Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/1219 WET
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[A], wonende te [plaats], eiser,
gemachtigde mr. C.T.G. van Schie,
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
I PROCESVERLOOP
Op 24 november 2008 heeft eiser een aanvraag ingediend tot verstrekking van een Nederlands paspoort.
Op 18 december 2008 heeft eiser zich per e-mail, gericht aan verweerder, beklaagd over het uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Bij brief van 5 maart 2009 heeft verweerder de ontvangst van deze e-mail bevestigd, waarbij verweerder eiser heeft medegedeeld dat zijn
e-mail als bezwaarschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit wordt aangemerkt.
Op 5 januari 2010 heeft verweerder het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de paspoortaanvraag van eiser gegrond verklaard. Voorts heeft verweerder afwijzend beslist op de aanvraag van het paspoort en heeft hij de door eiser reeds aangevoerde bezwaren tegen de afwijzing van de aanvraag ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit, voor zover hierin het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van een Nederlands paspoort ongegrond is verklaard, heeft eiser bij brief van
15 februari 2010 beroep, ingekomen bij de rechtbank op 17 februari 2010, op nader aan te voeren gronden ingesteld. Bij brief van 17 maart 2010 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2010. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig de broer van eiser, [B]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag.
II OVERWEGINGEN
1 De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 6:20, tweede lid, van de Awb het besluit van 5 januari 2010 wordt aangemerkt als een beslissing op bezwaar waartegen beroep is aangetekend.
2 Niet in geschil is dat eiser de Colombiaanse en de Nederlandse nationaliteit heeft en dat eiser in Colombia bij uitspraak van 30 september 2008 is veroordeeld tot een gevangenisstraf voor de duur van 20 jaar en een geldboete van - omgerekend - 2,5 miljoen euro. Eiser bevindt zich om gezondheidsredenen echter niet in detentie maar in zijn huis in Colombia, waarbij het hem vrij staat de woning te verlaten en te reizen.
3 In het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser tot verstrekking van een Nederlands paspoort afgewezen op grond van artikel 55 van Pro het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963 (Trb. 1965, 40, hierna: Verdrag van Wenen). De in dit artikel vervatte verplichting om de wetten en regelingen van de verblijfstaat te eerbiedigen en zich niet te mengen in de binnenlandse aangelegenheden van de verblijfstaat wordt volgens verweerder geschonden indien eiser een paspoort wordt verstrekt, aangezien dan het risico bestaat dat eiser zich aan de Colombiaanse rechtsmacht zal onttrekken.
4 Eiser stelt voorop dat verweerder de weigering tot het verstrekken van een paspoort gelet op de inhoud en strekking van het artikel niet kan baseren op artikel 23 van Pro de Paspoortwet. Daarnaast betoogt eiser, onder verwijzing naar twee adviezen van prof. em. dr. P.J.I.M. de Waart, dat artikel 55 van Pro het Verdrag van Wenen evenmin als grondslag kan dienen voor de weigering van het paspoort. Eiser stelt voorts dat geen zorgvuldige en kenbare belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op eisers beroep op artikel 12, tweede lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR).
5 Verweerder stelt dat niet in geschil is dat artikel 23 van Pro de Paspoortwet op zichzelf geen expliciete grond biedt om in dit geval een paspoort te weigeren en stelt zich, zo begrijpt de rechtbank, primair op het standpunt dat artikel 55 van Pro het Verdrag van Wenen, dat volgens verweerder rechtstreeks doorwerkt in de Nederlandse rechtsorde, opgevat moet worden als een mogelijke uitzondering op de Paspoortwet. Daarnaast betoogt verweerder dat sprake is van gewijzigde opvattingen van de Nederlandse wetgever, onder verwijzing naar het wetsvoorstel tot wijziging van de Paspoortwet (Kamerstukken II 2009/10, 32 309, nrs. 1-3), op grond waarvan in gevallen als deze, waarin Nederlanders die in het buitenland zijn veroordeeld zich aan de rechtsmacht van dat land dreigen te onttrekken, een Nederlands paspoort kan worden geweigerd. Deze gewijzigde opvattingen moeten volgens verweerder worden opgevat als andere gewichtige belangen van het Koninkrijk, zoals bedoeld in artikel 23 van Pro de Paspoortwet. De gewijzigde opvattingen geven nu reden een andere invulling te geven aan de weigeringsgrond in artikel 23 van Pro de Paspoortwet.
Ter zitting heeft verweerder ter toelichting op deze stellingen, althans subsidiair aangevoerd dat uit het samenstel van de nationale bepalingen in hoofdstuk III van de Paspoortwet en het internationaalrechtelijke voorschrift in artikel 55 van Pro het Verdrag van Wenen moet worden afgeleid dat verweerder de bevoegdheid toekomt om eiser een paspoort te weigeren zolang duidelijk is dat eiser Colombia niet mag verlaten.
6 Ingevolge artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen is het, onverminderd hun voorrechten en immuniteiten, de plicht van alle personen die deze voorrechten en immuniteiten genieten de wetten en regelingen van de verblijfstaat te eerbiedigen. Zij hebben ook de plicht zich niet in te laten met de binnenlandse aangelegenheden van die Staat.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Paspoortwet heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
Ingevolge artikel 23 van Pro de Paspoortwet kan weigering of vervallenverklaring geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten, die een bedreiging vormen voor de veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk dan wel de veiligheid van met het Koninkrijk bevriende mogendheden.
7.1Teneinde vast te stellen of verweerder aan artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen een bevoegdheid kan ontlenen een paspoort te weigeren, dient de rechtbank thans eerst na te gaan of genoemd artikel naar zijn inhoud een ieder verbindend is en daarmee rechtstreeks doorwerkt in de nationale rechtsorde.
7.2 Met eiser beantwoordt de rechtbank deze vraag ontkennend. Voor de beantwoording van de vraag of aan artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen de beweerdelijke rechtstreekse werking toekomt, is de inhoud van de bepaling beslissend. De bepaling dient zodanig concreet en hanteerbaar te zijn dat zij zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct kan worden toegepast. In dat verband kunnen de bewoordingen, context, doel en strekking van de bepaling in samenhang met andere bepalingen uit het verdrag worden bezien.
7.3 Blijkens de considerans van het Verdrag van Wenen is het verdrag bedoeld om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van vriendschappelijke betrekkingen tussen de volkeren, ongeacht de verschillen in hun constitutionele en maatschappelijke stelsels. Bovendien is blijkens deze considerans het doel van de in het verdrag bedoelde voorrechten en immuniteiten niet om personen te bevoorrechten, maar om te verzekeren dat de consulaire posten ten behoeve van hun onderscheiden staten doelmatig functioneren. Tegen deze achtergrond verplicht artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen alle personen die voorrechten en immuniteiten genieten, om, onverminderd hun voorrechten en immuniteiten, de wetten en regelingen van de ontvangende Staat te eerbiedigen en zich niet te mengen in de binnenlandse aangelegenheden van die Staat. De bepaling is opgenomen in Afdeling II van het Verdrag van Wenen, welke afdeling betrekking heeft op faciliteiten, voorrechten en immuniteiten met betrekking tot beroepsconsulaire ambtenaren en andere leden van een consulaire post.
Uit de bewoording van de considerans van het verdrag, doel en strekking van artikel 55 en Pro de context daarvan, moet worden afgeleid dat artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen slechts beoogt verplichtingen voor de (beroepsconsulaire ambtenaren en andere leden van een consulaire post van) verdragsstaten zelf in het leven te roepen ten behoeve van de vriendschappelijke betrekkingen tussen de verdragsluitende partijen. Het artikel bevat dan ook niet een direct toepasbare, een ieder verbindende, bepaling als eerder bedoeld, laat staan dat de bepaling op zichzelf kan dienen als grondslag voor een bevoegdheid van verweerder om een paspoort te weigeren.
8.1 Voor zover verweerder betoogt dat artikel 23 van Pro de Paspoortwet, althans het gehele samenstel aan bepalingen in Hoofdstuk III van de Paspoortwet, in samenhang met artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen verweerder de bevoegdheid verleent tot weigering van een paspoort in een geval als het onderhavige, hoewel artikel 23 van Pro de Paspoortwet als zodanig - zoals verweerder erkent - geen expliciete grondslag hiertoe biedt, overweegt de rechtbank als volgt.
Vaststaat dat de Nederlandse staat gebonden is aan het Verdrag van Wenen. Dit betekent dat de beroepsconsulaire ambtenaren en andere leden van een consulaire post van Nederland de bepalingen van dit verdrag en in het bijzonder artikel 55, eerste lid, daarvan dienen na te leven en uit te voeren, ook al is deze bepaling, zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen, niet een ieder verbindend. Zij dienen bij de uitleg en toepassing van wettelijke voorschriften zoveel mogelijk met de volkenrechtelijke verplichtingen van de Staat rekening te houden. Tegen deze achtergrond ligt het in de rede dat een norm van nationaal recht, zoals artikel 23 van Pro de Paspoortwet, zoveel mogelijk wordt uitgelegd en toegepast op een wijze waardoor de Staat aan zijn verdragsverplichtingen voldoet. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Hoge Raad van 16 november 1990, NJ 1992, 107.
8.2 De rechtbank oordeelt echter dat artikel 23 van Pro de Paspoortwet noch het samenstel van bepalingen in hoofdstuk III van de Paspoortwet mogelijkheden of aanknopingspunten biedt om via verdragsconforme uitleg van deze nationale norm of normen aan de verdragsbepaling tegemoet te komen, en overweegt hiertoe als volgt.
Artikel 23 van Pro de Paspoortwet biedt verweerder de bevoegdheid om een paspoort te weigeren indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon buiten het Koninkrijk handelingen zal verrichten die een bedreiging vormen voor ofwel de 'veiligheid en andere gewichtige belangen van het Koninkrijk of een of meerdere landen van het Koninkrijk', ofwel de 'veiligheid van met het Koninkrijk bevriende mogendheden'.
Om dit artikel in dit geval te kunnen toepassen zou onder meer sprake moeten zijn van een bedreiging voor de veiligheid van Colombia. Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 23 van Pro de Paspoortwet wordt 'veiligheid' als bedoeld in het artikel in verband gebracht met 'staatsgevaarlijke, terroristische en andere subversieve activiteiten'. Voor zover verstrekking van een paspoort met als mogelijk gevolg onttrekking aan de Colombiaanse rechtsmacht al is aan te merken als een inmenging in de binnenlandse aangelegenheden van Colombia in de zin van artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen, is (een risico op) een dergelijke inmenging naar het oordeel van de rechtbank niet gelijk te stellen met of anderszins te beschouwen als een bedreiging van de veiligheid als bedoeld in artikel 23 van Pro de Paspoortwet. Dit onderdeel van het artikel biedt aldus geen ruimte voor verdragsconforme uitleg.
8.3 Voor zover verweerder heeft betoogd dat de gewijzigde opvattingen van de Nederlandse wetgever ten aanzien van de toepassing van de weigeringsbevoegdheid in een geval als het onderhavige moeten worden opgevat als andere gewichtige belangen van het Koninkrijk, zoals bedoeld in artikel 23 van Pro de Paspoortwet, volgt de rechtbank verweerder hierin niet. Dit standpunt is door verweerder niet onderbouwd en vindt geen steun in de tekst en strekking van artikel 23 van Pro de Paspoortwet. Verweerders stelling dat het in het licht van de gewijzigde opvattingen van de wetgever gerechtvaardigd was om de aanvraag van eiser tot verstrekking van een Nederlands paspoort af te wijzen, faalt in het licht van het voorgaande dan ook. Ook aldus bezien biedt artikel 23 van Pro de Paspoortwet geen ruimte voor verdragsconforme uitleg.
9 Anders dan verweerder stelt, volgt uit het samenstel van de bepalingen in hoofdstuk III van de Paspoortwet en artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen evenmin dat verweerder de bevoegdheid toekomt om eiser in dit geval een paspoort te weigeren. Nog daargelaten dat verweerder zijn stelling ter zake niet heeft onderbouwd, stelt de rechtbank vast dat geen van de in hoofdstuk III van de Paspoortwet opgenomen overige gronden tot weigering van een paspoort in dit geval van toepassing is, hetgeen ter zitting ook is bevestigd, en dat, zoals hiervoor reeds overwogen, artikel 23 van Pro de Paspoortwet geen ruimte biedt voor verdragsconforme uitleg. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank verweerder niet in zijn betoog ter zake.
10 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, slaagt eisers betoog dat verweerder ten onrechte met een beroep op artikel 55, eerste lid, van het Verdrag van Wenen, al dan niet in samenhang met artikel 23 van Pro de Paspoortwet, heeft geweigerd aan eiser een paspoort te verstrekken. Het beroep is reeds hierom gegrond. In dit licht behoeft hetgeen overigens door eiser naar voren is gebracht geen bespreking meer.
Nu er geen weigeringsgrond van toepassing is, stelt de rechtbank vast dat eiser recht heeft op verstrekking van het gevraagde paspoort. De rechtbank ziet dan ook aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover dat betrekking heeft op ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de afwijzing van de paspoortaanvraag, waarbij de rechtbank zal bepalen dat aan eiser een Nederlands paspoort dient te worden verstrekt.
12 De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,-- en een wegingsfactor 1).
III BESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1 verklaart het beroep gegrond;
2 vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit tot afwijzing van de aanvraag van eiser tot verstrekking van een Nederlands paspoort ongegrond is verklaard;
3 bepaalt dat aan eiser een Nederlands paspoort dient te worden verstrekt en draagt verweerder op dit aan eiser te verstrekken;
4 bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat vernietigd is;
5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 874,--;
6 gelast verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 150,-- aan eiser te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. B.H.L. Kleise, mr. J.D.G.J. Dop en mr. D. Biever, in tegenwoordigheid van de griffier mr. M. de Graaf.
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.