Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 26 januari 2009,
gewezen in de zaak met zaak- / rolnummer: 327943 / KG ZA 09-23 van:
1. [eiseres sub 1],
2. [eiseres sub 2],
3. [eiseres sub 3],
4. [eiseres sub 4],
allen wonende te [plaats],
eiseressen,
advocaat mr. R. Reumkens te Utrecht,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon de Gemeente Den Haag,
zetelend te Den Haag,
gedaagde,
advocaat mr. A.R. de Jonge te Den Haag.
Partijen worden hierna ook aangeduid als de bewoners en de gemeente.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 15 januari 2009 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Eiseressen zijn bewoners van de woonwagenlocatie Escamplaan te Den Haag.
1.2. Op 1 juni 2006 heeft de Haagse gemeenteraad ingestemd met een wijziging van het woonwagenbeleid van de gemeente. Dit besluit houdt (onder meer) in dat het aantal standplaatsen in Den Haag wordt verminderde, dat er geen nieuwe standplaatsen meer worden aangelegd en dat de woonwagenlocatie Escamplaan wordt opgeheven.
1.3. Op 14 december 2006 is de gemeenteraad akkoord gegaan met het Plan van Aanpak Woonwagenlocatie Escamplaan (hierna: het Plan van Aanpak). Als uitvloeisel van het Plan van Aanpak stemde de gemeenteraad op 5 juli 2007 in met het Sociaal Plan woonwagenlocatie Escamplaan (hierna: het Sociaal Plan). Het Sociaal Plan gaat (onder meer) in op de terbeschikkingstelling en verdeling van de beschikbare standplaatsen en de aan de bewoners te verstrekken vergoedingen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen bewoners die een vervangende standplaats aangeboden krijgen en bewoners die naar een reguliere woning moeten verhuizen. Voor deze laatste groep voorziet het Sociaal Plan (onder meer) in een financiële vergoeding gerelateerd aan de wijziging van de woonvorm.
1.4. Overeenkomstig het Plan van Aanpak heeft de gemeente de locatie Escamplaan als zogenoemd actiegebied aangewezen. Dit is gebeurd per 1 september 2007 en voor de duur van één jaar. Zolang deze actiegebiedaanwijzing loopt kunnen de bewoners aanspraak maken op voorrang bij het vinden van vervangende huisvesting en op de regelingen van het Sociaal Plan.
1.5. Ter uitvoering van het nieuwe beleid heeft de gemeente bij brieven van 3 september 2007 het feitelijk gebruik van de standplaatsen opgezegd tegen 3 september 2008. Bij brieven van 7 maart 2008 werd de bewoners verzocht te bevestigen dat zij de standplaatsen op 2 september 2008 zouden hebben verlaten, bij gebreke waarvan de bewoners een ontruimingsprocedure in het vooruitzicht is gesteld.
1.6. Bij deze rechtbank hebben twee bodemprocedures gediend van twee bewoners van de woonwagenlocatie Escamplaan tegen de gemeente. In beide zaken is gevorderd - primair - voor recht te verklaren dat de gemeente verplicht is aan de desbetreffende bewoner een vervangende standplaats te garanderen, en - subsidiair - dat de rechtbank de gemeente veroordeelt om aan de desbetreffende bewoner een vervangende standplaats te garanderen. Bij vonnissen van 12 maart 2008 heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen.
1.7. Op 18 juli 2008 heeft de gemeente aan 34 bewoners ontruimingsdagvaardingen doen betekenen.
1.8. Bij brieven van 23 juli 2008 en 22 augustus 2008 heeft de gemeente de bewoners geïnformeerd over een verlenging van de actiegebiedaanwijzing tot 1 februari 2009. In deze brieven heeft de gemeente ook aangegeven dat de bewoners met wie op 1 februari 2009 geen overeenstemming zou zijn bereikt, geen aanspraak (meer) kunnen maken op de regelingen in het Sociaal Plan.
1.9. De hiervoor genoemde brief van 23 juli 2008 bevat de volgende passage:
"Op 3 september 2008 zal de actiegebiedaanwijzingsperiode worden beëindigd. De bewoners van de woonwagenlocatie Escamplaan die tot op heden nog geen vaststellingsovereenkomst met de gemeente Den Haag hebben getekend, hebben inmiddels een dagvaarding ontvangen, waarmee de gemeente de procedure tot beëindiging van het feitelijk gebruik van hun standplaats aan de Escamplaan is begonnen.
Omdat deze procedure enige tijd in beslag kan nemen, en met name om zoveel mogelijk huishoudens de gelegenheid te geven om vrijwillig te kunnen verhuizen, zal wethouder Norder aan de Toetsingscommissie Voorrangsverklaringen verzoeken om de periode van de actiegebiedaanwijzing eenmalig te verlengen tot 1 februari 2009."
1.10. Ten tijde van de mondelinge behandeling van dit kort geding waren nog 16 ontruimingsprocedures aanhangig. De overige procedures zijn ofwel ingetrokken ofwel hebben geleid tot een verstekvonnis. Ten tijde van de mondelinge behandeling van dit kort geding had de gemeente met 42 van de in totaal 59 huishoudens een vaststellingsovereenkomst gesloten.
1.11. In de betreffende bodemprocedures is bij incidenteel vonnis van 19 november 2008 de vordering van een aantal bewoners van de Escamplaan om de zaak te verwijzen naar de sector kanton van deze rechtbank, afgewezen. De rechtbank heeft daartoe onder meer overwogen dat de argumenten van (één van) de bewoners naar voorlopig oordeel niet tot de conclusie leiden dat terzake de standplaatsen een huurovereenkomst als bedoeld in het Burgerlijk Wetboek tot stand is gekomen. De rechtbank heeft daarbij de hoofdzaak verwezen naar de rolzitting van 21 januari 2009 voor conclusie van antwoord aan de zijde van de bewoners.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
2.1. De bewoners vorderen - zakelijk weergegeven -
I. de gemeente te verbieden gebruik te maken van haar privaatrechtelijke bevoegdheden om haar publiekrechtelijke beleid ten aanzien van de Escamplaan, althans de bewoners, uit te voeren;
II. de gemeente te veroordelen voor haar rekening en voor haar risico zorg te dragen voor de verplaatsing van de woonwagens naar de nieuwe standplaatsen van de bewoners;
III. de gemeente te veroordelen om binnen drie dagen na betekening van dit vonnis het Sociaal Plan aan te passen, althans ten aanzien van de bewoners een regeling te treffen (onder bepaling dat de bewoners veertien dagen de tijd hebben om met dat sociaal plan of met die regeling akkoord te gaan) waarin tegemoetgekomen wordt aan de financiële belangen van de bewoners, door in het sociaal plan of die regeling te bepalen dat:
a) de kosten van verplaatsing van de woonwagens van de bewoners aan hen vergoed zullen worden, althans dat de bewoners een vergoeding voor het transport van de woonwagens zullen ontvangen conform de in deze procedure overgelegde offertes van [A] Transport B.V.;
b) de schade aan de woonwagens van de bewoners bij het transport van de Escamplaan naar de nieuwe standplaatsen aan hen vergoed zal worden;
zulks onder verbeurte van een dwangsom dat gedaagde niet voldoet aan het onder III gevorderde.
2.2. Daartoe voeren de bewoners onder meer het volgende aan.
De gemeente handelt onrechtmatig en in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur jegens de bewoners door hun geen, althans volstrekt onvoldoende compensatie te bieden in het Sociaal Plan. Omdat de gemeente zich (ten onrechte) beroept op privaatrechtelijke bevoegdheden, heeft er in deze zaak voor de bewoners geen bestuursrechtelijke rechtsgang opengestaan. De rechtsverhouding tussen de gemeente en de bewoners wordt, evenals de herstructurering van de Escamplaan, beheerst door het publiekrecht. De door de gemeente in de aanhangige bodemprocedures gevorderde verklaring voor recht en ontruiming op basis van het civiele recht betekent een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht. De bewoners verblijven op de standplaats met publiekrechtelijke toestemming, gebaseerd op de Gemeentewet. Daarom is er geen sprake van een situatie waarin de standplaatsen zonder recht of titel worden ingenomen. De gemeente had -evenals zij gedaan heeft bij de ontruiming van de Leyweg- gebruik moeten maken van een publiekrechtelijke regeling, zoals bestuursdwang, waarmee een vergelijkbaar resultaat bereikt zou worden als bij gebruikmaking van haar privaatrechtelijke bevoegdheden. Nu de rechtsverhouding haar grondslag vindt in de Gemeentewet, had toepassing van artikel 125 Gemeentewet Pro voor de hand gelegen. Tegen op dat artikel gebaseerde bestuursdwang hadden de bewoners bezwaar en beroep kunnen aantekenen. Een dergelijke met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt het privaatrecht niet. De verplaatsingskostenvergoedingen, die zijn vastgesteld op basis van het interne stuk van de gemeente genaamd Financieel Plan woonwagencentrum, zijn verre van toereikend. De verplaatsing van de bewoners zou kostenneutraal moeten plaatsvinden en de gemeente zou het nadeel van de bewoners moeten compenseren. De bewoners worden terzake ook onbetamelijk onder druk gezet door de gemeente. Immers, tekenen voor het Sociaal Plan heeft te gelden als een vaststellingsovereenkomst. In dat geval kunnen zij de verplaatsingskosten niet meer separaat vorderen. Indien de bewoners niet tekenen, dan lopen zij het risico geen enkele vergoeding meer van de gemeente te ontvangen. De bewoners dreigen enorme schade te lopen door de plannen van de gemeente.
2.3. De gemeente voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. De vraag is allereerst of de gemeente het publiekrecht op een onaanvaardbare manier doorkruist door bij de verplaatsing en ontruiming van de Escamplaan geen gebruik te maken van een publiekrechtelijke regeling zoals het toepassen van bestuursdwang.
3.2. De gemeente heeft als verweer aangevoerd dat de omstandigheid dat de bewoners op grond van een gemeentelijke verordening precario betalen voor het gebruik van de standplaatsen, nog niet betekent dat het gebruik van de standplaatsen daarmee ook een publiekrechtelijke grondslag heeft. Daarbij heeft de gemeente gewezen op de gevoerde procedure over de opzegging van de gebruiksrelaties met betrekking tot de standplaatsen op de Escamplaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling heeft daarbij in haar uitspraak van 20 augustus 2008 uitdrukkelijk geoordeeld dat geschillen over de opzegging van een gebruiksrelatie thuishoren bij de burgerlijke rechter.
3.3. De stelling van de bewoners dat het bij de betreffende uitspraak van de Afdeling niet ging om een onaanvaardbare doorkruising, laat onverlet dat de Afdeling expliciet heeft geoordeeld dat de opzegging van het gebruik geen publiekrechtelijke rechtshandeling betreft. Voorts hebben de bewoners gesteld dat het incidentele vonnis van deze rechtbank van 19 november 2008 aantoont dat er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising. Voor zover de stelling van de bewoners hierbij ziet op de overweging van de rechtbank dat er sprake is van een op het publiekrecht gebaseerde ingebruikgeving of bruikleen van de standplaatsen met publiekrechtelijke precarioverhoudingen, slaagt deze stelling echter niet. Het gaat in die overweging om een voorlopig oordeel dat hun rechtsverhouding tot de gemeente geduid wordt als bruikleen en niet als een privaatrechtelijke huurovereenkomst. De overweging van de rechtbank noopt geenszins tot het oordeel dat de gemeente gehouden is een bestuursrechtelijke rechtsgang te volgen noch dat de gemeente het publiekrecht op een onaanvaardbare wijze doorkruist.
3.4. De omstandigheid dat de gemeente een aantal jaren geleden bij de verplaatsing van bewoners van de locatie Leyweg gebruik heeft gemaakt van bestuursdwang leidt evenmin tot het oordeel dat de gemeente gehouden is thans dezelfde weg te bewandelen. Ter zitting heeft de gemeente er desgevraagd op gewezen dat er toen veel kosten zijn gemaakt en dat zij wat dat betreft geleerd heeft en haar beleid heeft gewijzigd. Daarbij is van belang dat de gemeente onweersproken heeft gesteld dat zij de beleidswijziging met inachtneming van een ruime overgangstermijn uitvoert. Ook heeft de gemeente erop gewezen dat zij een uitvoerig vergoedingenregime in het Sociaal Plan heeft opgenomen. Dat de gemeente op die wijze in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zou hebben gehandeld, in het bijzonder in strijd met het gelijkheidsbeginsel, is voorshands niet gebleken.
3.5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de gemeente het publiekrecht niet op een onaanvaardbare manier doorkruist door bij de verplaatsing en ontruiming van de Escamplaan geen gebruik te maken van een publiekrechtelijke regeling zoals het toepassen van bestuursdwang.
3.6. Vervolgens is de vraag aan de orde of de gemeente gehouden is om het Sociaal Plan aan te passen omdat de bewoners naar hun stelling de kosten van verplaatsing en de te voorziene schade niet kunnen financieren.
3.7. De gemeente heeft op dit punt als verweer aangevoerd dat de bewoners uit het oog lijken te verliezen dat de financiële regeling van het Sociaal Plan geen verplichtend karakter heeft nu het Sociaal Plan slechts een voorstel van de gemeente is om te komen tot een minnelijke afspraak om de standplaats leeg en schoon op te leveren. Volgens de gemeente heeft de vergoeding louter het karakter van een tegemoetkoming die gebaseerd is op een eigen calculatie van de gemeente, gerelateerd aan eerdere verplaatsingservaringen met woonwagens.
3.8. De bewoners hebben voorshands niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente met de betreffende regeling onrechtmatig of onredelijk handelt jegens hen. Volgens de gemeente heeft inmiddels ruim 85 % van de huishoudens die naar een vervangende standplaats zijn verhuisd, of zullen verhuizen, de regeling geaccepteerd. De bewoners hebben dit niet weersproken. Vaststaat bovendien dat er in het Sociaal Plan aan de bewoners die in aanmerking komen voor een alternatieve standplaats twee keuzevarianten worden geboden. Ofwel zij verplaatsen hun woonwagen en ontvangen daarvoor een vergoeding, variërend van € 19.500,-- tot € 26.000,--, ofwel zij plaatsen een andere woonwagen op de nieuwe standplaats en slopen de oude woonwagen op de Escamplaan en ontvangen daarvoor dezelfde tegemoetkoming. Daarnaast heeft de gemeente de bewoners nog een andere keuze geboden, te weten dat zij kunnen opteren voor een reguliere woning. In dat geval kunnen zij aanspraak maken op de vergoeding voor het verlaten van de woonvorm en wordt de koopwoonwagen getaxeerd voor de economische waarde. Dat de bewoners niet (direct) een keuze uit de geboden mogelijkheden menen te kunnen maken kan er niet toe leiden dat van de gemeente gevergd kan worden dat zij voor haar rekening en voor haar risico zorg draagt voor de verplaatsing van de woonwagens naar de nieuwe standplaatsen van de bewoners, anders dan op de wijze zoals voorzien in het Sociaal Plan.
3.9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de gemeente niet gehouden is om het Sociaal Plan aan te passen. Mede gelet op het hiervoor overwogene in 3.5 zal het gevorderde moeten worden afgewezen. De bewoners zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het gevorderde af;
veroordeelt de bewoners in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de gemeente begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 254,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2009.
AB