Uitspraak
VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3
Reg.nr.: AWB 09/8484 BESLU
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
op het verzoek om een voorlopige voorziening van
Strandpaviljoen Take Five aan Zee BV, gevestigd te Zandvoort, verzoekster,
vertegenwoordigd door [A],
gemachtigde mr. M.L.M. Frantzen,
ter zake van het besluit van 19 november 2009 van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Rijnland, verweerder, waarbij aan verzoekster met een last onder bestuursdwang is opgedragen om binnen een week drie door haar geplaatste containers van het strand te verwijderen en verwijderd te houden tot en met 31 januari 2010 en de noordelijke uitbreiding van het terras van het strand te verwijderen en verwijderd te houden tot en met 31 januari 2010, teneinde de overtreding van artikel 12, sub b van de keur van Rijnland te beëindigen. Indien verzoekster hieraan geen gevolg geeft zal verweerder overgaan tot het toepassen van bestuursdwang en zal verweerder de te nemen maatregelen op kosten van verzoeker laten uitvoeren.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 4 december 2009 bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 5 januari 2010.
Verzoekster is vertegenwoordigd door [A], bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Lanting en ing E. Richard.
IOVERWEGINGEN
1.Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend voor de beslissing in de bodemprocedure.
2.1Op 7 mei 2001 is het Convenant, houdende de Overeenkomst tot regeling van het in het kader van de Pilot Zandvoort tijdelijk toestaan van jaarrond paviljoens op een gedeelte van het strand van de gemeente Zandvoort, (hierna: het Convenant) gesloten door het Rijk, verweerder, de provincie Noord-Holland, de gemeente Zandvoort en de Zandvoortse strandpachters vereniging.
2.2Op 6 februari 2002 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van verzoekster een keurvergunning (V.36010) verleend voor het bouwen en hebben tot uiterlijk 1 februari 2007 van een jaarrond paviljoen op het strand van Zandvoort, ter hoogte van rijksstrandpaal km. 66.500. Hierbij is bepaald dat de vergunning alleen betrekking op de werken die zijn aangegeven op de tekeningen die bij dit besluit horen. Verzoekster is ter zake van deze vergunning aangemerkt als rechtverkrijgende.
2.3Bij besluit van 24 augustus 2009 (V.46822) heeft verweerder onder meer geweigerd een ontheffing te verlenen voor
a)het aanbrengen van en in de periode van 1 november van het ene jaar tot 1 februari van het daaropvolgende jaar hebben van terrasschotten op het ten noorden van het jaarrond paviljoen Take Five gelegen banket;
b)het aanbrengen van en in de periode van 1 november van het ene jaar tot 1 februari van het daaropvolgende jaar hebben van een drietal containers op het banket tussen de afrastering en de achterzijde van het jaarrond paviljoen Take Five.
Bij brief van 4 oktober 2009 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 augustus 2009 voor zover het betreft weigering van de ontheffing voor de onderdelen a en b.
2.4Bij brief van 1 oktober 2009 heeft verweerder verzoekster medegedeeld dat op 2 november 2009 een jaarlijkse schouw op het strand zal worden uitgevoerd. Hierbij heeft verweerder erop gewezen dat voor drie containers langs de duinvoet en de noordelijke uitbreiding van het terras ("zonnebak") geen vergunning is verleend. Indien wordt geconstateerd dat niet is voldaan aan de geldende regels, zal verweerder overgaan tot het opstarten van een procedure tot bestuursdwang om de overtreding te beëindigen.
2.5Op 2 november 2009 heeft verweerder geconstateerd dat de drie containers en de uitbreiding van het terras niet zijn verwijderd.
2.6Bij brief van 5 november 2009 heeft verweerder verzoekster in kennis gesteld van het voornemen om bestuursdwang toe te passen. Bij brief van 13 november 2009 heeft verzoekster een zienswijze ingediend.
2.7Op 19 november 2009 heeft verweerder de last onder bestuursdwang gegeven. Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt. Voorts heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
2.8Op 15 december 2009 heeft verweerder geconstateerd dat er één container is teruggeplaatst op het strand; naast het strandpaviljoen en niet in de duinvoet.
3.1Ingevolge artikel 61, eerste lid van de Waterschapswet is het waterschapsbestuur bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang.
3.2Ingevolge artikel 12, aanhef en onder b van de Keur Rijnland 2006 is het verboden in, op, onder en boven waterstaatswerken werken aan te brengen of te hebben.
In artikel 21, eerste lid van de Keur Rijnland 2006 is bepaald dat het in artikel 12, onder b, genoemde verbod niet van toepassing is op rijksstrandpalen en opstallen die niet langer dan tussen 1 februari en 1 november van hetzelfde jaar op het strand aanwezig zijn.
In artikel 22, eerste lid, van de Keur Rijnland 2006 is bepaald dat het bestuursorgaan van de in deze keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen in artikel 6 tot en met 15 ontheffing kan verlenen.
3.3Op 22 december 2009 is de Keur Rijnland 2009 in werking getreden en is de tot dan toe geldende Keur Rijnland 2006 ingetrokken.
Artikel 3.1.1 van de Keur Rijnland 2009, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
"1. Het is zonder vergunning van het bestuur verboden in, op, onder en/of boven Waterstaatswerken en hun beschermingszone
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande (hout)beplanting aan te brengen of te hebben, dan wel aanwezige (hout)beplanting te verwijderen;
c. vaste stoffen, voorwerpen te brengen, te hebben of te houden op andere dan daarvoor kennelijk bestemde plaatsen;"
Artikel 4.4 van de Keur Rijnland 2009, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
"3. Het in artikel 3.1.1. onder b genoemde verbod is niet van toepassing op Rijksstrandpalen en op opstallen die niet langer dan tussen 1 februari en 1 november van het zelfde jaar op het strand aanwezig zijn."
3.4In § 2.7 van de beleidsregel Bouwbeleid waterkeringen, vergunningenbeleid katern 1, behorende bij het Waterkeringsbeheerplan, (hierna: het Bouwbeleid) is bepaald dat jaarrond strandpaviljoens worden toegelaten. Daarbij gelden onder meer de volgende voorwaarden:
-de bebouwing valt bij stormschade uiteen in kleine onderdelen op het moment dat de fundering bezwijkt;
-de fundering van palen met een nader aan te geven onderlinge afstand en diameter staat zodanig dat het aanwezige zandvolume vrij kan bewegen in de kustzone en het effect van de paviljoens minimaal is;
-eventuele schade aan het duin als gevolg van de aanwezigheid van het paviljoen wordt op kosten van de ondernemer op aanwijzing van Rijnland hersteld.
In § 2.8 van het Bouwbeleid is het beleid neergelegd ter zake van demontabele bebouwing.
Daarin is bepaald dat in principe nieuwe fixatie van het zand door verharding niet is toegestaan. Indien het zand reeds gefixeerd is, bestaat er ruimte om, met betrekking tot het plaatsen, deponeren, laten liggen etc. van niet-permanente eenvoudig te verplaatsen/te verwijderen objecten, zoals tenten en kiosken e.d., het beleid anders toe te passen. Voor dergelijke objecten kan, als deze op bestaande verharding wordt geplaatst, ontheffing van het verbod gegeven worden. Als voorwaarde geldt onder meer dat de objecten zodanig demontabel of verplaatsbaar zijn (bijvoorbeeld doordat ze op wielen zijn geplaatst) dat deze binnen 24 uur van de locatie kunnen worden verwijderd.
3.5Ingevolge artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt onder herstelsanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
3.6Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan:
de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
3.7Ingevolge artikel 5:25, eerste lid van de Awb, geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
4.1 Verzoekster heeft ter zitting allereerst naar voren gebracht dat zij zich afvraagt of het Hoofd afdeling Handhaving bevoegd was om het bestreden besluit namens verweerder te nemen. Verzoekster heeft medegedeeld dat in verband met de feestdagen en de nieuwjaarsduik twee containers, die nodig zijn voor opslag van gekoelde waren en meubilair, zijn teruggeplaatst. Eén container is geplaatst op een plaats waar volgens verzoeker § 2.7 van het Bouwbeleid op ziet, de andere container is geplaatst op een plaats waar deze snel te verwijderen is. Verzoekster stelt dat de terrasschotten nodig zijn omdat het zand anders de deuren zou barricaderen. Verzoekster meent dat de plaatsing van de containers en terrasschotten in het winterseizoen te legaliseren is. Zij heeft daartoe aangevoerd dat sprake is van demontabele of snel verwijderbare objecten, zoals bedoeld in § 2.8 van het Bouwbeleid. De containers waren bovendien geplaatst op een zodanige plek dat dit niet van invloed is geweest op de zeewering, nu slechts sprake is geweest van een zeer marginale aangroei van het duin erachter. Verzoeksters belang is met name gelegen in het feit dat zij, sinds het begin van de exploitatie van het strandpaviljoen, kampt met ruimtetekort en de containers nodig heeft. Bovendien dient zij aanmerkelijk te investeren om horecatechnisch te voldoen aan alle eisen.
4.2Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat het niet gaat om de belemmering van aangroei van de zeewering, maar om het tegengaan van de afslag. Het belang van verweerder is gelegen in de bescherming van de veiligheid van de primaire kering. De containers zijn harde elementen die niet uit elkaar vallen (of slaan) bij een storm. Dit betekent dat de containers door het water kunnen worden meegevoerd en tegen de kering kunnen slaan of beuken, hetgeen een gevaar voor de stabiliteit van de primaire kering vormt. Ook veroorzaken harde elementen lokaal meer afslag. Bij hoog water of storm ontstaat achter een (vast) object extra uitspoeling, waardoor een soort afslag of gat achter het object wordt gecreëerd. Het beleid is erop gericht dat op het strand in het stormseizoen alleen elementen en bouwwerken zijn toegestaan die bij een storm uit elkaar slaan, aldus verweerder.
5.1Voor zover verzoekster zich afvraagt of het Hoofd afdeling Handhaving bevoegd is om het bestreden besluit namens verweerder te nemen, overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder - indien sprake is van een bevoegdheidsgebrek - dit bij de te nemen beslissing op bezwaar kan herstellen.
5.2 Niet in geschil is dat de keurvergunning van 6 februari 2002 met bijbehorende tekeningen alleen ziet op het paviljoen en niet op de onderhavige containers en terrasschotten op het ten noorden van het strandpaviljoen gelegen banket.
5.3 De voorzieningenrechter overweegt dat, zoals verweerder heeft gesteld, Bouwbeleid, in het bijzonder § 2.7 en § 2.8, als uitgangspunt heeft dat bebouwing op het strand demontabel moet zijn in het stormseizoen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de (zee)containers reeds naar hun aard niet zijn aan te merken als demontabele bebouwing. De terrasschotten zijn eveneens harde elementen die niet uit elkaar vallen (of slaan) bij storm.
Het standpunt van verzoekster dat het plaatsen van containers op grond van § 2.8 van het Bouwbeleid is toegestaan omdat deze paragraaf ruimte biedt voor het plaatsen van objecten op zand dat reeds gefixeerd is, wordt niet onderschreven. Hetgeen in § 2.8 van het Bouwbeleid is neergelegd met betrekking tot zand dat reeds is gefixeerd, ziet op toegelaten fixatie en niet op niet vergunde verharding. Ten behoeve van het strandpaviljoen zijn enige jaren geleden stelconplaten aangebracht. Niet in geschil is dat de keurvergunning van 6 februari 2002 niet ziet op deze verharding. Deze platen zijn volgens verweerder niet toegestaan op grond van het Convenant en evenmin op grond van het vorige Bouwbeleid waterkeringen (2003-2008). De voorzieningenrechter volgt dit standpunt van verweerder. De aangebrachte stelconplaten worden door verweerder alleen gedoogd omdat deze, indien tijdens storm door de zee meegevoerd, niet zoveel schade zullen aanrichten.
Het voorgaande leidt er toe dat het aanbrengen en houden van de containers bij het strandpaviljoen, al dan niet op de aanwezige stelconplaten, niet is toegestaan in het stormseizoen. Dit geldt evenzeer voor de terrasschotten.
5.4Het beroep op het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de verleende ontheffing aan de Zandvoortse Reddingsbrigade voor het jaarrond plaatsen en hebben van een tweetal zeecontainers slaagt niet. Verweerder heeft voldoende aangetoond dat er geen sprake is van een met verzoeksters situatie gelijk geval.
5.5Gelet op het vorenstaande was verweerder bevoegd tot bestuursdwang over te gaan.
Verweerder heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Van dergelijke omstandigheden is vooralsnog niet gebleken. Er kan derhalve niet worden gezegd dat er een concreet uitzicht op legalisatie bestaat. In dit kader wordt in aanmerking genomen dat verweerder verzoekster diverse alternatieve oplossingen heeft voorgehouden, die wel voldoen aan de voorwaarden van de Keur 2006 dan wel het Bouwbeleid. Vooralsnog is niet gebleken dat verzoekster deze alternatieve oplossingen in overweging heeft genomen.
Onder deze omstandigheden kan het niet onredelijk worden geacht dat verweerder de algemene belangen welke worden gediend met naleving van de verbodsnorm van artikel 12, onder b, van de Keur Rijnland 2006 (thans: artikel 3.1.1, eerste lid, onder b, van de Keur Rijnland 2009) een zwaarder gewicht toekent dan de financiële belangen van verzoekster bij de bestaande situatie en de bestaande situatie niet langer wil gedogen.
Hetgeen verzoekster overigens heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
6. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
IIBESLISSING
De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. G.P. Kleijn, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van de griffier A.J. Faasse-van Rossum.
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan geen hoger beroep worden ingesteld.