Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 1, meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/4865 WW44 en AWB 08/6520 WRO
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in de gedingen tussen
de Vereniging Amstelwijkbelang, gevestigd te Leidschendam, eiseres sub 1,
en
[A] en [B], beiden wonende te [plaats], eisers sub 2,
gemachtigde mr. J.A. Wols
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, verweerder.
Derde partij: de gemeente Leidschendam-Voorburg, vergunninghoudster.
I PROCESVERLOOP
Bij besluit van 30 november 2007 heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aan vergunninghoudster een bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een VMBO/MBO-school met een geïntegreerde bibliotheek en parkeergarage aan het Fluitpolderplein te Leidschendam.
Bij besluit van 11 juni 2008 heeft verweerder een vergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de op 30 november 2007 verleende vergunning.
Bij besluit van 24 juli 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften van 21 april 2008, het door eisers tegen het besluit van 30 november 2007 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 30 november 2007 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1 bij brief van 30 augustus 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
Tegen dit besluit hebben eisers sub 2 bij brief van 2 september 2008, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
Bij besluit van 12 maart 2009, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften van 12 november 2008, het tegen het besluit van 11 juni 2008 door eisers gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 11 juni 2008 onder aanpassing van het bouwplan in stand gelaten.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en twee verweerschriften ingediend.
Het beroep is op 15 mei 2009 ter zitting behandeld.
Eiseres sub 1 was vertegenwoordigd door [C].
Eisers sub 2 waren vertegenwoordigd door mr. J.A. Wols, gemachtigde.
Verweerder was vertegenwoordigd door mr. [D], [E] en [F].
Tevens is verschenen [G], manager huisvesting en beheer van scholengroep Spinoza.
II OVERWEGINGEN
Bij besluit van 30 november 2007 heeft verweerder een bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een VMBO/MBO-school met een geïntegreerde bibliotheek en parkeergarage aan het Fluitpolderplein te Leidschendam.
Bij besluit van 11 juni 2008 heeft verweerder een vergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van de op 30 november 2007 verleende vergunning. De aanpassingen van het bouwplan betreffen een serie wijzigingen aan de gevel van het gebouw, alsmede een nieuwe, extra dakopbouw ten behoeve van een technische ruimte, die een toename van de bouwmassa tot gevolg heeft. Ook wordt de dakrand ongeveer zes centimeter verhoogd. De aanpassingen zijn het gevolg van een eis van de brandweer in het kader van de brandveiligheid alsmede interne plattegrondaanpassingen en bezuinigingen, aldus vergunninghoudster.
Bij besluit van 12 maart 2009 heeft verweerder het besluit van 11 juni 2008 aangepast en het bouwplan gewijzigd in die zin dat genoemde extra dakopbouw alsnog niet wordt gerealiseerd.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2005, LJN: AT1998) blijkt dat, indien hangende een bezwaar- of beroepschriftprocedure met betrekking tot een bouwvergunning bij nader besluit naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag bouwvergunning wordt verleend voor een wijziging van het bouwplan waarvoor de eerdere bouwvergunning is verleend, op dat nadere besluit de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb van toepassing zijn, mits die wijziging van ondergeschikte aard is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat voor een dergelijke wijziging volgens vaste jurisprudentie geen nieuwe bouwaanvraag nodig zou zijn geweest.
De rechtbank is van oordeel dat de wijziging, gelet op haar omvang in verhouding tot de omvang van het bouwplan voor de gehele school en op haar geringe ruimtelijke uitstraling een wijziging van ondergeschikte aard is. De beroepen moeten dan ook, gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, geacht worden mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 maart 2009. Eisers worden daardoor niet benadeeld.
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling dateren van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
Eiseres sub 1, die gelet op haar statuten door de rechtbank als belanghebbende wordt aangemerkt, is van mening dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in de Inspraakverordening 2002 van de gemeente Leidschendam-Voorburg. Zij kan zich voorts niet verenigen met de locatiekeuze en het waterplan.
Eisers sub 2 wonen aan de [a-straat 1] respectievelijk [2]. Hun woningen zijn gelegen in de directe nabijheid van het Fluitpolderplein. Ook zij kunnen zich met de situering van het bouwplan niet verenigen. Zij voeren voorts aan dat in het bestreden besluit ten onrechte het maximaal toelaatbare aantal van 1.000 leerlingen niet is opgenomen, de ruimtelijke onderbouwing ervan onvoldoende is, onvoldoende onderzoek is gedaan naar de verkeersstromen, het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid, de luchtkwaliteit een belemmering vormt voor realisatie van het bouwplan, ten onrechte geen aandacht is besteed aan Europees aanbestedingsrecht en de waardedaling van woningen, de invloed van het bouwplan op de flora en fauna onvoldoende is onderzocht, hun woongenot wordt aangetast en de wijk onevenredig wordt belast met scholen.
Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Wow, wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet ingevolge het tweede lid van dit artikel worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Krachtens het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Amstelwijk 1989. Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft zijn de bestemmingen "Verkeersdoeleinden"en "Voetpaden" gegeven.
Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, nu ingevolge de artikelen 11 en 14 van de planvoorschriften op de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft, geen gebouwen mogen worden gebouwd. Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend.
Voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening bij besluit van 9 oktober 2007 een lijst met categorieën van gevallen vastgesteld en op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze gepubliceerd in het provinciaal blad van Zuid-Holland nummer 96 van 24 oktober 2007. De lijst is opgesteld op basis van het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de streekplannen en de Nota regels voor Ruimte.
Volgens die lijst kan het college van burgemeester en wethouders in een aantal limitatief opgesomde situaties vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen. Deze situaties betreffen, voor zover hier van belang, voor het "stedelijk gebied": het bouwen van gebouwen en bouwwerken , geen gebouwen zijnde en het omzetten van bestaande functies in functies ten behoeve van voorzieningen van educatieve, medische, recreatieve, sociaal-maatschappelijke en levensbeschouwelijke aard (bijvoorbeeld scholen, sportvoorzieningen, horeca, gezondheidscentra, kerken, en dergelijke).
GS hebben in hun besluit van 9 oktober 2007 uitzonderingen geformuleerd waarin is bepaald in welke gevallen geen gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Ook hebben zij in dat besluit randvoorwaarden geformuleerd waaraan moet zijn voldaan alvorens van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt. De vrijstelling kan niet worden verleend voor het oprichten van scholen met meer dan 1.000 leerlingen. De vrijstelling mag voorts pas worden verleend nadat de verplichte watertoets als bedoeld in het Besluit op de Ruimtelijke ordening is uitgevoerd en een positief advies van de waterbeheerder(s) is ontvangen.
De rechtbank is van oordeel dat onvoldoende vast staat dat de op te richten school niet meer dan 1.000 leerlingen zal tellen en overweegt daartoe het volgende.
In het schoolgebouw worden de Veurs/Stip-school (VMBO) en het ID-College (MBO) gehuisvest. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de besturen van de beide scholen streven naar een maximaal aantal leerlingen van 450 per school, in totaal derhalve 900 leerlingen. Vergunninghoudster heeft met het bestuur van de Veurs/Stip-school een zogenoemde langdurige volumeafspraak gemaakt, die inhoudt dat de school maximaal 450 leerlingen zal tellen. Het ID-College streeft ernaar niet verder te groeien dan dat aantal.
Verweerder stelt dat de situatie dat alle 34 klaslokalen bezet zijn, zich niet zal voordoen. De bezettingsgraad van de klaslokalen ligt daarnaast lager dan de norm van dertig leerlingen per klas, reden waarom het aldus in theorie maximale aantal leerlingen van 1.020 niet gehaald zal worden.
De rechtbank stelt voorop dat het schoolgebouw, gelet op het aantal vierkante meters vloeroppervlak en de geldende normen, geschikt is om meer dan 1.000 leerlingen te hebben. De omstandigheid dat dat aantal tengevolge van de bezettingsgraad van de klaslokalen en de klassengrootte wellicht niet gehaald wordt, doet daaraan niet af.
Verweerder heeft, in afwijking van het aan het besluit van 24 juli 2008 ten grondslag liggende advies van de Commissie voor de behandeling van de bezwaarschriften van 21 april 2008, in dat besluit niet expliciet als voorwaarde opgenomen dat het schoolgebouw niet meer dan 1.000 leerlingen mag hebben. Ter zitting is door verweerder voorts gesteld dat hij geen mogelijkheden heeft om handhavend op te treden als het schoolgebouw het maximum van 1.000 leerlingen overschrijdt.
De rechtbank is van oordeel dat uit het vorenstaande blijkt dat onvoldoende gegarandeerd is dat het leerlingenaantal van het schoolgebouw het maximum van 1.000 niet zal overschrijden.
De conclusie is dat verweerder niet bevoegd was om de benodigde vrijstelling te verlenen. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Met het oog op de door verweerder te nemen nieuwe beslissing op de bezwaarschriften overweegt de rechtbank voorts als volgt.
Blijkens de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan vormt het bouwplan voor het schoolgebouw met de daarin geïntegreerde bibliotheek en de parkeergelegenheid de eerste fase van de herontwikkeling van het plangebied Fluitpolderplein. De bibliotheek, die nu op een andere locatie aan het Fluitpolderplein is gevestigd, wordt in de nieuwbouw geïntegreerd. Het bouwplan bestaat uit drie elementen: een laagbouw-blok, een hoogbouw-blok en een tussen-blok. Het bouwplan past in de stedenbouwkundige visie Amstelwijk uit 2005 en in het door verweerder op 11 juni 2006 vastgestelde stedenbouwkundige randvoorwaarden, vervat in het plan van aanpak "Fluitpolderplein/Amstelwijk Ruimtelijk en functioneel kader, juni 2006". De locatie rond de sporthal aan het Fluitpolderplein is daarin aangewezen als locatie voor de nieuwbouw van de gemeenschappelijke onderwijsvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat het bouwplan in zoverre niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien. De beroepsgronden die zien op de situering en de locatiekeuze treffen daarom geen doel.
Eisers vrezen dat de parkeerdruk in de wijk zal toenemen. In dit verband hebben zij aangevoerd dat het bouwplan te weinig eigen parkeerplaatsen heeft en dat verweerder het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het bouwplan onjuist heeft berekend.
In de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit van 30 november 2007 februari 2007 is vermeld dat, om de toekomstige parkeerbehoefte te bepalen, als uitgangspunt zijn gehanteerd 0,75 parkeerplaatsen per lokaal voor de VMBO-school en 4 parkeerplaatsen per lokaal voor de MBO-school. Voor 18 respectievelijk 16 lokalen levert dat een parkeerbehoefte op van 14 + 64 = 78 plaatsen. De bibliotheek brengt geen extra parkeerbehoefte met zich mee, zodat de parkeerbehoefte met 78 plaatsen toeneemt. Uit de ruimtelijk onderbouwing blijkt voorts dat voor het bouwplan in totaal 150 parkeerplaatsen benodigd zijn. Als gevolg van het bouwplan zullen er 29 verdwijnen (14 op het parkeerterrein en 15 op de weg). De parkeergarage onder het gebouw voorziet in 25 parkeerplaatsen. Het aantal parkeerplaatsen neemt derhalve af met 4.
Nu aldus niet voorzien is in voldoende parkeerruimte op het eigen terrein van het schoolgebouw heeft verweerder ontheffing verleend krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening van de in het eerste lid neergelegde eis dat voor het parkeren ruimte is aangebracht in, op of onder het gebouw dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
De rechtbank overweegt dat, wat er zij van de door verweerder ook in het verweerschrift genoemde parkeernormen, ter zitting door verweerder is verklaard dat het parkeerplein zoals weergegeven op de van de bestreden besluiten deel uitmakende bouwtekeningen, indicatief is. De benodigde aanvullende parkeerplaatsen worden meegenomen in het programma van eisen dat wordt opgesteld ten behoeve van de realisatie van de nieuw te bouwen woningen op het Fluitpolderplein en directe omgeving.
De rechtbank is van oordeel dat dientengevolge onvoldoende vast staat dat wordt voorzien in de uit het onderhavige bouwplan voortvloeiende parkeerbehoefte. Verweerder heeft daarom de aan de bouwvergunning ten grondslag liggende ontheffing krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening niet in redelijkheid kunnen verlenen. De rechtbank wijst er daarbij overigens op dat op grond van de door verweerder gehanteerde CROW-normen voor het MBO een hogere parkeernorm geldt dan 4 per lokaal.
Eiseres sub 1 kan zich niet verenigen met het waterplan.
De rechtbank stelt vast dat de verplichte watertoets als bedoeld in het Besluit op de Ruimtelijke ordening is uitgevoerd en dat de waterbeheerder, het Hoogheemraadschap van Rijnland, bij brief van 24 juni 2008 een positief advies heeft gegeven. De rechtbank merkt op dat de vraag of verweerder wellicht ook had kunnen kiezen voor een doorgaande watergang, zoals door eiseres sub 1 gewenst wordt, hier niet ter beoordeling staat. Verweerder was gehouden te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Ter zitting is evenwel gebleken dat realisatie van het bouwplan tot gevolg heeft dat de concrete toezeggingen van verweerder wat betreft het realiseren van de watergang niet kunnen worden nagekomen. Verweerder is voornemens in een volgende fase, bij de vormgeving van het plangebied, te bezien hoe een watergang in het plangebied kan worden ingepast.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de inrichting van de watergang(en) uiterlijk bij de te nemen nieuwe beslissing op de bezwaarschriften moet hebben vastgesteld, danwel ter zake een nieuw wateradvies aan het Hoogheemraadschap dient te vragen.
Eiseres sub 1 stelt dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in de Inspraakverordening 2002 van de gemeente Leidschendam-Voorburg.
Verweerder stelt dat de locatiekeuze geen onderwerp is waarvoor op grond van de Inspraakverordening 2002 inspraak hoeft te worden verleend.
De rechtbank volgt verweerder in het vorenstaande, en stelt vast dat alle belanghebbenden bij herhaling in de gelegenheid zijn geweest hun standpunt met betrekking tot het bouwplan naar voren te brengen, zowel voor als na de vergunningverlening. De rechtbank merkt daarbij op dat ruimschoots gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om bezwaar te maken, waarbij een groot aantal inhoudelijke bezwaren naar voren is gebracht.
Eisers sub 2 stellen dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de verkeersstromen, de luchtkwaliteit een belemmering vormt voor realisatie van het bouwplan, ten onrechte geen aandacht is besteed aan Europees aanbestedingsrecht en de waardedaling van woningen, de invloed van het bouwplan op de flora en fauna onvoldoende is onderzocht, hun woongenot wordt aangetast en de wijk onevenredig wordt belast met scholen.
De rechtbank is van oordeel dat in hetgeen eisers sub 2 naar voren hebben gebracht, geen aanleiding wordt gevonden voor het oordeel dat verweerder genoemde aspecten onvoldoende heeft onderzocht. Evenmin is gebleken dat de onderzochte aspecten in de weg staan aan realisatie van het bouwplan.
Zoals in het vorenstaande is overwogen is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende vast staat dat de op te richten school niet meer dan 1.000 leerlingen zal tellen en dat de ruimtelijke onderbouwing tekort schiet wat betreft de voorziening in het aantal parkeerplaatsen. Verweerder was daarom niet bevoegd de vrijstelling te verlenen. De beroepen zijn daarom gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd wegens strijd met artikel 19, tweede lid, van de WRO.
Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank erop dat, hoewel in deze uitspraak het beroep gegrond zal worden verklaard, dit niet betekent dat eiser op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. De rechtbank heeft een aantal beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Om te voorkomen dat deze verwerping in rechte komt vast te staan, kan tegen deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld.
Nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van eiseres sub 1.
Verweerder wordt in de door eisers sub 2 gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten worden toegekend.
III BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten van 24 juli 2008 en 12 maart 2009;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de gemeente Leidschendam-Voorburg aan eisers het door hen betaalde griffierecht, te weten € 288,- respectievelijk € 145,-, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eisers sub 2 gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,-, welk bedrag de gemeente Leidschendam-Voorburg aan eisers sub 2 moet vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. M.J. van den Bergh, mr. A.C.M. van Wesenbeeck en mr. T. van Rij, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R.F. van Aalst.
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.