Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 361342 / HA ZA 10-931
Vonnis van 17 november 2010
in de zaak van
1. de vereniging
VERENIGING MET RECHTSPERSOONLIJKHEID VAN PLAATSELIJKE POLITIEKE GROEPERINGEN,
gevestigd en kantoorhoudende te Echt,
2. [eiser sub 2],
wonende te [woonplaats],
3. [eiser sub 3],
wonende te [woonplaats],
4. [eiser sub 4],
wonende te [woonplaats],
5. [eiser sub 5],
wonende te [woonplaats],
6. [eiser sub 6],
wonende te [woonplaats],
7. [eiser sub 7],
wonende te [woonplaats],
8. [eiser sub 8],
wonende te [woonplaats],
9. [eiser sub 9],
wonende te [woonplaats],
10. [eiser sub 10],
wonende te [woonplaats],
11. [eiser sub 11],
wonende te [woonplaats],
12. [eiser sub 12],
wonende te [woonplaats],
13. [eiser sub 13],
wonende te [woonplaats],
14. [eiser sub 14],
wonende te [woonplaats],
15. [eiseres sub 15],
wonende te [woonplaats],
eiseres,
advocaat mr. F.A. Pommer te 's-Hertogenbosch,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. E.J. Daalder te 's-Gravenhage.
Partijen zullen hierna VPPG (in vrouwelijk enkelvoud) en de Staat genoemd worden.
1.De procedure
1.1.Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 22 februari 2010, met producties;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- het tussenvonnis van 16 juni 2010 waarbij een comparitie van partijen is bevolen,
- het proces-verbaal van comparitie van 11 oktober 2010.
1.2.Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2.De feiten
2.1.VPPG is een vereniging met als doel het behartigen van de belangen van uitsluitend lokaal georganiseerde politieke partijen en de gemeenteraadsleden die via deze partijen zijn gekozen als volksvertegenwoordiger. VPGG houdt zich daarbij onder meer bezig met het bestrijden van discriminatie van lokale politieke partijen op alle gebieden en meer in het bijzonder op het gebied van subsidiëring van Rijkswege op grond van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp).
2.2.Eisers sub 2 tot en met 15 zijn leden van plaatselijke politieke partijen en tevens (kandidaat-)leden voor diverse gemeenteraden.
2.3.VPPG heeft op 25 november 2000 bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: "de minister") een subsidieverzoek ingediend op grond van de Wspp. De minister heeft het verzoek bij besluit van 23 januari 2001 afgewezen. VPPG is tegen deze beslissing in een bestuursrechtelijke procedure opgekomen, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juni 2003 (hierna: "de Afdeling"). In deze uitspraak heeft de Afdeling onder meer als volgt overwogen:
"Vast staat - en tussen partijen is ook niet in geschil - dat de vereniging aan de Wet subsidiëring politieke partijen geen aanspraak op inwilliging van haar verzoek kan ontlenen. Dat landelijke politieke partijen wél en lokale, niet-landelijk georganiseerde politieke partijen níet vanwege het Rijk worden gesubsidieerd, is voorts niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel te achten, aangezien die partijen niet in een gelijke positie verkeren. Evenmin is gebleken dat door de minister gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat de vereniging, vooruitlopend op een evaluatie van de Wet subsidiëring politieke partijen, toch voor de gevraagde subsidie in aanmerking komt."
2.4.Op 21 november 2004 heeft VPPG opnieuw een subsidieverzoek op grond van de Wspp ingediend. De minister heeft ook dit verzoek afgewezen. De hierop door VPPG gestarte bestuursrechtelijke procedure heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2006. Hierin overwoog de Afdeling onder meer als volgt:
"De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de Minister de aanvraag om subsidieverlening volgens het hiervoor onder 2.2. bedoelde beleid mocht beoordelen en zich, nu appellante het ondersteunen van plaatselijke politieke groeperingen tot doel heeft, terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante volgens dit beleid niet voor verlening van de gevraagde subsidie in aanmerking komt."
2.5.VPPG heeft bij e-mail van 26 november 2007 wederom subsidie op grond van de Wspp aangevraagd. De minister heeft dit subsidieverzoek bij brief van 15 februari 2008 afgewezen. Daartoe heeft de minister onder meer het volgende overwogen:
"Ik beschouw uw verzoek als een aanvraag tot structurele subsidie. (...) Voor structurele subsidie op grond van de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) komt uw organisatie niet in aanmerking. In de Wspp is bepaald dat alleen subsidie kan worden verstrekt aan een politieke partij. Dit is een partij die is geregistreerd in het register van aanduidingen voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Bovendien moet deze partij aan de laatst gehouden verkiezingen voor de Tweede Kamer of Eerste Kamer der Staten-Generaal hebben deelgenomen en op grond daarvan één of meer kamerzetels hebben verworven (...) De VPPG voldoet niet aan deze voorwaarden. (...)
Maar ook als uw aanvraag beschouwd zou moeten worden als een verzoek om incidentele (eenmalige) subsidie kan ik dat verzoek niet honoreren. Ingevolge het staande beleid is de rijksoverheid verantwoordelijk voor de subsidiëring van politieke partijen die vertegenwoordigd zijn in het parlement. De verantwoordelijkheid voor de lokale partijen berust bij gemeenten en provincies. Dit impliceert dat ook geen subsidie wordt verleend aan koepels van lokaal georganiseerde partijen. Met deze beleidslijn valt subsidieverstrekking aan de VPPG op dit moment niet te verenigen."
2.6.VPPG heeft bij brief van 2 maart 2008 bezwaar gemaakt tegen de afwijzende beslissing van de minister van 15 februari 2008. De minister heeft bij beslissing van 24 april 2008 het bezwaar gegrond verklaard voor zover het subsidieverzoek van VPPG is afgewezen als een verzoek om structurele subsidie op grond van de Wspp. Voor het overige heeft de minister het besluit van 14 februari 2008 gehandhaafd. Tegen deze beslissing heeft VPPG geen rechtsmiddel aangewend.
2.7.Bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor 2009 is door de Tweede Kamer het amendement Bilder c.s. van 20 november 2008 aangenomen (Kamerstukken II, 2008-2009, 31 700 VII, nr. 19). Dit amendement beoogt middelen voor de toerusting van (kandidaat-) gemeenteraadsleden in te zetten via politieke partijen, waaronder begrepen lokale politieke partijen, en hun scholingsinstituten. Daarvoor is een bedrag van € 400.000,-- beschikbaar gesteld. Aan dit amendement is uitvoering gegeven door middel van de ministeriële regeling van 18 mei 2009 houdende regels voor de verstrekking van subsidie aan politieke partijen voor vorming en scholing van raadsleden (Subsidieregeling vorming en scholing raadsleden, Staatscourant 4 juni 2009, nr. 100). Deze subsidieregeling is aldus vormgegeven dat het budget van € 400.000,-- wordt verdeeld naar rato van de raadszetels van alle politieke partijen die (tijdig) een aanvraag hebben ingediend.
3.Het geschil
3.1.VPPG vordert bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, primair een verklaring voor recht dat de Staat door het vaststellen en in stand laten van artikel 2 van Pro de Wspp in strijd handelt met het doel van deze wet zoals volgt uit de Memorie van Toelichting bij de Wspp, dan wel met de artikelen 18, 20 en 22 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU), dan wel met de artikelen 25 en 26 van het Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Daarnaast vordert VPPG primair een veroordeling van de Staat tot het buiten toepassing laten van artikel 2 van Pro de Wspp wegens strijd met de artikelen 18, 20 en 22 van het VwEU, dan wel met de artikelen 25 en 26 van het IVBPR. Subsidiair vordert VPGG een veroordeling van de Staat tot het nemen van positieve maatregelen ter voorkoming van toekomstige schade, dan wel de Staat te veroordelen tot vergoeding van die toekomstige schade. Zowel primair als subsidiair vordert VPPG voorts een veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente indien deze niet binnen veertien dagen na dagtekening van het vonnis worden voldaan.
3.2.VPPG voert daartoe aan dat het onderscheid dat de Wspp in het kader van de subsidiëring van Rijkswege maakt tussen landelijke en lokale politieke partijen onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid vloeit volgens VPPG in de eerste plaats voort uit het feit dat de Wspp strijdig is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in de artikelen 25 en 26 van het IVBPR. Naar de mening van VPPG is sprake van een ongerechtvaardigde beperking van het passief kiesrecht nu als gevolg van het in de Wspp neergelegde systeem van subsidiëring lokale partijen worden benadeeld ten opzichte van landelijke politieke partijen, terwijl niet is gebleken dat deze ongelijke behandeling een objectief gerechtvaardigd doel dient en passend en noodzakelijk is om dat doel te bereiken. In de tweede plaats stelt VPPG zich op het standpunt dat de Wspp strijdig is met het gelijkheidsbeginsel en het Unieburgerschap zoals neergelegd in het VwEU. Het beroep op het VwEU wordt volgens VPPG ingegeven door het feit dat eiser sub 4 niet beschikt over de Nederlandse nationaliteit maar wel ingezetene is van de EU. Als gevolg hiervan wordt eiser sub 4 benadeeld in zijn passief kiesrecht en wordt het beginsel van gelijke behandeling dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht geschonden, nu eiser sub 4 als kandidaat-lid van een lokale partij niet kan profiteren van een aan zijn partij verstrekte subsidie op grond van de Wspp, terwijl (niet-)ingezetenen die zich verkiesbaar stellen voor een landelijke partij wel van een dergelijke subsidie kunnen profiteren. VPPG wijst in dit kader tevens op de mogelijke ongelijkheid die kan ontstaan tussen lokale partijen in verschillende gemeenten als gevolg van het feit dat de ene gemeente een lokale partij wel subsidieert en de andere niet. Ook dit werkt volgens VPPG een ongelijke behandeling van EU-burgers in de hand. Aldus is naar de mening van VPPG het subsidieregime van de Wspp in strijd met het in artikel 18 VwEU Pro neergelegde algemene beginsel van gelijkheid, aangezien afbreuk wordt gedaan aan artikel 20 WvEU Pro waarin het Unieburgerschap is neergelegd en meer in het bijzonder aan artikel 22 lid 1 VwEU Pro dat het kiesrecht van de EU-burger regelt voor wat betreft de gemeenteraadsverkiezingen.
3.3.VPPG stelt zich voorts op het standpunt dat het subsidieregime van de Wspp een inbreuk betekent op het passief kiesrecht van de overige eisers. Daartoe voert VPGG aan dat als gevolg van de toepassing van de subsidieregeling van de Wspp een scheefstand ontstaat op het gebied van de kansverdeling en machtsverdeling tussen landelijke politieke partijen en partijen die uitsluitend lokaal actief zijn. Op gemeentelijk niveau versterken landelijke politieke partijen hun lokale identiteit door een deel van hun Wspp-subsidie in te zetten voor hun lokale afdelingen. Deze mogelijkheid hebben partijen die uitsluitend lokaal zijn georganiseerd niet. Deze praktijk kan volgens VPGG niet objectief worden gerechtvaardigd met de gedachte dat het Rijk verantwoordelijk is voor de politiek op Rijksniveau en provincies en gemeenten voor de politiek op decentraal niveau. Het is volgens VPPG niet aannemelijk dat provincies en gemeenten regels vaststellen op grond waarvan enkel lokaal georganiseerde politieke partijen subsidie ontvangen, met uitsluiting van de reeds door de Rijksoverheid gesubsidieerde landelijke politieke partijen. VPPG is voorts van mening dat ook als op lokaal niveau subsidieregelingen zouden bestaan, nog immer sprake zou zijn van een ongelijke behandeling van lokale politieke partijen ten opzichte van landelijke politieke partijen, omdat landelijke politieke partijen naar alle waarschijnlijkheid evengoed aanspraak zullen kunnen maken op subsidies op decentraal niveau. Ten slotte stelt VPPG dat de in de Wspp neergelegde subsidieregeling strijdig is met de doelstelling van de Wspp. Ter onderbouwing van dit standpunt voert VPPG aan dat met de Wspp is beoogd een voorwaardenscheppende rol te spelen ten aanzien van het functioneren van politieke partijen. Door lokale politieke partijen van subsidie uit te sluiten, komt dit uitgangspunt onder druk te staan. VPPG verwijst in dat kader naar uitspraken van het Duitse Bundesverfassungsgericht waaruit volgens haar kan worden afgeleid dat een stelsel van subsidiëring van Rijkswege, waarbij lokale politieke partijen worden uitgesloten, strijdig is met het gelijkheidsbeginsel.
3.4.De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.Allereerst ligt ter beoordeling voor het verweer van de Staat dat de bestuursrechter reeds tweemaal tot in hoogste instantie heeft geoordeeld dat het door de Wspp gemaakte onderscheid tussen landelijke en lokale politieke partijen niet onrechtmatig is en dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is. De Staat verwijst in dat kader naar de uitspraken van de Afdeling van 18 juni 2003 en 16 augustus 2006. Nu VPPG in de onderhavige procedure wederom de rechtmatigheid van het door de Wspp gemaakte onderscheid tussen landelijke en politieke partijen ter discussie stelt, dient de rechtbank volgens de Staat, gelet op de taakverdeling tussen de civiele rechter en de bestuursrechter en mede ter voorkoming van tegenstrijdige beslissingen, het oordeel van de bestuursrechter dienaangaande te volgen. De Staat is van mening dat de vordering van VPPG reeds op grond hiervan moet worden afgewezen.
4.2.De rechtbank volgt de Staat in dit betoog niet en overweegt daartoe dat VPPG zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vraag die in de onderhavige procedure voorligt een andere is dan die heeft voorgelegen in de bestuursrechtelijke procedures. In de bestuursrechtelijke procedures ging het immers om specifieke subsidieaanvragen van VPPG, terwijl VPPG thans in bredere zin de rechtsongelijkheid die lokale politieke partijen volgens haar bij de verlening van subsidies op grond van de Wspp te beurt valt en daarmee de strijdigheid van artikel 2 van Pro de Wspp met hogere regelgeving aan de orde wenst te stellen. Een oordeel hieromtrent heeft VPPG bij de bestuursrechter niet verkregen en zal zij ook indien zij (wederom) een subsidieverzoek zou indienen niet kunnen verkrijgen, aangezien in een individueel geval een belang bij het gevorderde buiten toepassing laten van artikel 2 van Pro de Wspp ontbreekt. Daar komt bij dat ook indien de bestuursrechter zou oordelen dat artikel 2 van Pro de Wspp buiten toepassing dient te blijven, daarmee nog geen grondslag bestaat voor het toekennen van een subsidie aan een uitsluitend lokaal georganiseerde politieke partij op grond van de Wspp. Van VPPG kan dan ook niet worden verlangd dat zij wederom een bij voorbaat kansloze subsidieaanvraag indient, terwijl haar vordering er, anders dan de Staat veronderstelt, niet op is gericht dat de Staat wordt bevolen wetgeving in formele zin tot stand te brengen. Het voorgaande maakt dat de rechtbank bij de beoordeling van de onderhavige vordering niet is gebonden aan de uitspraken van de bestuursrechter en dat aldus het daartoe strekkende verweer van de Staat dient te worden gepasseerd.
4.3.Vervolgens is aan de orde het betoog van VPPG dat de Wspp strijdig is met het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 25 en Pro 26 van het IVBPR. De rechtbank stelt in het kader van die beoordeling voorop dat eerst sprake kan zijn van strijd met het gelijkheidsbeginsel indien gelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat van gelijke gevallen geen sprake is. De rechtbank overweegt daartoe dat landelijke politieke partijen zich ten opzichte van de Staat in een andere positie bevinden dan lokale politieke partijen. Landelijke politieke partijen hebben immers in tegenstelling tot lokale politieke partijen zetels in het parlement. Daarmee vervullen landelijke politieke partijen een andere rol in de Nederlandse samenleving dan lokale politieke partijen. Landelijke politieke partijen nemen immers deel aan de besluitvorming op landelijk niveau en bestrijken daarmee aldus de gehele Nederlandse samenleving, terwijl de activiteiten van lokale politieke partijen zich beperken tot de besluitvorming op lokaal niveau. Evenmin kan VPPG worden gevolgd in haar stelling dat landelijke politieke partijen en lokale politieke partijen op decentraal niveau gelijk zijn aan elkaar. Zoals de Staat terecht heeft opgemerkt moeten de landelijke organisatie en de lokale afdelingen van landelijke politieke partijen immers worden gezien als één geheel, waarbij zij elkaar over en weer van dienst zijn. Ook in zoverre is dus sprake van een verschil met uitsluitend lokaal georganiseerde politieke partijen. Nu blijkens het voorgaande geen sprake is van gelijke gevallen, is de ongelijke behandeling van landelijke en lokale politieke partijen op het gebied van subsidiëring van Rijkswege niet strijdig met het in het IVBPR neergelegde gelijkheidsbeginsel.
4.4.VPPG heeft daarnaast betoogd dat de Wspp strijdig is met het gelijkheidsbeginsel en het Unieburgerschap zoals neergelegd in het VwEU. Ook in dit betoog kan VPPG niet worden gevolgd. De rechtbank overweegt daartoe dat artikel 22 lid 1 VwEU Pro beoogt te waarborgen dat iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, in de lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen bezit onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Anders dan VPPG betoogt, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat het bezit en de uitoefening van het actief en passief kiesrecht door niet-Nederlandse EU-burgers is onderworpen aan andere voorwaarden dan die gelden voor Nederlandse EU-burgers. Alle EU-burgers kunnen in Nederland immers, ongeacht hun nationaliteit, lid worden van een uitsluitend lokaal georganiseerde politieke partij of een lokale afdeling van een landelijke politieke partij. Tevens kunnen zij in die hoedanigheid deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen en verkozen worden. De omstandigheid dat de lokaal georganiseerde politieke partijen niet op grond van de Wspp voor subsidie in aanmerking komen, maakt het voorgaande niet anders, aangezien dit een omstandigheid betreft die de Nederlandse en niet-Nederlandse EU-burgers die lid zijn van een uitsluitend lokaal georganiseerde partij in gelijke mate raakt.
4.5.Voorts dient de rechtbank te beoordelen of de subsidiesystematiek van de Wspp een inbreuk oplevert op het passief kiesrecht van de overige eisers. Voorzover VPPG in dit kader betoogt dat de Staat is tekortgeschoten in de op hem rustende verplichting om een effectieve uitoefening van het passief recht te waarbogen en dat om die reden sprake is van een inbreuk op dit recht van de overige eisers, kan zij in dit betoog niet worden gevolgd. Zoals door de Staat ten verwere terecht is gesteld, is de uitoefening van het passief kiesrecht zowel op nationaal als lokaal niveau in voldoende mate gewaarborgd door het bepaalde in de Kieswet en de Gemeentewet. Het feit dat uitsluitend lokaal georganiseerde partijen niet voor subsidiëring op grond van de Wspp in aanmerking komen, kan evenmin een inbreuk op het passief kiesrecht van de overige eisers opleveren. Daartoe is redengevend dat op de Staat geen rechtsplicht rust om lokale politieke partijen van Rijkswege te subsidiëren, terwijl voorts geen rechtstreeks verband bestaat tussen de subsidiëring van Rijkswege en de mogelijkheid van de overige eisers om zich verkiesbaar te stellen voor een uitsluitend lokaal georganiseerde partij. Deze mogelijkheid bestaat immers voor hen ook indien aan een dergelijke partij geen subsidie van Rijkswege wordt verstrekt.
4.6.VPPG heeft ten slotte nog aangevoerd dat artikel 2 van Pro de Wspp strijdig is met het doel van de Wspp. Ook dit betoog kan VPPG niet baten. Het gaat de rechtsprekende taak van de rechter immers te buiten om zich uit te spreken over de vraag of een bepaling uit een wet als zodanig te verenigen is met het doel van die wet. Een dergelijke toets is naar het oordeel van de rechtbank voorbehouden aan de wetgever. Overigens valt het op dit punt door VPPG gestelde niet te rijmen met het doel van de Wspp als omschreven in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Regeling van de subsidiëring van politieke partijen (Wet subsidiëring politieke partijen) (Kamerstukken II 1997-1998, 25 704, nr. 3). Hieruit volgt dat het doel van de Wspp is gelegen in de instandhouding en zo mogelijk versterking van de intermediaire positie van landelijke politieke partijen in het democratisch bestel. Gelet hierop is de uitsluiting van lokale politieke partijen van subsidiëring van Rijkswege juist in overeenstemming te achten met het doel van de Wspp, welk doel blijkens hetgeen hiervoor is overwogen niet strijdig is met hogere regelgeving.
4.7.De slotsom op grond van al het voorgaande is dat de vorderingen van VPPG moeten worden afgewezen, met veroordeling van VPPG in de proceskosten.
5.De beslissing
De rechtbank:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt VPPG in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 263,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 14 dagen na datum van vonniswijzing;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. J. Mendlik, mr. J.J. van der Helm en mr. Chr.H. van Dijk en in het openbaar uitgesproken op 17 november 2010.