Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 4, enkelvoudige kamer
Procedurenummer: AWB 09/3939 LEGGW
Uitspraakdatum: 12 juli 2010
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
Stichting [X], te [Z], eiseres,
en
de directeur der Gemeentebelastingen [te P] verweerder.
I PROCESVERLOOP
1.1. Bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag (hierna: DSO) is op 20 december 2005 een "Aanvraag bouwvergunning", gedateerd 19 december 2005, ingekomen (hierna: de aanvraag). De aanvraag is ingediend door eiseres, handelende onder de naam Ceres Projecten. De aanvraag betreft een reguliere bouwvergunning voor het project De Raden (Hertenrade, Berenrade, Wolvenrade en Wezelrade) te Den Haag (hierna: het project). Het project bestaat uit de bouw van 195 eengezinswoningen en 60 parkeerplaatsen. Als aanneemsom of raming van de kosten (exclusief omzetbelasting) van het project is in de aanvraag een bedrag van € 12.800.000 vermeld.
1.2 Bij brief van 2 januari 2006, verzonden op 3 januari 2006, heeft [A], projectinspecteur bij de Directie Bouwen, Toezicht en Dienstverlening (hierna: BTD) van de DSO, eiseres namens Burgemeester en wethouders van Den Haag het volgende medegedeeld:
"Op 20 december heeft u bij [BTD] aanvraag ingediend voor [het project].
De door u opgegeven/geraamde kosten bedragen: EUR 15.232.000,00. Wij delen u mede, dat na controle/calculatie het totaalbedrag van de kosten is vastgesteld op: EUR 22.209.349,00 incl. BTW.
Indien u zich niet kunt verenigen met de vastgestelde bouwkosten, stellen wij u in de gelegenheid, na ontvangst van de legesnota, een bezwaarschrift in te dienen bij [verweerder]."
1.3 Op 24 maart 2006 heeft DSO eiseres een factuur gestuurd, welke luidt, voor zover hier van belang:
"Pagina 1 van 2
Nota leges,
Voor het in behandeling nemen van de door u ingediende aanvraag van 20-DEC-2005 bent u leges verschuldigd. Voor nadere informatie over deze nota verwijs ik u naar pagina 2.
tabel 1
(...)
Pagina 2 van 2
(...)
Namens [verweerder] deel ik u het volgende mede:
Voor het in behandeling nemen van deze aanvraag bent u, op grond van hoofdstuk 5, onderdeel 5.2.0 van de Legesverordening 1998 leges verschuldigd. Deze bedraagt 19,950 promille van de bouwkosten. Tevens bent u een verhoging van de leges verschuldigd ad EUR 226,89 indien op dit plan van toepassing is artikel 11, 15, 16, 17 of 19, tweede lid, indien geen verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van de provincie nodig is, of derde lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening of artikel 50, zesde lid van de Woningwet, dan wel een combinatie van twee of meer van deze bepalingen. Op grond van de verordening is voor het in behandeling nemen van de aanvraag minimaal EUR 323,33 verschuldigd.
Deze nota kan te zijner tijd verrekend worden met het bedrag dat verschuldigd wordt, indien blijkt dat de werkelijke bouwkosten afwijken van de bij de aanvraag overgelegde opgave van de aannemingsom of raming van de kosten.
Indien het bedrag, vermeld op de bijgevoegde nota, naar uw mening onjuist is vastgesteld of ten onrechte van u wordt gevorderd kunt u een bezwaarschrift indienen bij [verweerder].(...)
(...)
[verweerder]
namens deze de Directeur van [DSO]. "
1.4 Bij brief van 11 april 2006 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen een aantal door verweerder van haar gevorderde legesbedragen, waaronder het in de factuur van 24 maart 2006 vermelde bedrag van € 382.322,18 (hierna: het gevorderde bedrag). Het bezwaarschrift luidt, voor zover hier van belang:
"Bij deze tekenen wij bezwaar aan tegen de volgende legesheffingen:
tabel 2
Wij zijn van mening dat de in rekening gebrachte leges niet in verhouding staan tot de door de gemeente Den Haag geleverde prestatie.
Tevens maken wij bezwaar tegen uw voornemen om over te gaan tot een naheffing indien de werkelijke kosten hoger zijn dan opgegeven kosten, omdat voor deze naheffing door de gemeente helemaal geen prestatie wordt geleverd.
Bij de leges voor de bouwaanvraag 200504036 ([het project]) maken wij tevens bezwaar tegen de door u gehanteerde legesgrondslag (€ 22.209.300 inclusief BTW) zoals opgenomen in de brief (...) van 3 januari 2006. Deze grondslag wijkt aanzienlijk af van de door ons in de bouwaanvraag opgeven kosten (€ 15.232.000 inclusief BTW).
De door ons opgegeven bouwkosten zijn de bouwkosten voor de vergunningplichtige bouwdelen in het nieuwbouwplan, i.c. de totale schil van de nieuwbouw en de inpandige constructie. Naar verwachting bedragen de bouwkosten voor deze vergunningplichtige bouwdelen ongeveer 70% van de totale bouwkosten.
Uiteraard zullen wij na oplevering van het project de exacte bouwkosten voor de vergunningplichtige delen specificeren."
1.5 Bij besluit van 24 april 2009 heeft verweerder uitspraak op het bezwaar van eiser gedaan. De uitspraak op bezwaar strekt tot gegrondverklaring van het bezwaar en vermindering van het gevorderde bedrag met € 9.163,04. Verweerder heeft deze uitspraak als volgt gemotiveerd:
"(...) U stelt dat de legesgrondslag (bouwsom) gebaseerd dient te zijn op de aanneemsom voor de bouwvergunningplichtige onderdelen uit de aanneemsom.
Dit standpunt rust op een onjuiste rechtsopvatting. De gemeente moet namelijk de vergunningaanvraag beoordelen voor het gehele project, ook indien slechts een deel van de bouwactiviteiten vergunningplichtig is. Dit uitgangspunt voor de berekening van de bouwkosten is bevestigd door de jurisprudentie.
Uit de (...) "bouwteamovereenkomst" blijkt dat de aanneemsom € 18.300.000,- (exclusief BTW) bedraagt. Voor de berekening van de van de leges moet daarom worden uitgegaan van een bouwsom van € 21.750.000,- (inclusief BTW).
Uitgaand van een bouwsom van € 21.750.000,- en het voor het jaar 2005 geldende promillage (19,95) bedragen de bouwleges dan € 433.912,50.
Als gevolg hiervan heb ik besloten:
- de op de nota vermelde bouwleges te verminderen met een bedrag van € 9.163,04."
1.6 Bij brief van 4 juni 2009 heeft eiseres tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
1.7 Bij brief van 22 september 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
1.8 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2010. Namens eiseres zijn daar verschenen [B] en mr. [C]. Verweerder werd vertegenwoordigd door [D], [E] en [F].
1.9 Namens eiseres is ter zitting een pleitnota voorgedragen en overgelegd.
II OVERWEGINGEN
Verordening
2.1 In artikel 6,eerste lid, van de Legesverordening 1998, zoals gewijzigd bij raadsbesluit van 16 december 2004 en in werking getreden op 1 januari 2005 (hierna: de Verordening), is bepaald dat de leges worden geheven bij wege van schriftelijke kennisgeving, welke kan worden gesteld op het stuk ter zake waarvan de leges worden geheven.
2.2 Hoofdstuk 5 van de Tabel, behorende bij de Verordening, luidt, voor zover hier van belang:
"BOUWVERGUNNINGEN
Bouwkosten
5.1 Het bedrag van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, bedoeld in de onderdelen 5.2 tot en met 5.5, wordt vastgesteld op de aanneemsom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uit voering van werken 1989 (UAV 1989), echter inclusief omzetbelasting.
Voorzover de aanneemsom ontbreekt, wordt het bedrag van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, bedoeld in de onderdelen 5.2 tot en met 5.5, vastgesteld op een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen waarbij van toepassing is het bepaalde onder 3.2 van dit normblad inclusief omzetbelasting.
Bouwvergunningen
5.2.0. Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (reguliere bouw vergunning): 19,95 promille van het overeenkomstig onderdeel 5.1 vastgestelde bedrag van de kosten van het uit te voeren bouwwerk, berekend over elk geheel bedrag van € 50,00 met een minimum van € 107,78
(...)
5.2.1 Indien de aanvraag als bedoeld in onderdeel 5.2.0 (...) betrekking heeft een bouwplan waarvoor een vergunning moet worden verleend met toepassing van artikel 11, 15, 16, 17 of 19, tweede lid, indien geen verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten van de provincie nodig is, of derde lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening of artikel 50, zesde lid van de Woningwet, dan wel een combinatie van twee of meer van deze bepalingen, wordt het overeenkomstig onderdeel 5.2.0 (...) berekende bedrag verhoogd met € 215,55"
Feiten
2.3 Eiseres is werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting. Onderdeel van eiseres is Ceres Projecten, dat onder meer actief is bij de ontwikkeling van woningbouwprojecten, zowel in de nieuwbouw als in de verbouw en renovatie.
Geschil
2.4. In geschil is of de grondslag waarover de leges, verschuldigd voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning, worden berekend, is beperkt tot de kosten van het bouwen van de bouwvergunningplichtige onderdelen van het in aanvraag genoemde bouwwerk, zoals eiseres verdedigt, dan wel alle kosten van de bouw van het in aanvraag genoemde bouwwerk omvat, zoals verweerder voorstaat.
De beide andere elementen van het gevorderde bedrag (de verhoging leges bouwaanvraag (zonder gs) en de verrekening leges beginselaanvraag) zijn niet in geschil.
2.5. Voor de onderbouwing van de door partijen ingenomen standpunten verwijst de rechtbank naar de stukken van het geding.
2.6. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van het gevorderde bedrag tot een bedrag, berekend naar een grondslag van € 15.225.000,-, met inachtneming van de niet in geschil zijnde elementen.
2.7 Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
Beoordeling van het geschil
Vooraf en ambtshalve
2.8 De rechtbank zal eerst bezien of het gevorderde bedrag door een daartoe bevoegde persoon of instantie is vastgesteld. De door partijen overgelegde stukken, waaronder de factuur van 24 maart 2006 die de rechtbank aanmerkt als de schriftelijke kennisgeving bij wege waarvan het gevorderde bedrag is geheven (artikel 6, eerste lid, van de Verordening), laten geen andere conclusie toe dan dat de directeur of (een) andere medewerker(s) van DSO het gevorderde bedrag feitelijk (heeft) hebben vastgesteld en bekend gemaakt aan eiseres. Het door verweerder overgelegde aanwijzingsbesluit voorziet echter niet in de toekenning van deze bevoegdheid aan de directeur of (een) andere medewerker(s) van DSO. Op de toelichting op de achterzijde (pagina 2) van de factuur van 24 maart 2006 heeft de directeur van de DSO weliswaar aangegeven dat hij namens verweerder - die, gelet op het zo-even genoemde aanwijzingsbesluit, wél bevoegd is het gevorderde bedrag vast te stellen en bekend te maken - heeft gehandeld, doch een schriftelijk besluit waarin verweerder de directeur of (een) andere medewerker(s) van de DSO machtigt om in zijn naam besluiten ter uitvoering van de Verordening te nemen, ontbreekt. Toch vindt de rechtbank in het vorenstaande geen aanleiding het gevorderde bedrag te herroepen. Hierbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Het college van burgemeester en wethouders had de directeur of een (of meer) andere medewerker(s) van DSO schriftelijk kunnen aanwijzen als heffingsambtenaar, bevoegd tot het heffen van bouwleges. Ook had verweerder de directeur of een (of meer) andere medewerker(s) van DSO schriftelijk de bevoegdheid kunnen toekennen om in zijn naam besluiten ter uitvoering van de Verordening te nemen. Dat dit niet is gebeurd, wordt volgens de rechtbank niet veroorzaakt door het ontbreken van de wil en de bedoeling bij de daartoe bevoegde organen om de directeur of een (of meer) andere medewerker(s) van DSO de bevoegdheid te verlenen om bouwleges te heffen. Op deze grond en omdat niet is gebleken dat eiseres door het ontbreken van een schriftelijke vastlegging van de bevoegdheidsverlening aan de directeur of een (of meer) andere medewerker(s) van DSO is benadeeld, gaat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro aan dit gebrek voorbij.
Met betrekking tot de in geschil zijnde vraag
2.9 Verweerder heeft ter zitting verklaard dat hij, indien de in geschil zijnde vraag in de door eiseres verdedigde zin wordt beantwoord, instemt met de door eiseres genoemde grondslag voor de berekening van de leges (€ 15.232.000 inclusief omzetbelasting). Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zij, indien de in geschil zijnde vraag in de door verweerder voorgestane zin wordt beantwoord, instemt met de door verweerder genoemde grondslag voor de berekening van de leges (€ 21.750.000 inclusief omzetbelasting).
2.10 Eiseres heeft de aanvraag van de bouwvergunning uitgestrekt tot het volledige project. Uit de aanvraag blijkt niet dat zij de aanvraag heeft willen beperken tot de bouwvergunningplichtige werkzaamheden. Dat in de aanvraag als aanneemsom of raming van de kosten (exclusief omzetbelasting) van het project een bedrag van € 12.800.000 is vermeld, maakt zonder nadere toelichting, welke, gelet op de stukken van het geding, niet in of bij de aanvraag is gegeven, niet duidelijk dat eiseres niet voor het gehele project, doch slechts voor de bouwvergunningplichtige onderdelen daarvan - zo deze onderdelen al op een toetsbare wijze van de overige werkzaamheden van het project kunnen worden onderscheiden - een vergunning heeft aangevraagd. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat verweerder de aanvraag moest beoordelen voor het gehele project, inclusief de niet-bouwvergunningplichtige onderdelen, zo daarvan al sprake is. In zoverre is het gelijk aan verweerder.
2.11 Naar het oordeel van de rechtbank moet tot de bouwkosten van het project al datgene worden gerekend wat aan de gehele afwerking van de woningen en parkeerplaatsen bijdraagt. Dat verweerder bij twee eerder projecten - het veranderen van de entree van vier woongebouwen aan het Drentheplantsoen en het samenvoegen van de woningen [adressen] (oneven) - de heffing van bouwleges heeft beperkt tot de kosten van de door eiseres als bouwvergunningplichtig aangewezen onderdelen van deze projecten, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Daarbij neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Voor een in rechte te honoreren vertrouwen is meer vereist dan de enkele omstandigheid dat verweerder in het verleden bij het vaststellen van het gevorderde bedrag in twee gevallen is meegegaan met hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de berekening van leges over de kosten van niet-bouwvergunningplichtige werkzaamheden. De gerechtvaardigdheid van het vertrouwen hangt af van de waardering van - voor zoveel nodig in onderlinge samenhang te beoordelen - omstandigheden die bij eiseres de indruk hebben kunnen wekken dat het meegaan van verweerder op het bedoelde punt berustte op een bewuste standpuntbepaling. Van omstandigheden als vorenbedoeld had sprake kunnen zijn indien verweerder zich in de twee door eiseres genoemde gevallen uitdrukkelijk had uitgelaten over de vraag of over de kosten van niet-bouwvergunningplichtige onderdelen van de desbetreffende projecten leges kunnen worden berekend, bijvoorbeeld in gehouden besprekingen of gevoerde correspondentie. Hetgeen eiseres aanvoert is, tegenover de gemotiveerde betwisting van verweerder, onvoldoende om op grond daarvan aan te nemen dat van uitdrukkelijke uitlatingen van verweerder of andere omstandigheden als hiervóór bedoeld in de verhouding tussen verweerder en eiseres sprake is geweest. Ook op dit punt faalt het beroep van eiseres.
2.12 Eiseres heeft nog gesteld dat de heffing van bouwleges over de totale bouwkosten van het in de aanvraag beschreven bouwwerk, inclusief de kosten van de niet vergunningplichtige onderdelen, leidt tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen. De heffing over de totale bouwkosten kan immers worden voorkomen door het project in twee gedeelten te splitsen, waarbij het ene gedeelte uitsluitend bestaat uit bouwvergunningplichtige onderdelen waarvoor een bouwvergunning wordt gevraagd en het andere gedeelte fase bestaat uit de overige werkzaamheden waarvoor geen bouwvergunning nodig is en dus geen bouwvergunning wordt gevraagd. Hoewel deze splitsing zuiver administratief is en niet leidt tot een ander bouwwerk of andere bouwactiviteiten, heeft zij wel een substantieel lagere legesheffing tot gevolg. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
2.13 Indien veronderstellenderwijs ervan wordt uitgegaan dat de door eiseres genoemde splitsing mogelijk is en tot de door eiseres genoemde uitkomst leidt, is er inderdaad sprake van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Echter, niet elke door wettelijke regelingen (hier: de Verordening) veroorzaakte ongelijke behandeling van gelijke gevallen kan tot een rechterlijk ingrijpen in de desbetreffende wettelijke regelingen leiden. Daarvoor is geen aanleiding wanneer voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Aan de wetgever (hier: de gemeenteraad) komt bij de beantwoording van de vraag of er voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen een dergelijke objectieve en redelijke rechtvaardiging is, een ruime beoordelingsvrijheid toe. In het onderhavige geval heeft de gemeentelijke wetgever kunnen oordelen dat het laten aansluiten van de legesheffing op de in het concrete geval ingediende aanvraag en op het volledige bouwplan waarop de aanvraag betrekking heeft, bijdraagt aan een doelmatige uitvoering van de legesheffing en ook overigens niet onredelijk is. Een ongeoorloofde ongelijke behandeling van gelijke gevallen, waaraan de rechtbank gevolgen zou kunnen verbinden, doet zich derhalve niet voor.
Slotsom
2.14 Het gevorderde bedrag is terecht en - na de vermindering bij de uitspraak op bezwaar - tot het juiste bedrag vastgesteld.
Proceskosten
2.15 De rechtbank acht geen termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
III BESLISSING
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Leijenhorst, in tegenwoordigheid van de griffier F.J. Crabbendam.
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.