Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 1, enkelvoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/4351 GEMWT
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[A], wonende te [plaats], eiser,
gemachtigde mr. F.M.G.M. Leyendeckers
en
Het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, verweerder.
I PROCESVERLOOP
1.1 Bij besluit van 18 november 2008 heeft verweerder onder oplegging van dwangsommen aan eiser gelast om, binnen zes weken na de dag van verzending van het besluit, de woonboot [B] in het Vennemeer te Warmond te verwijderen en verwijderd te houden wegens een gestelde overtreding van artikel 5.3.2. van de Algemene Plaatselijke Verordening Teylingen (APV Teylingen), en een ontvankelijke aanvraag ligplaatsvergunning ex artikel 5.3.2. lid 2 van de APV Teylingen in te dienen, en om deze zonder een bouwvergunning gebouwde recreatieve woonboot [B] te verwijderen en verwijderd te houden dan wel op een andere wijze aan te meren zodat geen bouwvergunning noodzakelijk is, alsmede tot slot de zonder bouwvergunning gebouwde steiger bij deze woonboot te verwijderen en verwijderd te houden.
1.2 Bij besluit van 8 juni 2009, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van 13 maart 2009, het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. De opgelegde lasten betreffende de APV Teylingen zijn daarbij niet gehandhaafd. De begunstigings-termijn voor de wel gehandhaafde lasten is daarbij verlengd tot zes weken na verzending van het besluit.
1.3 Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 juni 2009, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld.
1.4 Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Verweerder heeft in het kader van een door eiser ingediend verzoek om voorlopige voorziening de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank. Het verzoek is vervolgens ingetrokken.
1.5 De rechtbank heeft een vijftal belanghebbenden in de gelegenheid gesteld aan het proces deel te nemen. Geen van deze belanghebbenden heeft kenbaar gemaakt als partij deel te willen nemen.
1.6 Eiser heeft enige nadere stukken overgelegd.
1.7 Het beroep is op 17 september 2009 ter zitting behandeld.
Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat te Utrecht.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. J.J. Turenhout, advocaat te Alphen a/d Rijn. Voorts waren voor verweerder ter ondersteuning aanwezig [C] en [D].
II OVERWEGINGEN
2.1 Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien het bestreden besluit dateert van na 1 juli 2008, zijn in dit geval de bepalingen van de Wro en de Wow van toepassing zoals deze na 1 juli 2008 luiden.
2.2 Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (Wow), zoals deze bepaling luidt na 1 juli 2008, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
2.3 Verweerder wil volgens het bestreden besluit handhavend optreden tegen een woonboot en een steiger, waarbij verweerder zich op het standpunt stelt dat sprake is van twee bouwvergunningplichtige bouwwerken. Niet in geschil is dat eisers woonboot [B], gelegen in het Vennemeer te Warmond, alsmede een ter plekke gelegen steiger, niet zijn gebouwd met daartoe verleende bouwvergunningen. Gesteld noch gebleken is dat eiser terzake van het gebouwde rechten ontleend aan het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan.
2.4 Eiser stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van (bouwvergunningplichtige) bouwwerken.
Ten aanzien van de woonboot
2.5 Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de woonboot een bouwwerk is aangevoerd dat sprake is van een drijvend bouwsel - bestaande uit een als woning ingerichte en uitziende (houten) opbouw geplaatst op een betoncasco - met een recreatieve woonbestemming, bedoeld om ter plaatse als permanent recreatieverblijf te functioneren. De woonboot is volgens verweerder aangemeerd door middel van paalbeugels. Bij dit systeem wordt links en rechts van de woonboot een paal geslagen, om deze paal gaat een staalconstructie met aan de binnenzijde stootstrippen. Deze schuifcontructie wordt aan het betoncasco gemonteerd en blijf los van de paal, waardoor de woonboot het stijgen en het dalen van het water volgt. Deze verankering en het plaatsgebonden karakter van het geheel maakt volgens verweerder dat sprake is van een bouwwerk. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 18 september 1997 (De Gemeenstestem, nr. 7079, blz 392 e.v.) waarbij drijvende recreatie-woonverblijven als bouwvergunningplichtige bouwwerken zijn geduid.
2.6 Eiser stelt zich primair op het standpunt dat de Wow niet van toepassing is op de woonboot [B]. Eiser verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2006 (De Gemeentestem nr 7264, blz 682 e.v.). Hij acht zijn woonboot naar objectieve maatstaven gemeten voor permanente bewoning geschikt, zodat sprake is van een woonschip als bedoeld in de voormalige Wet Woonschepen en Woonwagens, los van de vraag of het feitelijk alleen voor recreatie wordt gebruikt. Subsidiair stelt eiser dat geen sprake is van een bouwwerk als bedoeld in de Wow. Eiser bestrijdt de grondgebondenheid. Daarbij wijst eiser op de wijze van verankering van de woonboot, te weten door middel van afmeerpalen, geen spudpalen zijnde, die constructief niet verbonden zijn aan het schip.
2.7 De rechtbank overweegt over de vraag of de woonboot gezien moet worden als een (bouwvergunningplichtig) bouwwerk als volgt. De woonboot [B] is een betonnen drijvende bak waarop een opbouw is gebouwd ten behoeve van recreatief verblijf (hierna: een recreatieve woonboot), die door middel van een afmeersysteem bestaande uit twee meerpalen en een tweetal aan de bak verbonden schuifconstructies bevestigd rond die meerpalen, ter plaatste ligt en bedoeld is daar te liggen. Gelet op de verankering door middel van een solide afmeersysteem en gelet op het plaatsgebonden karakter betreft de recreatieve woonboot [B] een bouwvergunningplichtig bouwwerk.
2.8 Verwezen kan daarbij worden naar de door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 18 september 1997. In die uitspraak is overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet op de Woonwagen en Woonschepen blijkt dat de wetgever bij de definitie van woonwagens en woonschepen niet het oog heeft gehad op drijvende bouwsels met een recreatieve woonbestemming. Dat eiser zijn woonboot naar objectieve maatstaven gemeten voor permanente bewoning geschikt acht doet aan de getrokken conclusie omtrent het zijn van een bouwvergunningplichtig bouwwerk dan ook niet af.
2.9 De door eiser ter zitting nader gegeven uiteenzetting dat de afmeerconstructie binnen een half uur kan worden ontkoppeld ziet de rechtbank niet als een omstandigheid die tot het oordeel moet leiden dat geen sprake is van de vereiste grondverbondenheid. Het feit dat het systeem demontabel is doet geen afbreuk aan het karakter, zijnde een solide afmeersysteem.
2.10 Onweersproken is voorts dat het de bedoeling is dat de onderhavige recreatieve woonboot ter plaatse blijft liggen.
2.11 Verweerder was daarom, gelet op artikel 40, eerste lid, van de Wow bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.12 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Warmond". De recreatieve woonboot [B] ligt in een gebied aangeduid op de plankaart als "Water". De doeleindenomschrijving van deze bestemming (artikel 18 van Pro de planvoorschriften) laat de aanwezigheid van een woonboot niet toe, tenzij sprake is van "woonschepenligplaatsen waarvoor door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (G.S.) ontheffing is verleend op basis van de Verordening watergebieden en pleziervaart Zuid-Holland d.d. 17 september 1993".
2.13 Eiser stelt zich op het standpunt dat hij in het bezit is van de benodigde ontheffing van G.S. onder verwijzing naar een besluit van G.S. verzonden 3 december 2005, kenmerk DGWM/2005/13063. Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze ontheffing op een andere woonboot ziet dan de [B], zoals thans aanwezig aan het Vennemeer.
2.14 De rechtbank overweegt daarover als volgt. Niet in geschil is dat G.S eerder al voor de boot [B] ontheffing heeft verleend zodat voor die boot het verbod van het planvoorschrift niet gold. Eiser kocht deze woonboot [B] (hierna: oude [B]) in augustus 2005 en wilde daarvoor in de plaats een nieuwe, grotere woonboot (hierna: nieuwe [B]) neerleggen. Bij het eerder genoemde besluit van G.S. van 3 december 2005 is de ontheffing ten name van de vorige eigenaar op eisers verzoek overgeschreven ten name van eiser. G.S. heeft daartoe besloten overwegende dat eiser de nieuwe eigenaar is van het woonschip en hij de ligplaats wenste in te nemen. In de beschrijving is het woonschip omschreven als "vorenbedoeld woonschip, lang 15,00 m, breed 5,00 m en hoog 3,40 m boven water". Dit zijn echter niet de maten van de oude [B], die eiser kocht ten behoeve van de ligplaats, maar de maten van de nieuwe [B], de woonboot die eiser heeft laten bouwen en heeft laten aanleggen op de ligplaats van de oude [B] aan het Vennemeer.
Daarmee ligt de vraag voor of de G.S.-ontheffing, zoals aan eiser verleend, ziet op de oude [B] of op de nieuwe [B].
2.15 Gezien het feit dat het een overschrijving betreft van een bestaande ontheffing (de G.S-ontheffing spreekt van "vorenbedoelde woonschip") alsmede gezien de motivering bij de overschrijving (aankoop) dient naar het oordeel van de rechtbank geoordeeld te worden dat de G.S.-ontheffing ziet op de oude [B]. Dat de maten van de nieuwe [B] zijn vermeld op de ontheffing leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat deze vermelding naar het oordeel van de rechtbank, ook kenbaar voor eiser, een vergissing moet zijn. Nadrukkelijk verwijst de rechtbank naar de onweersproken feitenvaststelling in het Advies van de Commissie Bezwaarschriften en klachten van 13 maart 2009, onder 2. Feiten, waar is vermeld dat in de aanvraag van eiser van 8 september 2005 om een ontheffing van G.S. als maatvoering de maten van de oude [B] zijn genoemd.
2.16 Onweersproken heeft verweerder overigens aangevoerd dat het provinciale beleid erop gericht was geen ontheffingen te verlenen voor grotere woonboten. Het vorenstaande oordeel over de betekenis van de G.S.-ontheffing geldt dan temeer omdat vervanging en vergroting van bestaande woonboten naar zijn aard nadere afwegingen met zich zal brengen voor het ontheffingverlenende bestuur, waar gesteld noch gebleken is dat G.S. die nadere afweging heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat G.S. een nieuwe ontheffing beoogde te geven voor een nieuwe grotere boot. De stelling tot slot in dit verband van eiser dat verweerder wetenschap had van de G.S.-ontheffing, blijkens de tekening ter ontvangst door een gemeentelijk ambtenaar, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Met die tekening ter ontvangst is aangetoond dat de voormalige gemeente Warmond bekend was met de verleende G.S.-ontheffing. Daarmee is niet aangetoond dat de overschrijving van de G.S.-ontheffing van de oude [B] betrekking heeft op de nieuwe [B].
2.17 Gelet op het vorenstaande bezit eiser ontheffing voor de aanwezigheid van de [B] met de oorspronkelijke maatvoering en niet voor de nieuwe [B]. De huidige grotere boot is dan ook niet uitgezonderd van het ligplaatsenverbod van het bestemmingsplan.
Derhalve doet zich strijd voor met artikel 18 van Pro de planvoorschriften. Het bouwwerk is derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
2.18 Het bestemmingplan voorziet niet in een binnenplanse ontheffingsmogelijkheid. Verweerder is voorts niet bereid een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, juncto het vierde lid, van de Wro te nemen, omdat de nieuwe [B] een oppervlakte heeft van 75m2. Verweerder acht dit een niet aanvaardbare vergroting ten opzichte van de oude [B], die 54 m2 telde. Verweerder wijst er daarbij op dat het Vennemeer en omgeving grotendeels een natuurbestemming kent waarbij verweerder van opvatting is dat een verdere verdichting met nieuwe of grotere woonboten niet aanvaardbaar is.
2.19 De rechtbank acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
2.20 Als eerder gesteld dient voorts te worden beoordeeld of handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Naar het oordeel van de rechtbank is de verweerder genoemde noodzaak van bescherming van natuurbelangen van voldoende gewicht om handhavend op te treden. Eisers belang bij handhaving van de nieuwe [B] op de huidige locatie is zeker een reëel belang, echter een woonboot kan worden verbouwd of vervangen door een ander kleiner exemplaar zodat bij handhavend optreden eisers belangen niet onevenredig worden geschaad. Vorenstaand is overwogen dat eiser in het bezit is van een G.S.-ontheffing verleend voor de oude [B]. Een woonboot van die oude maatvoering is op de huidige locatie legaliseerbaar.
2.21 Eiser heeft gesteld dat er zeer veel woonboten liggen die vergelijkbaar met zijn boot, immers ook niet in het bezit van een bouwvergunning, waartegen niet wordt opgetreden door verweerder.
2.22 Verweerder heeft gesteld dat eiser de enige woonboot betreft die na afvoer van de oude boot een nieuwe grotere boot heeft aangevoerd, zonder dat sprake was van een maximale vergroting van 10%, zoals eertijds door de gemeente Warmond werd toegestaan.
De door eiser genoemde woonboot [E] past in het oude Warmondse beleid. De gemeentelijke ontheffing is weliswaar na 1 november 2007 verleend, de datum waarop dat beleid is geëindigd, maar gezien de aanvraagdatum van 19 november 2007 is het waarschijnlijk dat al vóór 1 november 2007 contact bestond over die voorgestane vergroting van maximaal 10%. Eisers woonboot telt nu 75 m2. Een 10% vergroting van de oude [B] zou uitkomen op maximaal 59 m2. Verweerder is van plan, indien het oordeel dat sprake is van een bouwvergunningplichtig bouwwerk in rechte stand houdt, ook andere woonbooteigenaren aan te spreken. Anders dan in het geval van eisers nieuwe [B] zal een legalisatie mogelijk zijn gezien de verleende G.S.-ontheffingen. Verweerder is overigens van plan deze legale recreatieve woonboten in een herzien bestemmingsplan, als zijnde een bouwwerk, positief te bestemmen.
2.23 Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van gelijke gevallen, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
2.24 Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. Niet geoordeeld kan worden dat hier sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die situatie behoort te worden afgezien.
2.25 Eiser heeft aangevoerd dat hij op de reikwijdte van de G.S.-ontheffing mag vertrouwen. Eiser was meegedeeld door de betrokken gemeente-ambtenaren dat de gemeente in geval van een vergroting van de woonboot af zou gaan op de G.S.-ontheffing. Eiser wijst erop dat hij daags na de ontvangst van de G.S.-ontheffing voor de vergrootte maatvoering opdracht heeft gegeven voor de bouw daarvan.
2.26 Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser echter niet mogen vertrouwen op de juistheid van de G.S.-ontheffing. Eisers eigen aanvraag om vervanging van de [B], ingediend bij G.S. op 9 september 2005, omschrijft als eerder vastgesteld de maatvoering van de boot waarvoor ontheffing wordt gevraagd, te weten de oude [B], zijnde 12,30m lengte, 4,30m breedte en 2,70m hoogte. De uiteindelijke ontheffing vermeldt echter een lengte van 15m, een breedte van 5m en een hoogte van 3,20m. Deze verschillen in maatvoering maken dat eiser reden had om, alvorens investeringsbeslissingen te nemen, navraag te doen bij G.S. Het in die situatie volstaan met een "tekening voor gezien" door een betrokken ambtenaar van de voormalige gemeente Warmond volstaat in dat geval niet.
2.27 Dat G.S. niet tot intrekking van de ontheffing zijn overgegaan kan, gezien de afwijkende aanvraag van eiser zelf, niet tot een ander oordeel leiden.
2.28 De rechtbank acht de keuze die verweerder gemaakt heeft voor het opleggen van een last onder dwangsom niet onredelijk, noch acht zij de hoogte van de dwangsom disproportioneel. Het vastgestelde bedrag staat, mede gelet op de omvang van het bouwwerk en het daarmee gemoeide belang, in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.29 Verder acht de rechtbank de gestelde termijn om aan de last te voldoen niet onredelijk. De woonboot is , zoals eiser ter zitting heeft toegelicht, redelijk eenvoudig weg te slepen.
Ten aanzien van de steiger
2.30 De door verweerder opgelegde last ziet voorts op het verwijderen van een steiger ter hoogte van de ligplaats van de woonboot de [B] aan het Vennemeer. Onweersproken is dat deze steiger is gebouwd zonder bouwvergunning.
2.31 Verweerder was daarom, gelet op artikel 40, eerste lid, van de Wow bevoegd handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.32 Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Warmond". Ingevolge artikel 32 van Pro de planvoorschriften zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de vorm van steigers, naast andere voorwaarden, uitsluitend toegestaan met inachtneming van een maximale lengte van 6,00 m en een maximale breedte van 1,50 m.
2.33 De door eiser gebouwde steiger kent als maatvoering een lengte van 17m en een breedte van 3,50m teruglopend naar 1,55 m. Daarom doet zich strijd voor met artikel 32 van Pro de planvoorschriften. Het bouwwerk is daardoor in strijd met het bestemmingsplan.
2.34 Dat eiser bij aankoop van de oude [B] een steiger heeft aangetroffen die in een zeer slechte conditie verkeerde maakt dit niet anders. Gesteld noch gebleken is dat eiser ter zake rechten kan ontlenen aan het overgangsrecht van het bestemmingsplan. Dat de provincie en het Hoogheemraadschap toestemming hebben gegeven voor een nieuwe steiger doet evenmin iets af aan het vorenstaande.
2.35 Het bestemmingplan voorziet niet in een binnenplanse ontheffingsmogelijkheid. Verweerder is voorts niet bereid een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, juncto het vierde lid, van de Wro te nemen. Verweerder wijst er daarbij op dat sprake is van een kwetsbaar natuurgebied waarbij het vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk is dat daar een verdere verdichting plaats heeft met allerlei bouwwerken. Verweerder acht een steiger als voorzien in het bestemmingsplan van 9 m2 meer dan voldoende. De rechtbank acht dit uitgangspunt niet onredelijkheid.
2.36 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
2.37 Eiser heeft gesteld dat er meer steigers liggen die vergelijkbaar met zijn steiger, immers ook niet in het bezit van een bouwvergunning, waartegen niet wordt opgetreden door verweerder.
2.38 Verweerder heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat tegen vergelijkbare steigers, mede gezien de door eiser getoonde foto's, zal worden opgetreden.
2.39 Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
2.40 Ook overigens is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. Niet geoordeeld kan worden dat hier sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die situatie behoort te worden afgezien.
2.41 De rechtbank acht de keuze die verweerder gemaakt heeft voor het opleggen van een last onder dwangsom niet onredelijk, noch acht zij de hoogte van de dwangsom disproportioneel. Het vastgestelde bedrag staat, mede gelet op de omvang van het bouwwerk en het daarmee gemoeide belang, in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.42 De rechtbank acht de gestelde termijn om aan deze last te voldoen niet onredelijk.
2.43 Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
2.44 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III BESLISSING
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.A. Dirks, in tegenwoordigheid van de griffier drs. P. Breedveld.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.