Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 09 / 38393
uitspraak van de voorzieningenrechter van 3 december 2009
in de zaak van:
[verzoekster],
geboren op [geboortedatum], van Nigeriaanse nationaliteit, verzoekster,
gemachtigde: mr. S.Singh, advocaat te Hoofddorp,
tegen:
de staatssecretaris van Justitie,
verweerder,
gemachtigde: mr. T.N. Mons, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Verzoekster heeft op 29 september 2009 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd regulier voor het doel “conform beschikking staatssecretaris”. Verweerder heeft de aanvraag bij besluit van 20 oktober 2009 buiten behandeling gesteld. Verzoekster heeft op 20 oktober 2009 tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.2 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar de werking van het besluit niet opschort. Verzoekster heeft op 20 oktober 2009 gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Zij verzoekt verweerder te verbieden haar uit te zetten voordat verweerder op het bezwaar heeft beslist.
1.3 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 19 november 2009. Verzoeker is in persoon verschenen, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank tegen een besluit bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.2 Ingevolge artikel 2:1 Awb Pro kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2.3 Ingevolge artikel 4:1 Awb Pro wordt een aanvraag schriftelijk ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2.4 Ingevolge artikel 4:2, tweede lid, Awb, verschaft de aanvrager de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
2.5 Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Awb kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
2.6 In artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a Vw, is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag. Het tweede lid bepaalt dat de vreemdeling in door de minister te bepalen gevallen en volgens door de minister te geven regels, leges verschuldigd is ter zake van de afdoening van een aanvraag en dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen als de betaling van leges achterwege blijft.
2.7 Artikel 3.99, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) bepaalt sinds 2 mei 2009: “3. Overeenkomstig bij regeling van Onze Minister te stellen regels wordt de aanvraag door de vreemdeling in persoon ingediend.”
2.8 Ingevolge artikel 3.102, eerste lid, Vb legt de vreemdeling bij de in persoon ingediende aanvraag tot het verlenen, het wijzigen of het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Vw 2000, in ieder geval een geldig document voor grensoverschrijding over, alsmede, voor zover redelijkerwijs mogelijk, de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor de verlening, wijziging of verlenging.
2.9 Ingevolge artikel 3.102, tweede lid, Vb legt de vreemdeling bij de niet in persoon ingediende aanvraag afschriften over van de in het eerste lid genoemde gegevens en bescheiden en legt hij op verzoek van de staatssecretaris de originelen over.
2.10 Artikel 3.34 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) bepaalt dat vreemdelingen ter zake van de afdoening van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier leges verschuldigd zijn.
2.11 Sinds 10 april 2009 bepaalt artikel 3.34i, eerste lid, VV: “1. De leges, bedoeld in de artikel 3.34, 3.34a, 3.34c. 3.33g, tweede lid, en 3.34h, worden door de vreemdeling in persoon aan het IND-loket voldaan.”
2.12 De gemachtigde van verzoekster heeft in een schriftelijke toelichting bij de aanvaag van 29 september 2009 aangegeven dat verzoekster vrijgesteld dient te worden van het legesvereiste. Indien verzoekster toch de leges moet voldoen, verzoekt zij haar gemachtigde een acceptgiro te doen toekomen. Zij stelt niet verplicht te zijn de aanvraag in persoon in te dienen en stelt dat zij dit ook niet zal gaan doen.
2.13 Verweerder heeft verzoekster vervolgens bij brief van 30 september 2009 uitgenodigd om op 19 oktober 2009 in persoon bij verweerder te verschijnen, teneinde haar aanvraag te completeren en de verschuldigde leges te voldoen. Bij brief van 7 oktober 2009 heeft de gemachtigde nogmaals verzocht een acceptgiro te doen toekomen voor het betalen van de leges. Verweerder heeft bij brief van 8 oktober 2009 laten weten dat het verzoek om vrijstelling van de leges onvoldoende is onderbouwd en dat de leges in persoon aan het IND-loket moeten worden betaald. Hier heeft verzoekster niet aan voldaan.
2.14 Verweerder heeft de aanvraag vervolgens buiten behandeling gesteld omdat verzoekster de verschuldigde leges niet heeft voldaan.
2.15 In de gronden van het verzoekschrift heeft verzoekster hier, evenals in de gronden van bezwaar, het volgende tegen aangevoerd. Verweerder is in de bestreden beslissing ten onrechte niet ingegaan op de stelling van verzoekster dat zij dient te worden vrijgesteld van het legesvereiste. De bestreden beschikking ontbeert daarom een deugdelijke motivering. Voorts is de bestreden beschikking niet afdoende gemotiveerd, omdat niet is ingegaan op de stelling van verzoekster dat het beleid van verweerder, dat leges enkel per pin of per kas kunnen worden voldaan, een onjuist beleid is. Verzoekster stelt op geen enkele wijze verplicht te zijn leges in persoon te komen voldoen. Zij verwijst in dit kader naar artikel 6:30 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), waarin is bepaald dat een ander dan de schuldenaar een verbintenis kan voldoen, tenzij de inhoud en strekking van de verbintenis zich daartegen verzet. Verzoekster stelt dat het voor verweerder niet uitmaakt wie de administratiekosten van de IND voldoet, of op welke wijze, zolang de kosten maar worden voldaan. Voorts beroept verzoekster zich op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), van 10 juni 2008 (LJN: BD3801). Ten slotte betoogt verzoekster dat het beleid van verweerder, inhoudende dat vreemdelingen leges slechts op een door de IND te bepalen tijdstip kunnen voldoen, onrechtmatig is. Ter zitting heeft verzoekster hier nog aan toegevoegd dat artikel 3.34i VV in strijd is met hogere wet- en regelgeving.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
2.16 In het bestreden besluit heeft verweerder verzoekster enkel het niet voldoen van de leges tegengeworpen. Verweerder heeft verzoekster bij brief van 30 september 2009 in de gelegenheid gesteld de verschuldigde leges te voldoen op 19 oktober 2009 om 13.00 uur. Niet in geschil is dat verzoeker niet is verschenen en dat de leges evenmin zijn voldaan.
2.17 Het geschil in deze zaak spitst zich toe op de vraag of verweerder terecht stelt dat verzoekster verplicht was om de ter zake van een aanvraag van een verblijfsvergunning regulier verschuldigde leges op afspraak in persoon ten kantore van de IND te voldoen.
2.18 Aangezien artikel 3.34i VV sinds 10 april 2009 bepaalt dat de leges in persoon aan het IND-loket dienen te worden voldaan, faalt het beroep van verzoekster op jurisprudentie waarin is bepaald dat verweerder, bij gebreke van wet- en regelgeving op dit punt, deze eis niet mocht stellen. Ook het beroep van verzoekster op de uitspraak van deze rechtbank, nevenzittingsplaats Groningen van 17 april 2009 faalt, aangezien de betreffende zaak betrekking had op een aanvraag die vóór de inwerkingtreding van artikel 3.34i VV was gedaan.
2.19 Vervolgens ligt de vraag voor of verzoekster ter zitting terecht heeft betoogd dat artikel 3.34i VV in strijd is met hogere wet- en regelgeving. Verzoekster stelt dat zij zich bij de betaling moet kunnen laten vertegenwoordigen door een derde en dat verweerder deze mogelijkheid ten onrechte uitsluit.
2.20 Voor zover verzoekster zich in dit kader baseert op de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek (BW), faalt haar betoog. De bepalingen waar verzoekster zich op beroept zien op civielrechtelijke verbintenissen, en daarvan is in het onderhavige geval geen sprake.
2.21 Voor zover verzoekster ter zitting heeft betoogt dat artikel 3.34i VV in strijd is met de hogere regelgeving van het Vreemdelingenbesluit, dat volgens verzoekster toelaat dat vreemdelingen anders dan in persoon een aanvraag voor een verblijfsvergunning doen, geldt het volgende.
2.22 De Afdeling heeft in de uitspraak van 10 juni 2008, waar verzoekster zich op beroept, - voor zover hier van belang – overwogen:
2.1.2 (… ) Hoofdregel in het vreemdelingenrecht is dat de aanvraag in persoon wordt ingediend en dat de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag de noodzakelijke gegevens en bescheiden verstrekt die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn. Onder omstandigheden kan de aanvraag ook schriftelijk worden ingediend. In dat geval wordt een afschrift van een geldig document voor grensoverschrijding (en de overige bescheiden) overgelegd en op verzoek van de korpschef de originelen getoond.
(…)
2.1.5 De staatssecretaris wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank heeft miskend hij de aanvraag van de vreemdeling op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb buiten behandeling heeft mogen stellen omdat sprake is van een in een wettelijk voorschrift, als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, neergelegde verplichting om bij het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier in persoon te verschijnen. Gelet op de in 2.1.1 en 2.1.2 vermelde relevante artikelen uit de Vw 2000 en het Vb 2000 alsmede op de geschiedenis van de totstandkoming daarvan heeft de rechtbank terecht overwogen dat in de vreemdelingenwetgeving geen wettelijke voorschriften zijn opgenomen waarin een vereiste is gesteld dat het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier in persoon dient te geschieden. De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat uit de bewoordingen van artikel 3.102 van het Vb 2000 is af te leiden dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier zowel in persoon als niet in persoon kan worden ingediend. Op grond hiervan heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aanvrager de keuze heeft om zijn aanvraag in persoon dan wel niet in persoon in te dienen.
Anders dan de staatssecretaris betoogt, kan uit de omstandigheid dat op het in artikel 3.26 van het VV 2000 bedoelde (model)formulier voor het doen van een aanvraag tot het verlenen of wijzigen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de kop ‘‘Hoe dient u een aanvraag in?’’ vermeld staat dat iedere persoon die een aanvraag doet, aanwezig moet zijn als de aanvraag wordt ingediend, niet worden afgeleid dat de verplichting om in persoon te verschijnen bij het indienen van een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd aldus is neergelegd in een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dit formulier, opgenomen in een bijlage bij artikel 3.26 van het VV 2000, is niet aan te merken als een wettelijk voorschrift.
Het standpunt van de staatssecretaris dat in de toelichting op artikel 3.102 van het Vb 2000 alsmede in het karakter van de verblijfsvergunning regulier besloten ligt dat het in persoon verschijnen bij het indienen van een aanvraag voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd deel uitmaakt van de verplichting voor de aanvrager om de gegevens en bescheiden bedoeld in artikel 4:2, tweede lid, van de Awb te verschaffen, wordt evenmin gevolgd. Hoewel een verblijfsvergunning persoonsgebonden is, biedt de tekst van artikel 3.102 van het Vb 2000 geen aanknopingspunt voor de door de staatssecretaris voorgestane uitleg van die bepaling dat aan het verstrekken van gegevens en bescheiden, noodzakelijk voor het beslissen op een ingediende aanvraag om een verblijfsvergunningregulier, de verschijning in persoon van de desbetreffende vreemdeling noodzakelijkerwijs verbonden is. Met die uitleg gaat de staatssecretaris ook voorbij aan het bepaalde in het tweede lid van dat artikel. In dit opzicht heeft de wetgever in een andere regeling voorzien dan die voor aanvragen om een verblijfsvergunning asiel, nu daarvoor in artikel 3.108, tweede lid, van het Vb 2000 uitdrukkelijk is bepaald dat die aanvraag in persoon moet worden ingediend.(…)”.
2.23 Sinds 2 mei 2009 bepaalt artikel 3.99, derde lid, Vb dat de aanvraag van een verblijfsvergunning regulier overeenkomstig bij regeling van Onze Minister te stellen regels door de vreemdeling in persoon wordt ingediend. De toelichting van verweerder bij bedoelde wijziging van het Vb, luidt:
“De hoofdregel in het vreemdelingenrecht, dat de aanvraag in beginsel steeds door de vreemdelingen in persoon wordt ingediend, was tot dusverre niet in een algemeen verbindend voorschrift neergelegd. Met de onderhavige toevoeging van een delegatiebepaling in artikel 3.99, derde lid, Vb 2000 wordt in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 geregeld in welke gevallen de aanvraag door de vreemdeling in persoon wordt ingediend. In de loop der jaren is een groot aantal uitzonderingen op de hoofdregel dat de aanvraag in persoon moet worden ingediend, geformuleerd. Thans is zij met name van belang ten aanzien van mvv-plichtige vreemdelingen die niet beschikken over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf.”
2.25 Hieruit blijkt dat verweerder de bedoeling heeft gehad met artikel 3.99, derde lid Vb een delegatiebepaling in het leven te roepen op grond waarvan in het VV wordt geregeld in welke gevallen de aanvraag door de vreemdeling in persoon wordt ingediend. Het VV bevat een zodanige bepaling vooralsnog niet. Daarnaast ontbreekt ten aanzien van de aanvraag van een reguliere vergunning (anders dan ten aanzien van de aanvraag van een vergunning asiel in artikel 36 Vw Pro), enige wettelijke bepaling waarin uitdrukkelijk wordt afgeweken van artikel 2:1 Awb Pro dat bepaalt dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen mag laten bijstaan of door een gemachtigde mag laten vertegenwoordigen. Voorts bepaalt artikel 3.102, tweede lid, Vb onverkort wat van een vreemdeling wordt geëist in geval van een schriftelijke aanvraag. Aldus kan, in de lijn van de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2008 nog immer worden vastgesteld dat een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier zowel in persoon als niet in persoon kan worden ingediend, zodat de aanvrager de keuze heeft om zijn aanvraag in persoon dan wel niet in persoon in te dienen. De uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2008 is in die zin, anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, niet achterhaald.
2.26 Artikel 3.34i VV bepaalt nu dat betaling van de leges in persoon bij het IND-loket moet plaatsvinden. Dit lijkt, zoals verzoekster ter zitting heeft betoogt, inderdaad op gespannen voet te staan met de nog immer bestaande mogelijkheid een aanvraag niet in persoon te doen. Immers, niet valt in te zien waarom de aanvraag niet zonder meer in persoon zou moeten geschieden, terwijl de vreemdeling wel in persoon bij de betaling aanwezig zou moeten zijn. Uit de toelichting bij de inwerkingtreding van artikel 3.34i VV blijkt niet dat de minister andere motieven had dan administratieve motieven om de betaling ter plekke per kas of pin te verlangen. De toelichting bepaalt - voor zover van belang -:
Gelet op artikel 24, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 is de Vreemdelingencirculaire 2000 een minder geëigende plaats voor dergelijke regels. Daarom is met de onderhavige wijziging in artikel 3.34i van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 neergelegd dat iedere legesplichtige vreemdeling die een aanvraag indient tot het verlenen van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd of tot het wijzigen van die vergunning, die in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd in het kader van de terugkeeroptie op grond van artikel 8 van Pro de Remigratiewet, of die een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht indient, in persoon leges aan een loket van de Immigratie- en Naturalisatiedienst moet voldoen. In deze gevallen wordt de vreemdeling, die de aanvraag bij een loket van de Immigratie- en Naturalisatiedienst indient, in de gelegenheid gesteld de verschuldigde leges per kas of per pin ter plekke in één keer te voldoen. Na betaling van het verschuldigde bedrag ontvangt de vreemdeling een betalingsbewijs. De vreemdeling die het verschuldigde legesbedrag niet ter plekke voldoet, wordt ter plekke in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen en de verschuldigde leges alsnog te voldoen. Indien de vreemdeling van deze gelegenheid geen gebruik maakt, wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld. (…)”
Dat bij de totstandkoming van artikel 3.34i VV voor de minister van belang is geweest dat betaling niet (zoals door verweerder vóór de inwerkingtreding van dit artikel, zij het op basis van niet gepubliceerd beleid, werd toegestaan) door een derde, gemachtigde, kon geschieden, kan uit deze toelichting niet worden opgemaakt. Ook ter zitting heeft verweerder niet uit kunnen leggen waarom artikel 3.34i VV betaling door een gemachtigde zou uitsluiten en hoe de eis van artikel 3.34i VV zich verhoudt tot de mogelijkheid in persoon een aanvraag te doen.
2.27 Daarnaast voert verzoekster naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht aan dat verweerder ten onrechte de eis stelt dat betaling alleen op afspraak van de aanvrager is toegestaan. Voor die eis is geen basis te vinden in wet- of regelgeving.
2.28 Gelet op het voorgaande kan het bezwaar een redelijke kans van slagen niet worden ontzegd en dient het belang van verzoekster om de beslissing op bezwaar hier te lande af te wachten zwaarder te wegen dan verweerders belang bij de mogelijkheid tot spoedige uitzetting van verzoekster.
2.29 De voorzieningenrechter zal het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toewijzen.
2.30 De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:75, eerste en derde lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die verzoeker heeft gemaakt en de rechtspersoon aanwijzen die de kosten moet vergoeden. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 874,-- (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
2.31 Ten overvloede merkt de voorzieningenrechter nog op dat verzoekster zich terecht op het standpunt stelt dat aan de bestreden beschikking een motiveringsgebrek kleeft in die zin, dat verweerder niet is ingegaan op het betoog van verzoekster dat zij geen leges is verschuldigd omdat sprake zou zijn van een aanvraag waarvoor, naar de aard van de aanvraag, geen leges verschuldigd zijn. Daargelaten de juistheid van dit betoog, zal verweerder in de beschikking op bezwaar op dit argument van verzoekster in moeten gaan.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
3.2 verbiedt verweerder verzoekster uit te zetten voordat verweerder op het bezwaarschrift heeft beslist;
3.3 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 874,-- (1 punt voor de voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1) te betalen aan verzoekster;
3.4 draagt verweerder op € 150,-- aan verzoekster te betalen als vergoeding voor het betaalde griffierecht.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.I. de Vreese-Rood, voorzieningenrechter, en op 3 december 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. L.I. Siers, griffier.
afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen gewoon rechtsmiddel open.