselijke - Woonwagenwet. De gemeente handelt voorts met haar nieuwe beleid in strijd met het landelijk en provinciaal woonwagenbeleid. De gemeente voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Gemeente verplicht een standplaats te garanderen op grond van de Woonwagenwet (oud)?
4.1. [eiseres] voert als grondslag voor haar vordering, zo begrijpt de rechtbank, in de eerste plaats aan dat het bepaalde in de Woonwagenwet (oud) meebrengt, dat de gemeente gehouden is [eiseres] een standplaats te garanderen. Volgens [eiseres] vloeit dit voort uit het feit dat haar een ontheffing op grond van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet is verleend, welke ontheffing op grond van artikel IX, lid 7 van het geldende overgangsrecht (Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwgen- en woonschepenregelgeving, Stb 1998, 459, inwtr. 1 maart 1999, Stb 1998, 656) ook na de intrekking van de Woonwagenwet in stand is gebleven. De gemeente betwist dat het verlenen van de ontheffing meebrengt dat aan [eiseres] een standplaats gegarandeerd dient te worden en stelt zich op het standpunt dat de verleende ontheffing in het onderhavige geval geen rechtsgevolg heeft gehad, nu het woonwagencentrum aan de [a-straat] - anders dan de gemeente kennelijk bij het afgeven van de ontheffing voor ogen stond - nooit is opgeheven, zodat een ontheffing niet noodzakelijk was.
4.2. De rechtbank oordeelt als volgt. Artikel 10 van Pro de Woonwagenwet (oud) gaf de gemeenten de bevoegdheid om (voor onbepaalde tijd of tijdelijk) een ontheffing te verlenen voor het innemen van een standplaats buiten een woonwagencentrum. Dit was noodzakelijk voor - overigens weinig voorkomende - gevallen, dat een woonwagenstandplaats buiten een woonwagencentrum (bijvoorbeeld op een bedrijfsterrein) werd ingenomen. Het door [eiseres] aangehaalde overgangsrecht regelt voor een ontheffing waarin een termijn is genoemd dat deze ontheffing na het intrekken van de Woonwagenwet haar werking behoudt totdat de standplaats daadwerkelijk is verlaten, en voor een ontheffing waarin geen termijn is genoemd dat een dergelijke ontheffing gedurende vijf jaar na het intrekken van de Woonwagenwet haar werking behoudt teneinde de gemeenten in staat te stellen een planologische voorziening te treffen voor de desbetreffende standplaats. Het overgangsrecht brengt niet mee dat aan degenen die over een dergelijke ontheffing beschikten ook na het intrekken van de Woonwagenwet een standplaats gegarandeerd dient te worden. In het licht hiervan kan in het midden blijven of het verlenen van de ontheffing aan [eiseres] en de andere bewoners van de woonwagenlocatie [a-straat] enig rechtsgevolg heeft gehad.
4.3. Het bovenstaande neemt niet weg dat de inhoud van de brief waarin de ontheffing van artikel 10 van Pro de Woonwagenwet (oud) aan [eiseres] is verleend een rol speelt bij de beantwoording van de vraag of de gemeente bij [eiseres] rechtens te honoreren verwachtingen heeft gewekt ten aanzien van het verkrijgen van een vervangende standplaats na de sluiting van de woonwagenlocatie [a-straat]. De rechtbank zal hieronder op deze vraag ingaan.
Beleid gemeente strijdig met het provinciale- of rijksbeleid?
4.4. [eiseres] heeft voorts aangevoerd dat het thans door de gemeente gevoerde beleid, dat tot doel heeft te komen tot een (geleidelijke) vermindering van het totale aantal standplaatsen, in strijd is met het provinciale en rijksbeleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen. Voor zover [eiseres] zich hiermee op het standpunt stelt dat het de gemeente - los van de vraag of rechtens te honoreren toezeggingen zijn gedaan - op deze grond niet vrijstaat dit beleid te voeren, faalt dit standpunt. Sinds de intrekking van de Woonwagenwet is het, naar de gemeente terecht aanvoert, de gemeente die - als onderdeel van het volkshuisvestingsbeleid in het algemeen - een standplaatsenbeleid heeft te voeren. Ook indien het beleid van de gemeente op onderdelen zou afwijken van een provinciale of rijksvisie op het woonwagenbeleid - nog daargelaten of daarvan in dit geval sprake is -, brengt dit niet mee dat het gemeentelijke beleid om die reden onrechtmatig is.
Is de gemeente verplicht een standplaats te garanderen op grond van gedane toezeggingen en/of gewekte verwachtingen?
4.5. [eiseres] stelt zich voorts op het standpunt dat aan haar toezeggingen zijn gedaan ten aanzien van het verkrijgen van een vervangende standplaats na verkleining of opheffing van de woonwagenlocatie [a-straat] en dat de gemeente, mede op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, gehouden is deze toezeggingen gestand te doen.
4.6. Tussen partijen is niet in geschil dat het beleid van de gemeente er tot aan het raadsbesluit van 1 juni 2006 op gericht is geweest dat de (rechtmatige) bewoners van de woonwagenlocatie [a-straat] na de verkleining danwel opheffing van die locatie een vervangende standplaats elders in de regio geboden zou worden. Dit beleid was kenbaar voor [eiseres], niet alleen vanwege de openbaarheid ervan, doch ook door aan haar gedane mededelingen, in het bijzonder de brief van februari 1999 waarbij haar de ontheffing ex art. 10 Woonwagenwet Pro (oud) is verleend en de brief van 12 juni 2003. Deze brieven hebben immers beide tot uitgangspunt dat vervangende standplaatsen zullen worden gecreëerd voor de bewoners van de op de [a-straat] op te heffen standplaatsen. Hetzelfde geldt voor de onder woonwagenbewoners verspreide woonwagenkrant. De gemeente betwist dan ook niet, dat [eiseres] door deze mededelingen van het voornoemde beleid van de gemeente op de hoogte was.
4.7. Naar het oordeel van de rechtbank kan evenwel niet worden gezegd dat de aan [eiseres] gedane mededelingen een zodanig concreet karakter hadden dat zij voor wat betreft hun bindende karakter kunnen worden gelijkgesteld aan het sluiten van een privaatrechtelijke (huur)overeenkomst. [eiseres] stelt immers niet dat aan haar een specifieke, geïndividualiseerde standplaats op een met name genoemd centrum is toegezegd. Overigens geldt dat na de intrekking van de Woonwagenwet het sluiten van huurovereenkomsten ten aanzien van een standplaats is opgedragen aan de woningbouwcorporaties en niet aan de gemeentes, zodat ook niet voor de hand ligt dat de gemeente terzake een overeenkomst met [eiseres] zou sluiten.
4.8.Voor zover [eiseres] zich beroept op de besprekingen die zijn gevoerd ten aanzien van een mogelijk op te richten woonwagenlocatie "De Bras", geldt dat het enkele feit dat zij op enig moment als woordvoerder is opgetreden voor een groep bewoners van de woonwagenlocatie [a-straat] die in verhuizing naar "De Bras" geïnteresseerd waren, nog niet meebrengt dat aan [eiseres] toezeggingen zijn gedaan ten aanzien van het realiseren van dit centrum en van het aan haar aanbieden van een standplaats op dat - nog te realiseren - centrum. [eiseres] heeft verder niets gesteld omtrent de inhoud en de frequentie van de desbetreffende besprekingen waarin zij als woordvoerster is opgetreden en beroept zich evenmin op in die besprekingen gedane concrete toezeggingen. Op deze grond faalt ook het standpunt, dat het afbreken van de onderhandelingen over "De Bras" onrechtmatig is.
4.9. De individueel tot [eiseres] gerichte mededelingen waarop [eiseres] in dit geding een beroep doet hebben derhalve naar het oordeel van de rechtbank het karakter van een uiteenzetting ten aanzien van het op dat moment geldende beleid. Dit geldt overigens niet voor de brief van 12 juni 2003 voor zover [eiseres] daarin plaatsing op de zogenaamde deconcentratielijst is toegezegd: de plaatsing op deze lijst is wel degelijk een specifieke, concrete toezegging aan [eiseres]. Tussen partijen is echter niet in geschil dat [eiseres] op de desbetreffende lijst is geplaatst en dat haar op grond van die plaatsing voorrang toekomt op vrijkomende standplaatsen ten opzichte van andere (groepen) standplaatszoekenden. In geschil is of de Gemeente dient te garanderen dat er zoveel standplaatsen beschikbaar komen dat de plaatsing van [eiseres] op deze lijst er ook daadwerkelijk toe leidt dat zij een standplaats krijgt.
4.10.Ter beantwoording staat derhalve de vraag of het de gemeente in de omstandigheden van dit geval vrijstaat om - in afwijking van haar eerdere, aan [eiseres] kenbaar gemaakte beleid - af te zien van het (doen) realiseren van vervangende standplaatsen na opheffing van de standplaatsen van de locatie [a-straat]. De gemeente heeft ter afwering van de vordering van [eiseres] aangevoerd dat het haar vrijstaat haar beleid te wijzigen. Gewekte verwachtingen brengen volgens de gemeente niet mee dat zij onder alle omstandigheden onverkort uitvoering moet blijven geven aan het oude beleid. De gemeente kan zich ook langs andere weg(en) rekenschap geven van het bestaan van mogelijkerwijs gewekte verwachtingen, bijvoorbeeld door het bieden van financiële compensatie voor het verlies van de woonwagenwoonvorm.
4.11. Bij de beoordeling van de onder 4.5 geformuleerde vraag stelt de rechtbank voorop dat het de gemeente vrijstaat om haar beleid te wijzigen op grond van een gewijzigd inzicht aangaande de wijze waarop zij algemene belangen behartigt, mits daarbij op zorgvuldige wijze wordt omgegaan met de belangen van degenen die aan het eerdere beleid verwachtingen hebben ontleend. De rechtbank is, alle omstandigheden van dit geval wegende, van oordeel dat in het onderhavige geval geen sprake is van een onzorgvuldige behandeling van [eiseres], ook indien aan haar bij toepassing van het nieuwe beleid géén vervangende standplaats kan worden geboden.
4.12. De rechtbank betrekt bij dit oordeel de volgende overwegingen.
4.13.Het is de rechtbank zonder meer duidelijk, dat voor [eiseres] het belang om haar huidige woonvorm te continueren zeer zwaarwegend is. Naar het oordeel van de rechtbank kan, nu de bijzondere juridische positie van deze woonvorm met het intrekken van de Woonwagenwet is verdwenen dit belang echter rechtens niet zwaarder worden gewogen dan het door de gemeente te behartigen algemene belang van passende huisvesting voor iedere burger. De behartiging van laatstgenoemd belang brengt mee dat de gemeente bij schaarste van gronden waarop woningen gerealiseerd kunnen worden, de voorkeur kan geven aan het realiseren van woningen die minder beslag op de ruimte leggen dan de door [eiseres] gewenste woonvorm.
4.14. Bij de beoordeling van het belang dat [eiseres] heeft bij het gestand doen van de gewekte verwachtingen laat de rechtbank voorts meewegen dat is gesteld noch gebleken dat [eiseres] op grond van de bij haar gewekte verwachting dat een vervangende standplaats zou worden aangeboden, anders heeft gehandeld dan zij zou hebben gedaan indien deze verwachting niet was gewekt. Anders gezegd: niet is gebleken dat [eiseres] thans in een andere positie is komen te verkeren dan waarin zij had verkeerd indien in 1999 door de gemeente aanstonds een voorbehoud was gemaakt ten aanzien van de vraag, of alle bewoners van de locatie [a-straat] een vervangende standplaats zouden kunnen krijgen. Bij deze stand van zaken ligt het minder voor de hand om gevolgen te verbinden aan het niet-gestand doen van de gewekte verwachtingen dan indien sprake zou zijn geweest van voortbouwend handelen.
4.15.Van belang is voorts de wijze waarop de gerechtvaardigde belangen van degene bij wie verwachtingen zijn gewekt, zijn mee gewogen in de besluitvorming aangaande het nieuwe beleid. De gemeente heeft te dien aanzien naar voren gebracht dat voor de herstructurering van de woonwagenlocatie [a-straat] een Sociaal Plan zal worden opgesteld, waarbij de bewoners van de [a-straat] op basis van anciënniteit voorrang zullen krijgen bij de toewijzing van vrijkomende standplaatsen op andere locaties. Bij gebrek aan standplaatsen kunnen zij aanspraak maken op een voorrangsverklaring voor de verhuizing naar een sociale huurwoning. Voorts zal het Sociaal Plan voorzien in verhuisvergoedingen, waaronder - indien toepasselijk - een vergoeding voor het verlies van het wonen op een woonwagenlocatie (naar de rechtbank begrijpt een vorm van immateriële schadevergoeding). Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat de gemeente op een zorgvuldige wijze met de belangen van de huidige bewoners omgaat. Het feit dat in dit geding nog niet vaststaat en derhalve niet getoetst kan worden hoe toepassing van het Sociaal Plan in het geval van [eiseres] zal uitpakken, maakt dit oordeel niet anders: in ieder geval kan op grond van de thans vaststaande feiten niet gesteld worden, dat sprake is van onzorgvuldig handelen jegens [eiseres].
4.13. Het bovenstaande brengt mee, dat de vorderingen van [eiseres] moeten worden afgewezen. [eiseres] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding, tot dusver aan de zijde van de gemeente begroot op € 248,= aan griffierecht en € 904,= aan salaris procureur, met de wettelijke rente daarover als gevorderd. De door de gemeente gevorderde veroordeling van [eiseres] in de nakosten wordt afgewezen, nu artikel 237 lid 4 Rv Pro voorziet in een aparte procedure voor het verhaal van deze kosten.
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt [eiseres] om binnen 14 dagen na de datum van dit vonnis de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de gemeente begroot op € 1.152,= aan de gemeente te betalen;
- bepaalt dat [eiseres] bij gebreke van tijdige betaling de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is;
- verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.A. Schreuder en in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2008