Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 29 december 2009,
gewezen in de zaak met zaak- / rolnummer: 350691 / KG ZA 09-1455 van:
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Vereniging Autoglas Specialisten Nederland,
gevestigd te Nijmegen,
eiseres,
advocaat mr. T.G.M. Scheers te Roermond,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministerie van Economische Zaken, de Nederlandse Mededingingsautoriteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. B.J. Drijber te 's-Gravenhage.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 15 december 2009 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Eiseres is een branchevereniging voor bedrijven die op gespecialiseerde wijze werkzaam zijn op het gebied van het repareren, bewerken en vervangen van autoruiten. Zij heeft thans 43 leden.
1.2. De Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) heeft een rapport met als titel "De rol van verzekeraars op de markt voor auto(ruit)schadehersteldiensten" gedateerd april 2009 (hierna: het NMa rapport) opgesteld. In het NMa rapport is in de managementsamenvatting onder meer het volgende opgenomen:
"Aanleiding en doel
(...). De NMa beoogt door middel van deze marktanalyse marktpartijen meer inzicht te geven in de verhoudingen tussen verzekeraars en schadeherstellers op de markt voor schadehersteldiensten. Daarnaast maakt de NMa in dit document aan schadeherstellers, verzekerden, individuele verzekeraars en samenwerkingsverbanden van verzekeraars duidelijk of de gemelde gedragingen mededingingsbeperkend kunnen zijn. Met behulp van deze marktanalyse biedt de NMa aan de hiervoor genoemde marktpartijen handvatten waarmee zij hun individuele casus kunnen beoordelen.
Schadesturing
Cascoverzekeringen bieden consumenten dekking tegen het risico op schade aan hun voertuig.
Verzekeringsmaatschappijen die deze producten aanbieden, vergoeden de kosten van herstel van de schade aan de auto van de verzekerde. Om de kosten van schade te verlagen, oefenen veel verzekeraars invloed uit op de keuze van de verzekerde voor een auto(ruit)schadeherstelbedrijf. Dit wordt schadesturing genoemd.
De laatste jaren neemt de gestuurde schadestroom in verhouding tot de vrije schadestroom toe, doordat steeds meer verzekeraars gebruik maken van schadesturing. Volgens een aantal schadeherstellers dat niet in aanmerking komt voor gestuurde schade heeft dit tot gevolg dat zij failliet gaan.
Bevindingen
De onderzoeksbureaus EIM B.V. en Stratus marktonderzoek B.V. hebben een enquête uitgevoerd onder schadeherstelbedrijven waarmee de omvang van de totale schadestroom (de totale gerepareerde schade) in kaart is gebracht. Uit de enquête is gebleken dat met betrekking tot autoschade ongeveer 40% en op het gebied van ruitschade ongeveer 16% door (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars wordt gestuurd. Op basis van deze percentages concludeert de NMa dat nog steeds een aanzienlijk deel van de schade niet gestuurd wordt.
Gezien de beperkte marktaandelen van individuele verzekeraars op de markt voor schadehersteldiensten is het niet aannemelijk dat zij op dit moment over een economische machtspositie beschikken. Tevens is gebleken dat de samenwerkingsverbanden van verzekeraars vanuit mededingingsrechtelijk oogpunt niet beschikken over inkoopmacht. Immers, op basis van de door de NMa uitgevoerde enquête kan worden geconcludeerd dat het marktaandeel van Schadegarant, het grootste samenwerkingsverband van verzekeraars, slechts 10-15% bedraagt. Verzekeraars hebben commerciële vrijheid in hun beleid ten aanzien van schadeherstelbedrijven. Zo mogen zij bijvoorbeeld gebruik maken van schadesturing. De ontvangen meldingen bieden op grond hiervan op dit moment geen aanknopingspunten voor verder mededingingsrechtelijk onderzoek. Indien meer verzekeraars zich in de toekomst bij een samenwerkingsverband op het gebied van inkoop van schadehersteldiensten aansluiten of individuele verzekeraars gaan fuseren, kan dit mogelijk wel het geval zijn."
In hoofdstuk 2.1 (De markt voor auto(ruit)schadehersteldiensten" wordt, voor zover thans van belang, vermeld:
"Autoschadehersteldiensten kunnen worden omschreven als alle reparatie- of herstelwerkzaamheden, inclusief de vervanging van onderdelen en accessoires, die aan een auto worden uitgevoerd. De NMa heeft in dit document apart gekeken naar de markt voor ruitschadehersteldiensten. De NMa heeft namelijk afzonderlijke meldingen ontvangen van autoschadeherstellers en ruitschadeherstellers. Bovendien vindt ruitschadeherstel vaak plaats bij gespecialiseerde bedrijven en bestaan er aparte erkenningsregelingen voor ruitschadeherstelbedrijven vanuit FOCWA en Glasgarant. In deze marktanalyse laat de NMa in het midden of dit onderscheid een juiste afbakening van de relevante markt is (...)."
[...]
Mogelijk is de markt vanuit mededingingsrechtelijk oogpunt als gevolg van aanbodsubstitutie ruimer en zou deze afgebakend moeten worden als de markt voor schadehersteldiensten waaronder
ruitschadehersteldiensten. Dit zou het geval kunnen zijn wanneer autoschadeherstellers relatief eenvoudig ook ruitschades kunnen gaan repareren. De NMa heeft evenwel in het kader van deze marktanalyse geen uitgebreid onderzoek gedaan naar deze mogelijke aanbodsubstitutie. Een onderzoek naar aanbodsubstitutie zal nodig zijn als de marktaandelen van de (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars op de kleinst mogelijke markt zo hoog zijn dat nader onderzoek naar mogelijk mededingingsrechtelijke problemen nodig is."
1.3. Prof. dr. J. Hinloopen, werkzaam bij de Universiteit van Amsterdam, en Prof. dr. J.J.M. Theeuwes, werkzaam bij de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) van de Universiteit van Amsterdam, hebben een second opinion met betrekking tot het NMa rapport uitgevoerd. Zij hebben hun bevindingen weergegeven in een notitie gedateerd 25 mei 2009 met de titel "een kritische beoordeling van het NMa-rapport" (hierna: het SEO rapport). In hoofdstuk 4 "Conclusies" van het SEO rapport is onder meer het volgende opgenomen:
"We stellen vast dat het cruciale begrip "schadesturing" te krap is gedefinieerd wat kan leiden tot een onderschatting van de gestuurde schadestroom. Ook de duiding van de relevante markt ontbreekt. Er is voldoende aanleiding om de relevante markt wel zorgvuldig vast te stellen. De markt voor autoruitschade is mogelijk een aparte relevante markt. Het niet hanteren van de markt voor autoruitschade als aparte relevante markt kan tot een onderschatting leiden van de relatieve omvang van de gestuurde schadestroom. Opmerkelijk is ook het ontbreken van een onafhankelijke statistische analyse door de ingeschakelde marktonderzoekbureaus EIM / Stratus. Door het ontbreken van een objectief onafhankelijke analyse ligt de verantwoordelijkheid voor de interpretatie van de enquêtegegevens bij de NMa.
[...].
Het marktonderzoek dat ten grondslag ligt aan de mededingingsrechtelijke analyse van de NMa in het hier boven genoemde rapport is onvolledig omdat cruciale elementen aan het onderzoek ontbreken. Er heeft geen onderzoek plaats gevonden naar het gedrag van consumenten, naar de polisvoorwaarden bij verzekeraars en naar de relaties tussen verzekeraars en hun preferred suppliers. Deze ontbrekende onderzoeken hadden waardevolle informatie kunnen geven over de feitelijke schadesturing. Deze informatie ontbreekt nu geheel en al. De beschrijving van de marktstructuur is onvolledig omdat de verdeling van de marktaandelen niet zichtbaar is.
Het marktonderzoek is ook te kenschetsen als onbetrouwbaar mede omdat de betrouwbaarheidsmarges van de metingen ontbreken en omdat blijkt dat de onderzoeksresultaten erg gevoelig zijn voor verschuivingen in de veronderstellingen die aan de metingen ten grondslag liggen.
Wij hebben ook twijfels aan de representativiteit van de steekproef waarop de metingen van marktaandelen en gestuurde schadestromen zijn gebaseerd. In elk geval ontbreekt een deugdelijke onderbouwing van het representatieve karakter van de steekproef. (...).
Tenslotte stellen we vast dat door de wijze waarop het marktonderzoek is vormgegeven veel onzekerheid bestaat over de betrouwbaarheid van de antwoorden van de respondenten. De bedragen waar naar wordt gevraagd liggen in het verleden en bekend is dat respondenten niet altijd feilloos het verleden kunnen reconstrueren. De respondenten hadden de mogelijkheid om schattingen in plaats van exacte bedragen in te vullen. (...).
Alles overziend concluderen we dat de markt voor auto(ruit)schadehersteldiensten onvolledig, onbetrouwbaar en niet objectief is onderzocht. Dit haalt de fundamenten weg onder de mededingerechtelijke analyses in het rapport van de NMa en ondermijnt de betrouwbaarheid van de gepresenteerde marktaandelen en de schadestromen in het algemeen en meer specifiek van de conclusie dat 16% van de autoruitschadestroom gestuurd is."
1.4. Prof. mr. J.A. Winter heeft met betrekking tot het NMa rapport een onderzoek ingesteld en heeft zijn bevindingen opgenomen in een rapport met als titel "NMa's sturingsrapport - een kritisch beschouwing" gedateerd juni 2009 (hierna: het rapport Winter). In het rapport Winter is in het hoofdstuk "Conclusie" het volgende opgenomen:
"Iedere suggestie dat het wel meevalt met de schadesturing omdat er nog een flinke vrije schadestroom over is, miskent de economische realiteit en de noodzaak het juridisch instrumentarium ten volle te benutten om de nadelen van schadesturing te bestrijden. Het is te betreuren dat het rapport van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) in dit opzicht grote tekortkomingen vertoont. De praktijken waarover door marktdeelnemers wordt geklaagd (koppelverkoop, onredelijke contractsvoorwaarden, discriminerende erkenningsregelingen, prijsdiscriminatie, enz.) leveren geen misbruik op in de zin van artikel 24 MW Pro omdat verzekeraars geen economische machtspositie bezitten. Deze conclusie is juist. Deze praktijken kunnen volgens de NMa evenmin beoordeeld worden in het kader van de vraag of zij een onderdeel zijn van inkoopovereenkomsten. De NMa is van oordeel dat het geen inkoopovereenkomsten zijn omdat partijen niet over voldoende inkoopmacht beschikken. Zij meent daarom niet over te kunnen gaan tot een stevige analyse van de mededingingsbeperkende effecten van de overeenkomsten in het licht van artikel 6 leden Pro 1 en 3 MW.
Ik deel deze laatste opvatting niet. Het lijkt mij evenwel onjuist en onnodig om de beoordeling van de samenwerking tussen verzekeraars te beperken tot het toetsingskader dat de Commissie in haar Richtsnoeren inzake horizontale overeenkomsten hanteert voor inkoopcombinaties. Mede gezien de Bekendmaking van de Europese Commissie inzake overeenkomsten van geringe betekenis die de mededinging niet merkbaar beperken is er voldoende ruimte om artikel 6 MW Pro en artikel 81 EG Pro-Verdrag volledig toe te passen op de gewraakte praktijken. De marktaandelen van de verzekeraars die samenwerken op het gebied van de schadesturing, inzonderheid van de ondernemingen die deelnemen aan de activiteiten van de Stichting Schadegarant/Glasgarant, zijn voldoende substantieel om de conclusie te ondersteunen dat sprake is van een verhindering, beperking of vervalsing van de mededinging die volledig voldoet aan het vereiste van merkbaarheid. Alsdan zal kunnen worden aangetoond dat de nadelen van een aantal van de genoemde praktijken niet gecompenseerd kunnen worden door voordelen die beantwoorden aan de criteria van artikel 6 lid 3 van Pro de MW."
1.5. Bij brief van 17 juni 2009 heeft de advocaat van eiseres de NMa onder meer verzocht het NMa rapport in te trekken, dit publiekelijk bekend te maken en het onderzoek te heropenen.
1.6. In reactie op de onder 1.5 genoemde brief heeft de NMa in haar brief van 25 juni 2009 onder meer aan de advocaat van eiseres medegedeeld dat de Nma geen reden ziet om de conclusies van de marktanalyse te wijzigen en/of het onderzoek te heropenen. Tevens wordt in deze brief aangegeven dat de NMa van mening blijft dat EIM een verantwoorde enquête heeft uitgevoerd met voldoende waarborgen in de onderzoeksmethode. Daarnaast deelt de NMa nog mede dat het NMa rapport niet een mededingingsrechtelijk onderzoek is naar aanleiding van een vermoeden van overtreding. Het gaat om een sectorstudie (marktanalyse) teneinde met name aan marktpartijen inzicht te verschaffen in de werking van de markt en de verhoudingen op de markt.
1.7. Naar aanleiding van het SEO rapport hebben de heer R. Vogels, werkzaam bij Stratus Marktonderzoek B.V. (hierna: Stratus), en de heer P. van der Zeijden, werkzaam bij EIM B.V. (hierna: EIM), een memo opgesteld gedateerd 29 juni 2009. In dit memo wordt het standpunt van Stratus en EIM uiteengezet ten aanzien van de volledigheid, representativiteit en betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten van het NMa rapport. Stratus en EIM concluderen dat het SEO rapport op geen enkele manier heeft aangetoond dat het onderzoek onzorgvuldig, onvolledig en onbetrouwbaar is. In dit memo wordt onder meer het volgende vermeld:
"Kwalitatief vooronderzoek
Het onderzoek is gestart met een ronde gesprekken met een aantal bedrijven in de branche. Het doel van deze ronde was een goed beeld te krijgen van het detailniveau waarop de informatie in de branche wordt bijgehouden en is op te leveren. (...). Integraal boekenonderzoek is in die zin ideaal, maar in de praktijk niet haalbaar.
Bij enquêtes is het vaak beter om genoegen te nemen met minder detail. Dit voorkomt non-response en onvolledig ingevulde formulieren en formulieren waarbij is volstaan met 'ik doe maar een gok'-opgaven. Uit het vooronderzoek bleek een groot deel van de bedrijven met hun administratieve systemen niet in staat te zijn veel historische informatie op te leveren. Om deze reden is het niet zinvol geacht om hier gedetailleerd naar te vragen.
Het vooronderzoek is gebruikt om te komen tot een vragenlijst die voor de meeste bedrijven op een goede manier is in te vullen. Op deze manier zijn meetfouten zoveel mogelijk voorkomen en in een bruikbare respons van 614 (responspercentage van 29%) gegenereerd.
[...]
Representativiteit
De respons van het autoschade-onderzoek omvat alle type bedrijven die in deze sector actief zijn. De resultaten zijn bovendien herwogen om ervoor te zorgen dat de grotere en kleinere bedrijven naar rato meetellen in de resultaten. Het non-responseonderzoek toont bovendien aan dat er geen systematische oorzaak is van de non-respons. De non-respons is slechts iets hoger bij de kleinste bedrijven. En dat is bij zo goed als alle brancheonderzoeken het geval. Daarom vindt ook een herweging van de resultaten plaats. Deze herweging is uitgevoerd door de onderzoeksbureaus. SEO heeft deze detailinformatie niet gezien en kan dus zonder contra-expertise niet meer dan suggereren dat het onderzoek niet representatief is. De feiten laten zien dat het tegendeel het geval is: het onderzoek is representatief voor de branche.
De respons van 29% is zonder meer een goede respons voor dit type onderzoek. De respons doet er overigens niet zoveel toe. Het is vooral zaak dat de respons representatief is én er voldoende waarnemingen per relevant marktsegment zijn. Daarnaast hebben ook grote bedrijven deelgenomen aan het onderzoek, waardoor in termen van omzet de respons veel hoger is dan in termen van aantal bedrijven.
[...]
Gestuurde schade
(...). Tijdens het vooronderzoek is nadrukkelijk ingegaan op de eenduidigheid van de begrippen die we in de vragenlijst wilden hanteren. Het concept 'gestuurde schade' bleek geen enkel probleem op te leveren bij de bedrijven die we in het vooronderzoek hebben geconsulteerd. Tijdens het veldwerk zijn hierover evenmin vragen terechtgekomen bij de helpdesk. Er is voor ons dus geen enkele aanleiding om aan te nemen dat dit begrip in de branche niet duidelijk is.
Een grote speler in de markt kan op dit punt duidelijk invloed hebben op de uitkomsten van het percentage rond gestuurde schade. Dit heeft niets met 'robuustheid' te maken, maar met interpretatie en daarom is het ook nadrukkelijk genoemd in de onderzoeksverantwoording en in de NMa-rapportage. Bij grotere bedrijven in de branche voorzien de administratieve systemen doorgaans in meer detailinformatie. De opgave van deze bedrijven over de verdeling van de schadestroom hebben wij op het gevraagde detailniveau ontvangen en uiteraard volledig verwerkt in de resultaten. NMa heeft zelf slechts een scenario geanalyseerd waarbij is aangenomen dat alle omzet van de grote partijen in de branche gestuurde schade is. Slechts in dat onrealistische scenario blijkt de totale gestuurde schadestroom uit te komen op een percentage van ruim 60%."
1.8. Prof. dr. J.J.M. Theeuwes heeft in een notitie gedateerd 23 juli 2009 aan eiseres onder meer uiteengezet dat er een aantal kritiekpunten, zoals weergegeven in het SEO rapport, door de NMa onbeantwoord is gebleven. In het bijzonder blijven volgens hem onbeantwoord de punten dat de schadesturing te krap is gedefinieerd, dat de duiding van de relevante markt ontbreekt en dat niet is ingegaan op de verzekeringsparadox. Voorts wordt in deze notitie een reactie gegeven op het onder 1.7 bedoelde memo van Stratus en EIM.
1.9. Prof. dr. P. Van Cayseele, onder meer hoogleraar Industriële Economie bij de Universiteit van Amsterdam, heeft naar aanleiding van het NMa rapport, het SEO rapport, het onder 1.7 genoemde memo van EIM en Stratus en het rapport Winter, eveneens een rapport opgesteld met als titel "Enkele kritische bemerkingen vanuit mededingingseconomisch perspectief bij het NMa sturingsrapport, en de opinies daaromtrent" en gedateerd 18 oktober 2009 (hierna: het rapport Van Cayseele). In de " Executive Summary/Conclusies" van het rapport Van Cayseele is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
" 2 De door het EIM uitgevoerde enquête is vermoedelijk volgens best practice standaarden verlopen, maar het voeren van enquêtes is een imperfect instrument om een onderbouwd antwoord te verschaffen op de mededingingseconomische vraagstukken rond de problemen/klachten die in deze sector voorliggen.
3 [...].
4 In het geval dat toch beroep werd gedaan op een enquête had deze zich beter gericht tot verzekeringsnemers die geconfronteerd werden met schadeherstel, eerder dan tot de schadeherstellers waarvan sommigen mogelijks betrokken partij zijn.
> De door de SEO en Prof.Mr. Winter geformuleerde kritische noten ten aanzien van de door de Nma gevoerde studie (gebaseerd op de door EIM gevoerde enquête) zijn derhalve terecht.
> Zelfs wanneer de door EIM gevoerde enquête betrouwbaar is, is ze niet pertinent omdat ze geen afdoend antwoord geeft op de voorliggende vragen die rezen ten gevolge van de klachten.
5 (...). Echter, zelfs wanneer op basis van marktaandelen niet direct kan worden geconcludeerd dat er een dominante positie is, dient te worden gekeken naar feitelijk op elkaar afgestemde gedragingen en de mogelijkheid tot collectieve dominantie. Deze piste werd niet onderzocht.
6 [...]
> De door de NMa gevoerde studie leunt sterk op één hypothese, met name deze van de efficiënte werking van de markt. Dergelijke hypothese mag inderdaad a priori niet worden uitgesloten, zo niet kan een mededingingsautoriteit vervallen in het maken van fouten type II. (Dit zijn fouten waarbij bepaalde marktgedragingen verboden of bestraft worden daar waar ze dienen te worden toegelaten vanuit efficiëntie oogpunt).
> In de meeste gevallen bestaat echter de vrees voor het maken van een fout van type I: een bepaald gedrag wordt niet verboden of bestraft, en de autoriteit schiet te kort bij het bewaken van de concurrentiële werking van de markt. De samenloop van voorliggende klachten is een indicatie dat de alternatieve hypothese van afgestemde sturing een groter gewicht verdiend. Met name in het perspectief van welbekende mededingingseconomische inzichten zijn er veel elementen die in dergelijke hypothese aannemelijk maken, gegeven de voordelen die er uit resulteren voor bepaalde partijen."
1.10. In een memo gedateerd 3 december 2009 hebben Stratus en EIM hun reactie uiteengezet ten aanzien van het onder 1.8 bedoelde notitie.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
2.1. Eiseres vordert - zakelijk weergegeven - gedaagde te veroordelen:
(i) met onmiddellijke ingang het NMa rapport in te trekken;
(ii) met onmiddellijke ingang zich te onthouden van het publiceren van en/of openbare uitspraken te doen over het NMa rapport;
(iii) met onmiddellijke ingang zich te onthouden van het op enigerlei wijze - in algemene zin dan wel in direct contact met verzekeraars of enige andere derde - uitspraken te doen of te adviseren omtrent "het toestaan van schadesturing";
(iv) primair: om binnen 24 uur na dit vonnis een rectificatie te plaatsen op de homepage van de website www.nmanet.nl, zoals weergegeven in sub IV van het petitum van de dagvaarding;
subsidiair: om binnen 24 uur na dit vonnis een link te plaatsen onder de noemer 'Actueel" op de homepage van de website www.nmanet.nl onder vermelding van "rectificatie: sturing auto(ruit)schadehersteldiensten", waarna deze link toegang moet bieden tot de hiervoor primair gevorderde rectificatietekst;
(v) het onder (iv) bedoelde rectificatiebericht op een prominente plaats te laten afdrukken in de eerstvolgende zaterdageditie van alle landelijke dagbladen;
(vi) alle berichten over alsmede het NMa rapport zelf onmiddellijk te verwijderen van de website www.nmanet.nl;
(vii) de onder (iv) bedoelde rectificatietekst per e-mail of andere geëigende wijze toe te zenden aan alle verzekeraars met wie de NMa heeft gecorrespondeerd naar aanleiding van haar onderzoek;
(viii) het onderzoek naar "de rol van verzekeraars op de markt voor auto(ruit)schadehersteldiensten" te heropenen en bij de uitvoering van haar onderzoek de kritiekpunten/aanbevelingen van SEO, Winter en Van Cayseele in acht te nemen;
het onder (i) tot en met (viii) gevorderde elk op straffe van een dwangsom;
(ix) in de proceskosten;
(x) althans zodanige voorzieningen te gelasten als de voorzieningenrechter passend en doeltreffend lijken.
2.2. Daartoe voert eiseres - samengevat - het volgende aan. Gedaagde handelt onrechtmatig jegens (de leden van) eiseres. Het marktonderzoek, waarop de conclusies van het NMa rapport zijn gebaseerd, heeft onzorgvuldig en onvolledig plaatsgevonden en is dus onbetrouwbaar. De NMa schendt hiermee de op haar rustende zorgvuldigheidsplicht. Het uitbrengen van een onzorgvuldig rapport is in strijd met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betamelijk is. Van een redelijk handelend toezichthouder kan in beginsel worden gevergd dat hij niet een onvolledig, onbetrouwbaar en niet objectief onderzocht rapport publiceert. (De leden van) eiseres lijden schade door de publicatie van het NMa rapport. Zo heeft het uitbrengen van het NMa rapport direct geleid tot een intensivering van de sturing van de autoruitschademarkt door de (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars. Na de presentatie/publicatie van het NMa rapport in april 2009 is een aanmerkelijk aantal verzekeraars overgegaan tot het in toenemende mate uitsluiten van leden van eiseres, dan wel op verschillende wijze/minder betalen van leden van eiseres. Het rapport is gepubliceerd en staat op de website van de NMa. Omdat de (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars de reikwijdte van hun handelen af laten hangen van overheidsbeleid, waaronder het beleid van de NMa, is een causaal verband tussen de schade en het NMa rapport ontegenzeggelijk.
2.3. Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eiseres legt aan haar vorderingen ten grondslag dat gedaagde jegens haar onrechtmatig handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - tot kennisneming van de vorderingen gegeven. Eiseres is in haar vorderingen ook ontvankelijk, nu zij gezien haar statutaire doelomschrijving aangemerkt kan worden als een belangenorganisatie in de zin van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek en haar voor hetgeen zij wil bereiken geen andere mogelijkheden - in het bijzonder ook geen bestuursrechtelijk beroep - ten dienste staan.
3.2. Eiseres heeft een spoedeisend belang bij de door haar gevraagde voorzieningen. Zij heeft immers voldoende aannemelijk gemaakt dat (de leden van) eiseres schade lijdt (lijden) en/of schade zal (zullen) lijden indien de gevraagde voorzieningen niet worden toegewezen.
3.3. In dit kort geding moet aan de hand van de door partijen gepresenteerde feiten, zonder nader onderzoek, beoordeeld worden of de vordering van eiseres in een bodemprocedure zodanige kans van slagen heeft, dat - de wederzijdse belangen van partijen mede in aanmerking genomen - vooruitlopend daarop toewijzing reeds nu gerechtvaardigd is.
3.4. Het geschil tussen partijen spitst zich wat de onrechtmatigheid betreft in het bijzonder toe op de vraag of het NMa rapport onvolledig, onbetrouwbaar en aldus onzorgvuldig tot stand is gekomen. Deze vraag moet met terughoudendheid worden beoordeeld. Voor ingrijpen in een kort geding bij wijze van voorlopige voorziening is slechts plaats, indien het buiten redelijke twijfel is dat het NMa rapport op ondeugdelijke en/of onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
3.5. Ter onderbouwing van haar stellingen dat het NMa rapport onvolledig, onbetrouwbaar en niet objectief is en aldus onzorgvuldig tot stand is gekomen, heeft eiseres het SEO rapport, het rapport Winter en het rapport Van Cayseele in het geding gebracht. De kritiek in deze rapporten ziet - kort gezegd - op de onderzoeksmethode en de reikwijdte van het uitgevoerde marktonderzoek. Zo ontbreekt een onafhankelijke statistische analyse, bestaan er twijfels over de representativiteit van de enquête waarop de metingen van de marktaandelen en gestuurde schadestromen zijn gebaseerd, is het begrip "schadesturing" te krap gedefinieerd, ontbreekt de duiding van de relevante markt, en had de NMa diepgaander onderzoek moeten doen naar de toepasselijkheid van artikel 6 van Pro de Mededingingswet (hierna: Mw).
3.6. Gedaagde betwist dat het NMa rapport onvolledig, onbetrouwbaar en niet objectief is en dat het onzorgvuldig tot stand is gekomen. Ter onderbouwing van haar verweer wijst gedaagde onder meer op hetgeen in de onder 1.7 en 1.10 genoemde memo's van Stratus en EIM is uiteengezet. Ter zitting heeft gedaagde nog toegelicht dat de NMa haar onderzoek langs parallelle sporen heeft uitgevoerd. Enerzijds heeft zij brancheverenigingen van autoherstellers, eiseres daaronder begrepen, verzekeraars en samenwerkingsverbanden van verzekeraars verzoeken om inlichtingen gestuurd en met hen gesproken. Anderzijds heeft de NMa EIM en Stratus een enquête laten uitvoeren onder alle schadeherstelbedrijven, 2030 in totaal, die staan geregistreerd bij de Kamers van Koophandel. Dit heeft een respons opgeleverd van 27% van de aangeschreven bedrijven. Dat is voldoende om de representativiteit van de enquête te waarborgen, te meer daar enkele (zeer) grote schadeherstellers hebben meegedaan. Bovendien zit er in die positieve respons een voldoende spreiding tussen grotere en kleinere bedrijven. Tot slot heeft EIM een zogenoemd "non-respons onderzoek" gedaan, door een aantal van de bedrijven die niet hadden geantwoord, na te bellen. Op basis van de uitkomsten van de enquête heeft de NMa een aantal kengetallen kunnen bepalen omtrent de verschillende marktposities en zo heeft de NMa tot de conclusie kunnen komen dat voor ruitschade 16% van de totale schadestroom gestuurd wordt door verzekeraars, aldus nog steeds gedaagde.
3.7. Hoewel de NMa de exacte marktafbakening van de relevante markt in het midden heeft gelaten, heeft gedaagde onbetwist aangevoerd dat de NMa wel apart heeft gekeken naar de kleinst mogelijke relevante markt, namelijk die voor ruitschadehersteldiensten. Nu de marktaandelen van de (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars op deze kleinst mogelijke markt niet zodanig hoog zijn dat sprake is van een economisch relevante machtspositie, is volgens de NMa nader onderzoek naar mededingingsrechtelijke problemen niet nodig. Voorts heeft gedaagde uiteengezet dat op de markt voor ruitschadehersteldiensten enkele grote schadeherstelbedrijven actief zijn, die samen goed zijn voor 63% van de omzet. Indien aangenomen moet worden dat de omzet van deze bedrijven geheel als gestuurde schade moet worden beschouwd, geldt volgens gedaagde nog steeds dat een substantieel gedeelte, te weten 37%, niet wordt gestuurd. Eiseres betwist weliswaar dat het marktaandeel van (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars op de markt voor ruitschadehersteldiensten 16 % bedraagt, maar geeft niet aan wat volgens haar (bij benadering) het juiste marktaandeel op deze markt moet zijn. Ook het standpunt van eiseres dat het begrip "schadesturing" in het NMa rapport te krap is gedefinieerd, is tegenover de gemotiveerde betwisting hiervan door gedaagde niet in de vereiste mate aannemelijk geworden. Gedaagde heeft immers aangegeven dat de NMa onder het begrip "schadesturing" verstaat dat een verzekeraar een zekere invloed tracht uit te oefenen op de vraag door wie de schade wordt gerepareerd. Tegen deze achtergrond is het feit dat de NMa de afbakening van de relevante markt in het midden heeft gelaten, onvoldoende om in dit kort geding de conclusie te kunnen rechtvaardigen dat, zoals eiseres stelt, de NMa de gestuurde schadestroom op de markt voor autoruitschade heeft onderschat.
3.8. Voorts heeft eiseres, tegenover de gemotiveerde betwisting door gedaagde, ook overigens niet in de vereiste mate aannemelijk gemaakt dat er voldoende aanwijzingen zijn dat de (samenwerkingsverbanden van) verzekeraars een economische machtspositie innemen op de markt voor ruitschadehersteldiensten en dat de NMa in het licht van artikel 6 Mw Pro geen goede gronden had om af te zien van nader onderzoek hiernaar. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de NMa in beginsel zelf mag bepalen welk (soort) onderzoek naar bepaalde klachten het meest opportuun is en dat zij hierbij een (grote) mate van beleidsvrijheid heeft. Overigens is de door NMa gemaakte keuze voor het uitvoeren van een marktanalyse door middel van het uitvoeren van een enquête gemaakt na een zorgvuldige voorbereiding, waarbij marktpartijen zijn geconsulteerd. Voorts heeft gedaagde nog uiteengezet dat het ondervragen van individuele consumenten vermoedelijk minder bruikbare resultaten zou hebben opgeleverd. Tevens heeft gedaagde ter zitting nog uiteengezet dat de NMa er bewust voor heeft gekozen de enquête op de autoschadeherstelbedrijven te richten. Door een onderzoek naar de polisvoorwaarden van de verzekeraars wordt volgens gedaagde namelijk de werkelijk gerealiseerde sturing niet gemeten, omdat verzekerden doorgaans een keuze hebben om naar een niet geselecteerde hersteller te gaan.
Daarnaast heeft gedaagde nog aangevoerd dat er met schadesturing vanuit mededingingsrechtelijk oogpunt als zodanig niets mis is en dat sturing duidelijke efficiencyvoordelen meebrengt die ook meegewogen moeten worden in een (eventuele) beoordeling op grond van de in lid 3 van artikel 6 Mw Pro bedoelde vrijstelling van het "kartelverbod". Indien verzekeraars met elkaar afspraken maken die verder gaan dan de geoorloofde inkoopsamenwerking of wanneer partijen die gebruik maken van schadesturing zodanige marktmacht hebben dat de voordelen niet worden doorgegeven aan de consumenten, kan dit in strijd zijn met het mededingingsrecht. De NMa heeft gemotiveerd uiteengezet dat deze situatie zich thans niet voordoet. Tevens heeft de NMa aangevoerd dat de markt voor autoschadehersteldiensten zich kenmerkt door een hoge dynamiek en dat er naast uittreding in deze markt ook toetreding plaatsvindt. Dat er sprake is dat ruitschadeherstellers zodanig verhinderd of beperkt worden of dat er sprake is van een merkbare vervalsing van de mededinging, zodat de NMa in het kader van artikel 6 Mw Pro nader onderzoek had moeten instellen, zoals eiseres stelt, is in het licht van het voorgaande evenmin in de vereiste mate aannemelijk geworden. De omstandigheid dat (enkele) ruithersteldiensten die geen aanspraak kunnen maken op de gestuurde schadestroom het hoofd nauwelijks boven water kunnen houden en er dus wel iets aan de hand moet zijn in deze markt, zoals eiseres stelt, is in dit kader onvoldoende. Overigens kan, gelijk gedaagde heeft aangevoerd, vooralsnog niet zonder meer gezegd worden dat de door eiseres voorgestane wijze van (nader) onderzoek een evident betere vaststelling van de mate van "schadesturing" met zich mee brengt en/of tot andere conclusies zou (kunnen) leiden dan het NMa rapport .
3.9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat in dit kort geding niet zodanige feiten en omstandigheden in de vereiste mate aannemelijk zijn geworden, dat gezegd kan worden dat het door de NMa verrichte marktonderzoek niet representatief dan wel onmiskenbaar ondeugdelijk is uitgevoerd, zoals eiseres stelt. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de meningen van partijen over onder meer de vraag of de relevante markt juist gedefinieerd is, de enquête representatief is geweest dan wel of de reikwijdte van het uitgevoerde onderzoek voldoende is geweest sterk uiteenlopen en binnen het bestek van dit kort geding geen plaats is voor, bijvoorbeeld, een deskundigenonderzoek. Dit betekent dat er onvoldoende grond bestaat om, vooruitlopend op de uitkomst van een bodemprocedure, (een van) de gevraagde voorzieningen toe te wijzen. Hetgeen eiseres verder nog heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden en hoeft gezien het voorgaande geen nadere bespreking.
3.10. Eiseres zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst af de vorderingen;
- veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.078,--, waarvan
€ 816,-- aan salaris advocaat en € 262,-- aan griffierecht;
- verklaart dit vonnis ten aanzien van de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 29 december 2009.
Adz