Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
Zaaknummers: AWB 09/15057 (beroep) AWB 09/11107 (voorlopige voorziening)
uitspraak van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken (en de voorzieningenrechter) van 1 februari 2010
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [geboortedatum], van Iraakse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde: mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar,
tegen:
het bestuur van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA),
verweerder,
gemachtigde: mr. E.E. van der Kamp, advocaat te Den Haag.
1. Procesverloop
1.1 Eiser heeft bij brief van 9 maart 2009 verweerder verzocht om vergoeding van de door hem te maken kosten ten behoeve van een contra-expertise taalanalyse.
1.2 Bij besluit van 14 april 2009 heeft verweerder eisers aanvraag, om toestemming te verlenen voor het maken van de door hem verschuldigde kosten in verband met het laten verrichten van een contra-expertise taalanalyse deels afgewezen.
1.3 Eiser heeft tegen het besluit op 27 april 2009 beroep ingesteld. Het op 30 maart 2009 ingediende verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, wordt geacht connex te zijn aan het beroep.
1.4 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.5 De openbare behandeling van de geschillen heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2009. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 In beroep toetst de rechtbank het bestreden besluit aan de hand van de voorgedragen beroepsgronden op rechtmatigheid en ambtshalve aan voorschriften van openbare orde.
2.2 Ingevolge artikel 12 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) kan de minister regels stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, Wet COA.
2.3 Bij ministerieel besluit van 26 januari 2005 (Stcrt. 2005, nr. 24) is van deze bevoegdheid gebruikgemaakt door de vaststelling van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005).
2.4 In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Rva 2005 is bepaald dat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval de betaling van buitengewone kosten omvat.
2.5 Ingevolge artikel 17, eerste lid, Rva 2005 kan een asielzoeker een vergoeding ontvangen voor buitengewone kosten, bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel g van deze regeling, die hij heeft gemaakt. Ingevolge artikel 17, tweede lid, Rva 2005 zijn buitengewone kosten noodzakelijke kosten die vanwege hun aard of hoogte in redelijkheid niet geacht kunnen worden door de asielzoeker zelf te worden betaald. Voorts bepaalt het derde lid van voormeld artikel dat buitengewone kosten slechts worden betaald voor zover vooraf door het COA aan de asielzoeker toestemming is verleend voor het maken van deze kosten, met uitzondering van kosten die voortvloeien uit noodsituaties waarin geen mogelijkheid bestond tot het verzoeken om toestemming. Het vierde lid bepaalt dat de toestemming, bedoeld in het derde lid, uitsluitend wordt verleend indien en voor zover de kosten noodzakelijk zijn en niet op andere wijze in de betaling kan worden voorzien.
2.6 Vaststaat dat verweerder tot voor kort, te weten eind 2008, alle gevraagde vergoedingen in verband met contra-expertises heeft vergoed, ongeacht de precieze werkzaamheden en de hoogte van het bedrag.
2.7 Verweerder heeft ten aanzien van de vraag of buitengewone kosten voor vergoeding in aanmerking komen een handleiding opgesteld, te weten de “Handleiding Vergoeding Buitengewone kosten’, welke handleiding in februari 2009 is gewijzigd (hierna: de Handleiding). De wijziging is per 1 maart 2009 ingegaan.
2.8 In de Handleiding is met betrekking tot een contra-expertise verricht door de Taalstudio opgenomen dat de kosten van de eerste fase niet worden vergoed, nu deze niet noodzakelijk zijn in de zin van artikel 17 Rva 2005, dat de kosten van de tweede fase tot een maximumbedrag van € 800,- worden vergoed en dat in de gevallen dat sprake is van een derde fase, de kosten daarvan vergoed worden tot een maximumbedrag van € 300,-.
2.9 Op 9 maart 2009 heeft eiser aan verweerder verzocht toestemming te verlenen voor het maken van de door hem verschuldigde kosten in verband met het laten verrichten van een contra-expertise taalanalyse ten bedrage van € 1.741,-. Verweerder heeft deze aanvraag bij besluit van 14 april 2009 gedeeltelijk afgewezen en toestemming verleend voor het maken van de kosten eerste en tweede fase voor een bedrag van € 800,-.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.10 Van het aanbod van eiser om als getuige-deskundige, mevrouw dr. Verrips, directeur van de Taalstudio, ter zitting te doen horen, heeft de rechtbank besloten geen gebruik te maken. Nog daargelaten of dr. Verrips als getuige-deskundige kan worden aangemerkt, nu zij directeur is van De Taalstudio, is de rechtbank van oordeel dat een verklaring van dr. Verrips ter zitting niet verder zal bijdragen aan de beoordeling van de zaak, nu zij reeds uitvoerig schriftelijk haar standpunt naar voren heeft gebracht.
2.11 Verweerder stelt weliswaar in het bestreden besluit dat de overheid (in dit geval: het COA) redelijkerwijs niet gehouden is contra-expertises te vergoeden die worden verricht naar aanleiding van een door het Bureau Land en Taal (BLT) verrichte taalanalyse, aangezien dit bureau door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als ter zake deskundig is aangemerkt. Nu verweerder daaraan echter geen conclusie verbindt en gelet op het standpunt dat verweerder overigens inneemt (zoals hieronder zal worden weergegeven) gaat de rechtbank er vanuit dat in het onderhavige geval niet in geschil is dat het verrichten van een contra-expertise noodzakelijk is voor een weerlegging van de onderzoeksresultaten van het BLT in een asielprocedure. Hetgeen daarover door eiser in het beroepschrift is aangevoerd, behoeft dan ook thans geen bespreking.
2.11 Door eiser is naar voren gebracht dat het (gewijzigde) beleid niet bij besluit is vastgesteld en evenmin overeenkomstig de bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bekend is gemaakt. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiser hiermee heeft bedoeld te stellen dat verweerder zich niet op het (gewijzigde) beleid heeft mogen beroepen.
Verweerder heeft dienaangaande aangegeven dat het gewijzigde beleid op 11 maart 2009 is gemeld in de Update van Vluchtelingenwerk (Update 2009, nr. 10, 11 maart 2009) en dat er tevens melding van is gemaakt in de NAV (NAV, nr. 3, p. 207).
De rechtbank overweegt dat, om te kunnen spreken van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, Awb, er sprake dient te zijn van een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. In artikel 3:41, tweede lid Awb is verder bepaald op welke wijze besluiten bekend dienen te worden gemaakt. De rechtbank is niet gebleken dat de Handleiding bij besluit is vastgesteld. Dat betekent dat geen sprake is van een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid Awb. Evenmin is gebleken dat de Handleiding op de bij Awb voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. De hiervoor genoemde melding in de Update van Vluchtelingenwerk en in de NAV is naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als een geschikte wijze van bekendmaking als bedoeld in artikel 3:41, tweede lid Awb, nu de Handleiding in eerste instantie betrekking heeft op de vreemdeling die zich in het kader van een contra-expertise voor een vergoeding tot verweerder wendt en voornoemd tijdschrift en de Update zich in de eerste plaats richten tot vakjuristen en advocaten en niet zozeer tot vreemdelingen zelf. Dit betekent evenwel niet dat verweerder zich niet op (de inhoud van) die Handleiding heeft mogen baseren. De Handleiding geeft immers het interne beleid en aldus de interne gedragslijn van verweerder weer. Verweerder mag deze gedragslijn volgen, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. De hiervoor geformuleerde beroepsgrond slaagt dan ook niet.
2.12 Eiser heeft voorts ter adstructie van de stelling dat het door verweerder gewijzigde beleid kennelijk onredelijk is, verwezen naar de brief van de Adviescommissie voor Vreemdelingenrecht van de NOvA, gericht aan de staatssecretaris van Justitie van 15 mei 2009 alsmede naar de brief van mr. F. Fonville namens Vluchtelingenwerk Nederland en de Vereniging van Asieladvocaten en – juristen in Nederland van 28 mei 2009, eveneens gericht aan de staatssecretaris van Justitie. Uit deze brieven volgt volgens eiser dat, nu de kosten van de verzochte contra-expertise niet geheel worden vergoedt, het feitelijk er op neer komt dat het niet meer mogelijk is een contra-expertise te laten uitvoeren. Eiser verwijst daarvoor naar de brief van de Taalstudio, van 24 september 2008, waarin een omschrijving wordt gegeven van de werkzaamheden in de eerste fase. Bovendien stelt eiser dat de eerste fase zoals die door de Taalstudio is ontwikkeld grotendeels wordt onderschreven door de ‘Guidelines for the Use of Language Analysis in Relation tot Questions of National Origin in Refugee Cases, June 2004’ (hierna: de Guidelines) van de ‘Language and National Origin Group’. Ten slotte wijst eiser op het onderzoek van dr. Ten Thije van de Universiteit van Utrecht, getiteld ‘Wat is nodig voor verantwoorde linguistische arbeidsbemiddeling’, waaruit volgens eiser blijkt dat de eerste fase noodzakelijk is voor het verrichten van een contra-expertise. Dat de noodzakelijke kosten niet worden vergoed, acht eiser in strijd met artikel 6 van het EVRM.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van kennelijk onredelijk beleid. Verweerder heeft daartoe aangegeven dat zij, gezien de sterke stijging van de kosten per verrichte contra-expertise, alsmede het sterk stijgende totale aantal aangevraagde vergoedingen, aanleiding heeft gezien nader te analyseren welke kosten voor het laten verrichten van een contra-expertise daadwerkelijk noodzakelijk zijn. Daartoe heeft zij zowel informatie bij het BLT als de Taalstudio ingewonnen. Op grond van die informatie heeft verweerder zelfstandig, zonder vooringenomenheid, een belangenafweging gemaakt, welke tot een aanscherping van het beleid heeft geleid. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit, bij elk van de door de Taalstudio aangegeven werkzaamheden, gemotiveerd aangegeven waarom deze al dan niet noodzakelijk, in de zin van artikel 17 Rva 2005, zijn te achten. Verweerder betwist dat het nieuwe beleid in strijd is met artikel 6 EVRM. Ten aanzien van het door eiser overgelegde rapport van dr. Ten Thije merkt verweerder op dat in dit rapport wordt miskend dat een contra-expertise geen volledige taalanalyse is en – gelet op de plaats daarvan in de asielprocedure – ook niet kan zijn.
De rechtbank overweegt als volgt. Dat de sterke stijging van de kosten per verrichte contra-expertise alsmede het sterk stijgende totale aantal aangevraagde vergoedingen, voor verweerder, gelet op het gegeven dat van verweerder verwacht wordt dat zij doelmatig met de publieke middelen omgaat, aanleiding was om tot een verscherping van haar beleid met betrekking tot de vergoeding van de kosten van contra-expertises te komen, is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf niet onredelijk te noemen.
Voorts heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank zijn stelling dat deze verscherping van het beleid er in feite op neer komt dat er voor eiser geen mogelijkheid bestaat een contra-expertise uit te laten voeren, aangezien de Taalstudio voor dat bedrag geen contra-expertise kan uitvoeren, en er geen andere bureaus dan de Taalstudio zijn die een contra-expertise kunnen uitvoeren, niet, althans onvoldoende, onderbouwd. Eiser heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat ter onderbouwing van de stelling dat er geen andere bureaus zijn die contra-expertises verrichten, (namens hem) geen onderzoek heeft plaatsgevonden. De stelling dat de Taalstudio voor het bedrag dat thans door het COA wordt vergoed geen contra-expertise kan uitvoeren, wordt bovendien weersproken door de door verweerder overgelegde brief van de Taalstudio van 18 september 2009, waaruit blijkt dat in dat betreffende geval wel een contra-expertise voor een lager bedrag kon worden verricht. Eiser heeft voorts niet onderbouwd dat bij een contra-expertise niet kan worden volstaan met een op een andere wijze ingericht onderzoek. Uit het door eiser overgelegde rapport van dr. Ten Thije is de rechtbank niet gebleken dat de door de Taalstudio in de eerste fase verrichte werkzaamheden noodzakelijk zijn en moeten worden verricht door een (door de Taalstudio in te schakelen) deskundige. De rechtbank is voorts van oordeel dat aan de Guidelines waarop eiser zich beroept, waaruit zou blijken dat het verrichten van de eerste fase noodzakelijk is voor het uitvoeren van een contra-expertise taalanalyse, niet de status van een rapport van een onafhankelijke deskundige kan worden toegekend, nu uit de ondertekening daarvan blijkt dat de directeur van de Taalstudio deel uitmaakt van de ‘Language and National Origin Group’ die het rapport heeft opgesteld. Hetgeen door eiser is aangevoerd treft derhalve geen doel. Gelet op het voorgaande is evenmin aangetoond dat door verweerder met de wijziging van het beleid in strijd met artikel 6 van het EVRM wordt gehandeld.
2.13 Eiser stelt verder dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt nu verweerder niet is ingegaan op de brieven van eiser van 30 maart 2009 en 6 april 2009. De rechtbank stelt vast dat de brief van 30 maart 2009 ziet op het niet tijdig beslissen op de aanvraag en dat de brief van 6 april 2009 niet expliciet is genoemd in het bestreden besluit. Nu door verweerder binnen de daarvoor geldende termijn van acht weken op de aanvraag is beslist en in het bestreden besluit op alle in de brief van 6 april 2009 aangevoerde gronden is ingegaan, is er geen grond voor het oordeel dat het thans bestreden besluit op die grond zou moeten worden vernietigd.
2.14 Tenslotte is door eiser aangevoerd, zo begrijpt de rechtbank, dat het kennelijk onzorgvuldig is dat verweerder geen overgangsregeling in het beleid heeft opgenomen.
De rechtbank kan deze stelling niet volgen. Immers, de vreemdeling dient op het moment dat hij een contra-expertise wil laten verrichten een verzoek in om toestemming voor vergoeding van die kosten. Het op dat moment geldende beleid is dan op zijn aanvraag van toepassing. Eiser heeft niet onderbouwd welke nadelige gevolgen het niet opnemen van een overgangsregeling voor een vreemdeling in het algemeen en voor hem in het bijzonder zou kunnen hebben.
Indien en voor zover eiser hiermee heeft bedoeld te stellen dat de contra-expert, in casu de Taalstudio, door het niet opnemen van een overgangsregeling, haar werkzaamheden niet aan het gewijzigde beleid heeft kunnen aanpassen, overweegt de rechtbank als volgt. Nog daargelaten dat de Taalstudio geen partij is in de onderhavige procedure en de beroepsgrond reeds hierom faalt, is gebleken dat verweerder alvorens zij de voorgenomen beleidswijziging per 1 maart 2009 heeft laten ingaan, dit voornemen om tot wijziging van de vergoedingen op het gebied van contra-expertises over te gaan bij brief van 12 september 2008 aan de Taalstudio kenbaar heeft gemaakt. De Taalstudio heeft bij brief van 24 september 2008 op dit voornemen gereageerd. Op 6 oktober 2008 heeft verweerder op de brief van de Taalstudio gereageerd. Op 6 november 2008 heeft vervolgens over de voorgenomen beleidswijziging een gesprek plaatsgevonden tussen de Taalstudio en verweerder. Bij brief van 17 februari 2009 heeft verweerder de Taalstudio laten weten dat de wijzigingen in het beleid worden toegepast op de aanvragen van vergoedingen contra-expertises taalanalyses vanaf 1 maart 2009.
De Taalstudio is derhalve reeds ruim voor de ingangsdatum van het nieuwe beleid, te weten per september 2008, van die wijziging op de hoogte gesteld, zodat in redelijkheid mag worden aangenomen dat zij ruim de tijd heeft gehad haar werkzaamheden daaraan aan te passen.
2.22 Ten aanzien van de beroepsgrond dat de taalanalyses van de taalanalist, aangeduid met code ‘SOR3’, van BLT met betrekking tot Kirkuk inhoudelijk niet kloppen, overweegt de rechtbank dat dit buiten de omvang van het huidige geschil valt. Het bestrijden van de inhoud van een taalanalyse dient plaats te vinden in de asielprocedure.
2.23 De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren.
2.24 Er is geen grond een van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
Verzoek om een voorlopige voorziening
2.25 Indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank tegen een besluit bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.26 Nu in de hoofdzaak wordt beslist, is aan het verzoek het belang komen te ontvallen, zodat dit reeds daarom niet voor toewijzing in aanmerking komt. De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
2.27 Er is geen grond een van de partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep ongegrond.
De voorzieningenrechter:
3.2 wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.D. de Jong, voorzitter en mrs. J.M. Janse van Mantgem en C.M. Cichowski-van der Kleijn, leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken en op 1 februari 2010 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van drs A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak, voor zover deze de hoofdzaak betreft, hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak. Van deze uitspraak staat, voor zover deze de voorlopige voorziening betreft, geen hoger beroep open.