Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 285207 / HA ZA 07-1108
Vonnis van 4 februari 2009
in de zaak van:
[eiser]
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. J.P. Heinrich.
Partijen zullen hierna ook '[eiser]' en 'de Staat' genoemd worden.
1. De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 28 maart 2007;
- de conclusie van antwoord;
- de conclusie van repliek, tevens houdende akte wijziging van eis;
- de conclusie van dupliek.
Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. [eiser] is varkenshouder.
2.2. Op enig moment heeft [eiser] een pluimveebedrijf aan en/of nabij de [a-straat 1] te [locatie A.], in eigendom verworven (hierna ook 'het bedrijf te [A.]'), met de bedoeling om op dat bedrijf varkens te gaan (laten) houden. Ten behoeve van dit bedrijf was aan de vorige eigenaar reeds een milieuvergunning voor het houden van varkens verleend.
2.3. Daarnaast heeft [eiser] op 13 mei 1997 de eigendom verworven van een reeds bestaand varkensbedrijf aan en/of nabij[B.]traat 1] te [locatie B.] (hierna ook 'het bedrijf te [B.]').
2.4. [eiser] beschikte zelf niet over de mestproductierechten die destijds nodig waren om varkens te mogen houden op zowel het bedrijf te [A.] als het bedrijf te [B.].
2.5. In mei 1997 heeft [eiser] de bedrijven te [A.] en [B.] verpacht. Vervolgens zijn er diverse malen rechten en verplichtingen uit de desbetreffende pachtovereenkomsten overgedragen. Uiteindelijk werd het bedrijf te [A.] door [eiser] in afzonderlijke delen verpacht aan negen (maatschappen van) akkerbouwers (hierna '[C.] c.s.'). Ook het bedrijf te [B.] werd door [eiser] uiteindelijk in afzonderlijke delen verpacht aan diverse akkerbouwers (hierna '[D.] c.s.).
2.6. [C.] c.s. en [D.] c.s. (hierna ook gezamenlijk 'de akkerbouwers') beschikken ieder voor zich over een zekere oppervlakte landbouwgrond. Begin 1997 konden zij daaraan, op grond van de toen geldende wetgeving, zogenaamde grondgebonden mestproductierechten ontlenen, op basis waarvan zij (bijvoorbeeld) varkens konden houden.
2.7. Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) zijn beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekendgemaakt.
2.8. Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van zogeheten varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd. Ingevolge artikel 15 van de Whv mogen op een bedrijf, kort gezegd, niet méér varkens worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestaat. Het varkensrecht komt op grond van de artikelen 6 en 7 van de Whv in beginsel overeen met het in 1996 dan wel 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
2.9. Eveneens op 1 september 1998 is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) in werking getreden, dat voornamelijk is gebaseerd op artikel 25 van de Whv. Op grond van het Bhv kunnen in bepaalde gevallen extra varkensrechten worden toegekend, onder andere in het geval van een beoogde uitbreiding waarvoor reeds investeringen waren gedaan vóór 10 juli 1997, terwijl dit nog niet had geleid tot een toename van het aantal varkens.
2.10. De akkerbouwers hebben ieder voor zich, kort gezegd, het Bureau Heffingen verzocht om aan hen varkensrechten toe te kennen op grond van een of meer hardheidscategorieën van het Bhv. Aan hen zijn echter geen varkensrechten toegekend.
2.11. De akkerbouwers hebben - nadat zij kennis hadden genomen van de uitspraak van 19 juni 2001 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de zaak Georgius (LJN AB2221) - alsnog bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend tegen de beslissing om aan hen geen varkensrechten toe te kennen. Deze bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben niet geleid tot het alsnog toekennen van varkensrechten aan de akkerbouwers.
2.12. In een onder meer door de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) tegen de Staat aanhangig gemaakte procedure betreffende het stelsel van varkensrechten heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001 (NJ 2002, 469, hierna kortweg 'het arrest van 16 november 2001') onder meer het volgende overwogen:
"6.2.2 Art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol (bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), toevoeging rechtbank) bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised", een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt [..]. Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon [..]. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen [..].
Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe [..]. Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is [..]. Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets [..].
[..]
7.2 [..]
De wetgever heeft met het oog op de hiervoor [..] vermelde doelstellingen een ingrijpende quoteringsregeling nodig geacht. Bij de beoordeling van de vraag of deze regeling voldoet aan de ingevolge art. 1 te stellen eisen van proportionaliteit, moet in aanmerking worden genomen
- dat deze doelstellingen zwaarwegend zijn;
- dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem terzake toekomende "wide margin of appreciation";
- dat het in beginsel niet ongerechtvaardigd is om de kosten verbonden aan maatregelen ter beperking van schade aan het milieu en andere maatschappelijke belangen voor rekening te laten van de bedrijven die die schade veroorzaken;
- dat de mestproductierechten en de varkensrechten in eerste instantie krachtens de wet aan de varkenshouders zijn toegekend op basis van berekeningen uitgaande van de bestaande omvang van hun bedrijf en in zoverre door de varkenshouders om niet zijn verworven;
- dat [..] art. 25 van de Whv de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten, en hieraan uitvoering is gegeven door middel van het Besluit hardheidsgevallen. Wel hebben NVV c.s. in deze procedure aangevoerd dat de wetgever bij de totstandbrenging van de Whv van onjuiste gegevens is uitgegaan. In het licht van hetgeen - in cassatie tevergeefs bestreden; zie hiervóór, 6.3 - te dien aanzien door het Hof is vastgesteld, kan niet gezegd worden dat, mede in aanmerking genomen de "wide margin of appreciation" die ook in dit opzicht aan de wetgever moet worden gelaten, de wetgever niet tot de quoteringsregeling kon komen.
[..]
7.3 Uit het in 7.2 overwogene volgt dat art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproductierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven."
2.13. De Whv en het Bhv zijn na hun inwerkingtreding diverse malen gewijzigd. Per 1 januari 2006 zijn de Whv en het Bhv komen te vervallen. Het stelsel van varkensrechten wordt sindsdien geregeld in hoofdstuk V van de Meststoffenwet.
3. Het geschil
3.1. [eiser] vordert - na wijziging van eis en zakelijk weergegeven - bij vonnis voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
a. te verklaren voor recht dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig handelt door de Whv en hoofdstuk V van de Meststoffenwet vast te stellen en uit te vaardigen zonder te voorzien in een integrale vergoeding van de daardoor door [eiser] geleden en te lijden schade;
b. de Staat te veroordelen tot vergoeding van de hiervoor bedoelde schade, op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente;
c. de Meststoffenwet buiten toepassing te verklaren, zolang de Staat de hiervoor bedoelde schade nog niet heeft vergoed;
d. de Staat te veroordelen in de proceskosten, te voldoen binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis.
3.2. [eiser] legt aan zijn vorderingen - verkort en zakelijk weergegeven - het volgende ten grondslag. Onder de regelgeving die gold voor de invoering van de Whv en het Bhv, was het voor de akkerbouwers mogelijk om op grond van hun grondgebonden mestproductierechten varkens te houden in de bedrijven te [A.] en [B.]. Sinds de invoering van de Whv en het Bhv is dat echter niet meer mogelijk, omdat aan hen ook na het aanwenden van administratiefrechtelijke rechtsmiddelen geen varkensrechten zijn toegekend. [eiser] heeft als gevolg hiervan aanzienlijke schade geleden: omdat aan de akkerbouwers geen varkensrechten zijn toegekend, zijn zij gestopt met de exploitatie van de door hen van [eiser] gepachte varkensstallen. Deze stallen, met alle daarbij komende investeringen, zijn nagenoeg waardeloos geworden. [eiser] heeft geen nieuwe pachters kunnen vinden omdat de kosten van de varkensrechten die nu nodig zijn voor de exploitatie van deze stallen maar liefst € 2.750.000,-- tot € 3.000.000,-- bedragen.
De invoering van de Whv is dan ook onrechtmatig jegens [eiser] wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna 'artikel 1 EP'). Door de Whv wordt het eigendomsrecht van [eiser] gereguleerd terwijl de Staat niet heeft voldaan aan de eisen en voorwaarden die op de voet van genoemde verdragsbepaling moeten worden gesteld aan een legitieme "regulation of possession". Er is geen sprake van de vereiste "fair balance" tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds als bedoeld in het arrest van 16 november 2001. [eiser] kan niets meer met de door hem gekochte stallencomplexen, terwijl er met de onderhavige regulering van zijn eigendomsrechten geen redelijk doel wordt nagestreefd. In dit geval was er immers juist sprake van volledig grondgebonden productie, die milieuhygiënisch verantwoord was. Verder is de invoering van de Whv in strijd met eerder door de overheid gewekte verwachtingen, waaronder de verwachting dat er in ieder geval niet zou worden ingegrepen met betrekking tot grondgebonden mestproductierechten.
3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. De Staat heeft niet weersproken dat [eiser], zoals hiervoor onder 2.5 is vastgesteld, de bedrijven in [A.] en [B.] heeft verpacht aan (uiteindelijk) de akkerbouwers. Wel heeft de Staat aangevoerd dat de verpachting van deze bedrijven moet worden aangemerkt als een ook vóór de Whv niet toegestane constructie, die bedoeld is om grondgebonden mestproductierechten van akkerbouwbedrijven over grote afstanden te transporteren om ze te benutten in gebieden met intensieve veehouderij. Op die grond, zo betoogt de Staat, bestaat er geen causaal verband tussen de gestelde schade en de invoering van de Whv.
4.2. Verder heeft de Staat, kort samengevat, onder meer het volgende aangevoerd. Er is in deze zaak geen sprake van een ontneming of regulering van mestproductierechten van [eiser]. De onderhavige constructie hield, wat daar verder ook van zij, immers in dat
er varkens zouden worden gehouden op basis van mestproductierechten van de akkerbouwers. [eiser] kan in deze stallen nog steeds varkens houden dan wel deze stallen aan derden verpachten. Hij, dan wel deze derden, moet(en) dan wel de voor het houden van die varkens benodigde rechten aankopen, maar daarin verschilt hij in geen enkel opzicht van andere varkenshouders.
4.3. De rechtbank volgt de Staat in het hierboven onder 4.2 samengevatte verweer.
Uitgangspunt - ook van [eiser] zelf - in deze procedure is, dat [eiser] zelf niet over mestproductierechten beschikte, maar de hem in eigendom toebehorende stallen verpachte aan pachters, die daarover wèl beschikten. Aldus is geen sprake van regulering of ontneming van rechten van [eiser]: hij beschikte immers op het relevante peilmoment niet over rechten.
Voor zover juist is dat de verpachting van de stallen na de invoering van de Whv bemoeilijkt is, brengt zulks niet mee dat sprake is van een regulering, laat staan ontneming, van de eigendom (van de stallen) van [eiser]: het enkele feit dat de invoering van een wet in formele zin als de Whv een nadelig gevolg heeft dan wel tot schade leidt voor [eiser], brengt niet mee dat reeds op die grond sprake is van regulering van eigendom als bedoeld in artikel 1 EP.
Van Gennnip voert overigens niet aan dat en op welke gronden de reeds gesloten pachtovereenkomsten zijn ontbonden en onderbouwt evenmin zijn stelling dat het sluiten van nieuwe pachtovereenkomsten niet is gelukt.
4.4. In het midden kan derhalve blijven of er in het onderhavige geval sprake was van een vóór de invoering van de Whv toegestane constructie, zoals [eiser] stelt en de Staat betwist.
4.5. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen zullen worden afgewezen. [eiser] zal, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten worden veroordeeld, op de wijze als hierna vermeld.
5. De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt [eiser] in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 251,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de advocaat en € 131,-- aan nakosten zonder betekening van dit vonnis of € 199,-- aan nakosten met betekening van dit vonnis, een en ander te vermeerderen met de wettelijke rente ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
- verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.A. Schreuder en in het openbaar uitgesproken op
4 februari 2009.