Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Zittinghoudende te Amsterdam
zaaknummer: AWB 09 / 29111 (voorlopige voorziening) AWB 09 / 25711 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter, tevens voorzitter van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken
in het geding tussen:
eiseres en verzoekster [naam], geboren [datum] in 1987, van Azerbeidzjaanse nationaliteit, hierna te noemen eiseres,
gemachtigde: mr. W. Frouws, advocaat te Utrecht,
en:
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. M.A. Damminga en mr. C.E. Knook, werkzaam bij de Afdeling Bezwaar en Beroep Consulaire Zaken van de Directie Consulaire zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om verlening van een visum voor kort verblijf met als doel “vakantie /partnerbezoek” afgewezen.
Bij bezwaarschrift van 20 april 2009 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij beroepschrift van 16 juli 2009 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift.
Bij besluit van 29 juli 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 29 juli 2009 heeft eiseres verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt verweerder op te dragen eiseres te behandelen als ware zij in het bezit van een visum.
Bij brief van 30 juli 2009 heeft eiseres de gronden van beroep naar aanleiding van het besluit van 29 juli 2009 aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2009. Eiseres is vertegenwoordigd door mr. G.G.A.J. Adang, die heeft waargenomen voor voornoemde gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigden. Ook was ter zitting aanwezig de heer S. Jibodh (referent) en de heer S. Bons (werkzaam voor de onderneming “Ik wil naar Nederland”).
De voorzieningenrechter/rechtbank (hierna te noemen: rechtbank) heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
2. Overwegingen
Ten aanzien van het beroep
Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
1.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder een besluit op bezwaar heeft genomen nadat eiseres beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het door eiseres ingediende bezwaar. Op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit op bezwaar. Op grond van artikel 6:20, zesde lid, van de Awb kan in een situatie waarin alsnog een beslissing op het bezwaar is genomen, het eerdere beroep gegrond worden verklaard als eiseres daar belang bij heeft. Een dergelijk belang heeft eiseres niet gesteld. De rechtbank is daar evenmin van gebleken. Hierbij merkt de rechtbank op dat een dergelijk belang niet gelegen kan zijn in het verkrijgen van een veroordeling tot vergoeding van het griffierecht. Nu met het bestreden besluit het (proces)belang bij het ingestelde beroep is komen te ontvallen, zal het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard.
1.2. Bij de toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt niet opnieuw griffierecht geheven. Dit houdt in dat het door eiseres betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen de bestreden beslissing. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met het niet tijdig beslissen op bezwaar heeft moeten maken. Die kosten zijn begroot op een bedrag van € 80,50 (1 punt voor het beroepschrift; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 0,25).
Ten aanzien van beroep tegen het besluit van 29 juli 2009
Standpunten van partijen
2.1. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres bij primair besluit van 8 april 2009 afgewezen.
In het bestreden besluit van 29 juli 2009 heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft daartoe het volgende overwogen.
Het is onvoldoende komen vast te staan dat eiseres tijdig zal terugkeren naar het land van herkomst dan wel zal doorreizen naar een derde land. Eiseres en referent hebben elkaar ongeveer een jaar geleden via internet leren kennen. Referent is in december 2008 bij eiseres op bezoek geweest en is vervolgens aldaar in januari 2009 met haar getrouwd. Eiseres beoogt langer verblijf in Nederland. Eiseres heeft aangegeven dat zij, na haar bezoek aan Nederland, bij terugkomst een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) procedure zal opstarten. Naast het feit dat eiseres langer verblijf in Nederland beoogt, heeft eiseres geen sterke sociale en economische banden met Azerbeidzjan. Ze woont bij haar ouders in huis en ze heeft haar baan opgezegd nadat ze getrouwd is met referent. De door eiseres in bezwaar aangevoerde reden voor een visum kort verblijf, te weten de voorbereiding op een basisexamen inburgering, is van onvoldoende gewicht om een uitzondering te maken op het beginsel dat aan personen die lang verblijf beogen geen visum voor kort verblijf wordt verstrekt. De voorbereiding voor het examen kan in het land van herkomst plaatsvinden, bijvoorbeeld aan de hand van een cursus die haar partner toezendt. Daarmee wordt ook recht gedaan aan het beginsel dat inburgering buiten Nederland plaatsvindt.
2.2. Eiseres heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder haar aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Eiseres heeft daartoe - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd.
Een tijdige terugkeer is gewaarborgd. Eiseres heeft een visum aangevraagd met als doel partnerbezoek en ze wil tijdens dit bezoek een inburgeringscursus volgen. Uit de inschrijving voor de inburgeringscursus volgt dat eiseres voornemens is een inburgeringsexamen te doen en een mvv aan te vragen. Daarvoor moet zij naar Tblisi in Georgië. Het vereiste van tijdige terugkeer houdt voorts in dat er tijdig moet worden teruggekeerd naar het land van herkomst of een ander land waar de toelating gewaarborgd is. Op grond van richtlijn 2004/38/EG (hierna: de Verblijfsrichtlijn) heeft eiseres het recht om zich met referent in een ander Schengenland te vestigen. Overigens zijn eiseres en referent niet van plan zich in een ander Schengenland te vestigen.
Het is juist dat eiseres langer verblijf in Nederland beoogt. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat eiseres voornemens is de reis waarvoor het Schengenvisum kort verblijf is aangevraagd te gebruiken om dat oogmerk te realiseren. Het feit dat eiseres geen sterke economische of sociale banden met Azerbeidzjan heeft, kan niet voldoende motivering zijn voor het feit dat haar terugkeer niet is gewaarborgd. Ten onrechte weegt verweerder zwaar dat eiseres haar baan heeft opgezegd. Het getuigt juist van goed werknemerschap dat eiseres dit heeft gedaan. Eiseres wil haar land immers in eerste instantie voor drie maanden en later definitief verlaten. Verweerder gaat haar bevoegdheden te buiten door te stellen dat het mogelijk is de voorbereiding voor de inburgering in het land van herkomst ter hand te nemen. Met behulp van een leraar, die in Azerbeidzjan niet voorhanden is, gaat dit veel sneller dan met een boekje en dvd. Verweerder stelt ten onrechte dat er een beginsel is dat inburgering buiten Nederland plaatsvindt. Slechts het examen moet in het buitenland worden afgelegd.
Het bestreden besluit is voorts in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er zijn genoeg voorbeelden van situaties die gelijk zijn aan de situatie van eiseres waarin de Visadienst wel een visum heeft verstrekt.
Tot slot heeft verweerder het verweerschrift te laat ingediend.
Wettelijk kader
3.1. Het bestreden besluit is een besluit omtrent de afgifte van een visum. Dit besluit is genomen op basis van het Soeverein Besluit van 12 december 1813. Op grond van artikel 72, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een dergelijk besluit voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, gelijkgesteld met een besluit gegeven krachtens de Vw 2000.
3.2. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringsovereenkomst bij het Akkoord van Schengen (Trbl. 1990, 154) is een eenvormig visum ingesteld dat geldig is voor het gehele grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen van het Akkoord van Schengen.
3.3. Ten aanzien van toegang en visa zijn drie rechtsbronnen van kracht, te weten de Schengenuitvoeringsovereenkomst (SUO), de Schengengrenscode (SGC) en de Gemeenschappelijke Visuminstructie (GVi).
3.4. Uit deze rechtsbronnen volgt dat een visumplichtige vreemdeling, kort gezegd, dient te voldoen aan de voorwaarden voor toegang zoals neergelegd in artikel 5 van Pro de SGC en daarnaast op grond van hoofdstuk III van de GVi de aangezochte diplomatieke of consulaire post ervan dient te overtuigen dat er waarborgen bestaan voor de terugkeer naar zijn land van herkomst.
3.5. In hoofdstuk V van de GVi, welke voortvloeit uit de Uitvoeringsovereenkomst bij het Akkoord van Schengen, is neergelegd dat een van de fundamentele toetsingscriteria bij de beoordeling van een visumaanvraag de bestrijding van illegale immigratie betreft. Dit hoofdstuk bepaalt - voor zover hier van belang – het volgende:
“ De beoordeling van het gevaar voor illegale immigratie berust ten volle bij de diplomatieke en consulaire posten. De behandeling van visumaanvragen heeft tot doel de aanvragers te onderkennen die voornemens zijn te emigreren en door middel van een visum voor toeristische, zakelijke of werkdoeleinden, dan wel voor familiebezoek pogen het grondgebied van de lidstaten binnen te komen en er zich te vestigen. Aanvragen welke worden ingediend door personen uit “risicogroepen” (werklozen, personen zonder bestaansmiddelen, enz.) vereisen bijzondere aandacht.”
3.6. De manier waarop aannemelijk kan worden gemaakt dat een tijdige terugkeer naar het land van herkomst is gewaarborgd, is niet in Europese regelgeving geregeld. De staatssecretaris van Justitie heeft in paragraaf A2/4.3.3.1 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000 in dit kader beleid ontwikkeld. Deze paragraaf luidt - voor zover thans van belang - als volgt:
“criteria voor visumverlening (kort verblijf)
(…) Een van de basis criteria is het voorkomen van illegale immigratie (zie ook hoofdstuk V, § 1.4, GVI). Hierbij is het aan de visumaanvrager om aannemelijk te maken - zo nodig door middel van het overleggen van documenten – dat de tijdige terugkeer is gewaarborgd. Bij de beoordeling of de tijdige terugkeer voldoende gewaarborgd kan worden geacht, kunnen meerdere wegingsfactoren een rol spelen. De onderstaande factoren moeten in samenhang worden gezien, maar kunnen ook reeds op zichzelf leiden tot de conclusie dat de tijdige terugkeer onvoldoende is gewaarborgd:
- het ontbreken van een (sterke) sociale en economische band van de visumaanvrager met het land van herkomst;
- eerdere bezoeken van de visumaanvrager aan een of meer Schengenstaten, waarbij de regels omtrent de duur van het verblijf en aanmelding niet zijn gerespecteerd;
- “visumshoppen”: aanvrager die in een relatief korte tijd bij verschillende vertegenwoordigingen heeft getracht in het bezit gesteld te worden van een visum;
- het overleggen van valse dan wel vervalste documenten bij de visumaanvraag;
- het afleggen van valse of onjuiste verklaringen, ten einde de vertegenwoordiging ertoe te bewegen een visum te verstrekken;
- gebruik maken van een minder geloofwaardige referent of garantsteller. Dit wil zeggen een persoon van wie vast staat dat deze eerder vreemdelingen heeft uitgenodigd dan wel hiervoor garant heeft gestaan die niet (tijdig) zijn teruggekeerd.
De hierboven weergegeven opsomming is niet limitatief.”
Beoordeling
4.1. Beoordeeld dient te worden of verweerder terecht niet aannemelijk heeft geacht dat eiseres tijdig zal terugkeren naar het land van herkomst dan wel zal doorreizen naar een derde land. Anders dan verweerder heeft betoogd, acht de rechtbank geen grond aanwezig voor een terughoudende of marginale toets op dit punt. Het relevante Europese recht schrijft geen beperkte rechterlijke toets voor. Het gegeven dat in hoofdstuk V van de GVi staat dat de beoordeling van het gevaar voor illegale immigratie ten volle berust bij de diplomatieke en consulaire posten, betekent niet dat de rechtbank de door verweerder gemaakte beoordeling marginaal zou moeten toetsen. Niet is onderbouwd dat verweerder deskundiger zou zijn dan de rechtbank om de aannemelijkheid te kunnen beoordelen. De vaststelling is ook niet zodanig verbonden met beleidsmatige of politieke besluitvorming, dat de rechtbank, in afwijking van het bestuursrechtelijke bewijsrecht, de aannemelijkheid van de tijdige terugkeer terughoudend zou dienen te toetsen.
4.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht niet aannemelijk heeft geacht dat eiseres tijdig zal terugkeren naar het land van herkomst dan wel zal doorreizen naar een derde land. Redengevend daartoe is het volgende.
4.3. Uit hoofdstuk III van de GVi volgt dat het aan de aanvrager van een visum is om de tijdige terugkeer aannemelijk te maken. Verweerder kan vervolgens tegenbewijs aanwezig achten. De in paragraaf A2/4.3.3.1 Vc als contra-indicaties genoemde feiten en omstandigheden kunnen dienen als tegenbewijs om de stelling van de aanvrager dat deze tijdig zal terugkeren naar het land van herkomst te ontkrachten.
4.4. Eiseres heeft betoogd dat het vereiste van tijdige terugkeer inhoudt de tijdige terugkeer naar het land van herkomst of een ander land waar de toelating van eiseres gewaarborgd is. Dit andere land kan volgens eiseres ook een Schengenland zijn. Nu de toelating van eiseres op grond van de Verblijfsrichtlijn in een ander Schengenland gewaarborgd is, is aan het vereiste van tijdige terugkeer, zo begrijpt de rechtbank de stelling van eiseres, voldaan. De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de terugkeer naar het land van herkomst of naar een derde land, niet zijnde een Schengenland, gewaarborgd dient te zijn. Dit volgt al uit het feit dat het gaat om een eenvormig visum dat geldig is voor het gehele Schengengebied. Nog daargelaten dat eiseres niet heeft gesteld dat zij voornemens is zich met referent in een ander Schengenland te vestigen, kan de stelling van eiseres dat op grond van de Verblijfsrichtlijn haar toelating in een ander Schengenland gewaarborgd is, er dus niet toe leiden dat aan het vereiste van tijdige terugkeer is voldaan.
4.5. Eiseres heeft voorts gesteld dat haar tijdige terugkeer gewaarborgd is omdat ze slechts op bezoek gaat bij haar partner en tijdens dat bezoek een inburgeringscursus zal gaan volgen. Volgens eiseres volgt uit de inschrijving voor de inburgeringscursus dat zij voornemens is een inburgeringsexamen af te leggen en een mvv aan te vragen. Voor het inburgeringsexamen en de mvv-aanvraag moet ze naar Georgië en zal ze Nederland dus moeten verlaten.
4.6. Verweerder heeft als contra-indicaties voor tijdige terugkeer aangevoerd dat een (sterke) sociale en economische band met het land van herkomst ontbreekt, eiseres lang verblijf beoogt en (voor het eerst bij verweerschrift) de relatie van eiseres en referent alle kenmerken heeft van een puur instrumentele relatie die uitsluitend, althans in het bijzonder is gericht op emigratie uit het land van herkomst.
4.7. Ten aanzien van de door verweerder gestelde contra-indicatie dat de relatie van eiseres en referent alle kenmerken heeft van een puur instrumentele relatie die uitsluitend, althans in het bijzonder is gericht op emigratie uit het land van herkomst, overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft dit standpunt gebaseerd op het feit dat eiseres en referent elkaar in 2008 via internet hebben leren kennen, referent haar één keer is komen opzoeken en zij een maand later zijn getrouwd. Volgens verweerder kan onder die omstandigheden niet worden uitgesloten dat eiseres haar verblijf in Nederland zal aangrijpen om naar een ander Schengenland te vertrekken of om een andere relatie te beginnen of te hervatten, zodat, naar de rechtbank begrijpt, een tijdige terugkeer niet gewaarborgd is.
Eiseres heeft betwist dat haar huwelijk niet “echt” zou zijn. Het huwelijk is ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Volgens eiseres is het ook vreemd om een mogelijk vertrek naar een ander Schengenland tegen te werpen aangezien eiseres op grond van de Verblijfsrichtlijn het recht heeft om zich met referent in een ander Schengenland te vestigen.
De rechtbank is van oordeel dat het enkele feit dat eiseres en referent elkaar in 2008 via internet hebben leren kennen, referent haar één keer is komen opzoeken en zij een maand later zijn getrouwd niet de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een instrumentele relatie gericht op emigratie uit het land van herkomst. Daarmee is de door verweerder gestelde grond om aan te nemen dat eiseres haar verblijf in Nederland zal aangrijpen om naar een ander Schengenland te vertrekken of een andere relatie te beginnen of te hervatten, komen te vervallen. De stelling van eiseres dat in het kader van de mogelijkheden die de Verblijfsrichtlijn biedt, het vreemd is om een mogelijk vertrek naar een ander Schengenland tegen te werpen, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer.
Verweerder heeft dan ook ten onrechte aan eiseres tegengeworpen dat de relatie een instrumenteel karakter heeft, gericht op emigratie uit het land van herkomst.
4.8. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een geringe sociale en economische binding heeft met het land van herkomst. De rechtbank neemt dit dan ook als vaststaand aan. Een geringe sociale en economische binding vormt op zichzelf echter geen sterke omstandigheid op grond waarvan kan worden aangenomen dat niet aannemelijk is dat de aanvrager tijdig naar het land van herkomst of een derde land terugkeert (zie onder meer de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 15 november 2007, AWB 07/8470, LJN: BB 9898).
4.9. Niet in geschil is dat eiseres (op termijn) langer verblijf in Nederland beoogt, zodat dit ook als vaststaand wordt aangenomen. Beoogd langer verblijf wordt niet genoemd op de lijst van contra-indicaties van verweerder in paragraaf A2/4.3.3.1 van de Vc 2000. Deze lijst is echter niet limitatief. Naar het oordeel van de rechtbank kan een beoogd langer verblijf worden gezien als contra-indicatie ter ontkrachting van de stelling van eiseres dat de tijdige terugkeer bij een bezoek met een visum voor kort verblijf gewaarborgd is. Immers, niet kan worden uitgesloten dat het bezoek op basis van een visum voor kort verblijf wordt aangegrepen om in Nederland te blijven. Beoogd langer verblijf vormt op zichzelf echter evenmin een sterke omstandigheid op grond waarvan kan worden aangenomen dat niet aannemelijk is dat de aanvrager van een visum kort verblijf tijdig naar het land van herkomst of een derde land terugkeert.
4.10. Het onder 4.5 door eiseres gestelde en de onder 4.8 en 4.9 genoemde contra-indicaties moeten tegen elkaar worden afgewogen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de enkele inschrijving voor de inburgeringscursus en het voornemen om daaropvolgend een inburgeringexamen af te leggen in Georgië onvoldoende om op te wegen tegen de geringe sociale en economische binding met het land van herkomst én het beoogde lange verblijf. De rechtbank heeft bij deze afweging meegenomen dat gesteld noch gebleken is dat het voor eiseres onmogelijk is om zich in het land van herkomst op het inburgeringsexamen voor te bereiden. Dat de voorbereiding met een leraar in Nederland veel sneller gaat dan met een boekje en dvd in het land van herkomst, betekent niet dat de voorbereiding in het land van herkomst niet kan plaatsvinden. Verweerder heeft dan ook terecht niet aannemelijk geacht dat eiseres tijdig naar haar land van herkomst zal terugkeren dan wel zal doorreizen naar een derde land.
4.11. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de vergelijking die eiseres maakt met de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 28 mei 2009 (LJN: BI 8787) waarin het beroep gegrond is verklaard, niet opgaat. De aanvrager in die zaak wenste ook naar Nederland te komen voor een inburgeringscursus, maar anders dan eiseres had deze aanvrager vele waarborgen voor tijdige terugkeer aangeboden.
4.12. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel wordt verworpen. Eiseres heeft haar stelling dat de Visadienst in situaties die gelijk zijn aan eiseres wel een visum heeft verstrekt niet onderbouwd. Bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel mag verwacht worden dat door degene die een beroep op dit beginsel doet concrete gelijke gevallen worden genoemd.
4.13. Eiseres heeft tot slot nog gesteld dat verweerder het verweerschrift te laat heeft ingediend. Dat is juist. Verweerder heeft het verweerschrift niet tien dagen voorafgaand aan de zitting ingediend. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden nu gesteld noch gebleken is dat eiseres door de te late toezending in haar belangen is geschaad en de rechtbank pas op 19 augustus 2009 heeft meegedeeld dat het beroep op 3 september 2009 op zitting werd gepland.
4.14. Gezien het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
5.1. Aan de orde is de vraag of er aanleiding bestaat de gevraagde voorziening te treffen. Een dergelijke voorziening kan op grond van artikel 8:81 van Pro de Awb worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2. De gevraagde voorziening strekt er toe verweerder op te dragen eiseres te behandelen als ware zij in het bezit van een visum. Gelet op het feit dat de rechtbank heden op het beroep heeft beslist, is er geen aanleiding tot het treffen van de gevraagde voorziening. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van griffierecht is evenmin aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank
in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 09/25711
- verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 80,50 (zegge: tachtig euro en vijftig cent)
- verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 29 juli 2009 ongegrond;
De voorzieningenrechter in de zaak geregistreerd onder nummer: AWB 09/29111
- wijst het verzoek af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Jonkers, voorzitter, tevens voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 september 2009.
De griffier,
De voorzitter/voorzieningenrechter,
Afschrift verzonden op:
Conc.: COH
Coll:
D: B
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.