Uitspraak
RECHTBANK ‘s-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Utrecht
Sector bestuursrecht
Vreemdelingenkamer
zaaknummer: AWB 10/44102
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], geboren op [1970], van gestelde Iraanse nationaliteit, eiser,
gemachtigde: mr. G. Ocak, advocaat te Utrecht,
en
de minister voor Immigratie en Asiel, verweerder,
gemachtigde: mr. J. Raaijmakers.
Procesverloop
Verweerder heeft op 7 juli 2010 aan eiser de maatregel van bewaring op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) opgelegd. Deze maatregel duurt nog voort.
Eiser heeft tegen het voortduren van de bewaring beroep ingesteld bij deze rechtbank. Daarbij is verzocht om schadevergoeding.
Verweerder heeft een voortgangsrapportage overgelegd.
Eiser heeft hierop niet gereageerd.
Het geding is behandeld ter zitting van 4 januari 2011. Eiser en verweerder hebben bij gemachtigde het woord gevoerd.
Overwegingen
1. Indien de rechtbank van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring in strijd is met de Vw dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is, verklaart zij op grond van artikel 96, derde lid, van de Vw het beroep gegrond en beveelt zij de opheffing van de maatregel of een wijziging van de wijze van tenuitvoerlegging daarvan.
2. Vooropgesteld moet worden dat de rechtbank de maatregel van bewaring al eerder heeft getoetst. Uit de uitspraak van 10 december 2010 volgt dat de maatregel van bewaring tot het moment van het sluiten van het onderzoek dat aan die uitspraak ten grondslag ligt, rechtmatig was. Daarom staat nu, voor zover dat in beroep wordt aangevochten, alleen ter beoordeling of sinds het moment van het sluiten van dat onderzoek de maatregel van bewaring rechtmatig is.
3. Eisers beroepschrift is in de eerste plaats gericht tegen het voortduren van de bewaring als zodanig, zoals een gebruikelijk “vervolgberoep”. Ter zitting heeft hij verklaard dat zijn beroep zich voor zover nodig ook keert tegen het besluit tot het verlengen van de bewaringstermijn, waarbij eiser zich op het standpunt stelt dat de maatregel van bewaring onrechtmatig is, omdat er geen aanleiding was om zijn bewaring met twaalf maanden te verlengen. Verweerder heeft verklaard daar geen moeite mee te hebben. De rechtbank zal het beroep aanmerken als gericht tegen beide bestanddelen, zoals hiervoor genoemd.
4. Aan eiser is op 15 december 2010 een besluit tot verlenging van de bewaringstermijn uitgereikt, waarin, zakelijk weergegeven, staat vermeld dat, gelet op het bepaalde in artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (hierna: de Terugkeerrichtlijn), verweerder aanleiding ziet om de termijn van bewaring met twaalf maanden te verlengen, ingaande op 7 januari 2011. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat verweerder, in verband met het ontbreken van een geldig document voor grensoverschrijding voor eiser, op 13 juli 2010 aan eisers diplomatieke vertegenwoordiger heeft verzocht om een (vervangend) reisdocument, maar dat hij tot op heden nog geen reactie heeft ontvangen. Daarnaast is aan het verlengingsbesluit ten grondslag gelegd dat eiser het onderzoek naar de vaststelling van zijn identiteit of nationaliteit frustreert, doordat hij niets doet om aan documenten te komen, hij regelmatig niet wil spreken met de regievoerder en hij op geen enkele wijze meewerkt.
5. Een richtlijn richt zich in beginsel tot de lidstaten. Richtlijnen dienen, om hun volle werking in de nationale rechtsorde te kunnen krijgen, door middel van nationale uitvoeringswetgeving in die rechtsorde te worden omgezet. Volgens vaste rechtspraak van het (voormalige) Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen kunnen, in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn dan wel rechten vastleggen die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden, justitiabelen zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze hetzij verzuimd heeft de richtlijn binnen de termijn in nationaal recht om te zetten, hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan.
6. Op 24 december 2010 is de implementatietermijn voor de Terugkeerrichtlijn verstreken. Niet in geschil is dat deze richtlijn tot op heden niet in de nationale wetgeving is geïmplementeerd. Voor zover in dit geding van belang gaat het hier om bepalingen van de Terugkeerrichtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn gesteld dan wel rechten die particulieren tegenover de staat kunnen doen gelden. Verder is eiser een onderdaan van een derde land, althans geen burger van de Europese Unie, die illegaal verblijft in Nederland. Ook verder is er geen reden de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing te achten op dit geval. Daarom zal de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit tot verlenging van de bewaringstermijn direct toetsen aan de Terugkeerrichtlijn, waarbij voor zover nodig de nationale wetgeving richtlijnconform wordt uitgelegd of buiten toepassing wordt gelaten.
7. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, kunnen lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of
om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of
b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
De bewaring is zo kort mogelijk en duurt niet langer dan de voortvarend uitgevoerde voorbereiding van de verwijdering.
Op grond van het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, wordt de betrokken onderdaan van een derde land, als zijn bewaring niet rechtmatig is, onmiddellijk vrijgelaten.
Op grond van artikel 15, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn is de bewaring, indien blijkt dat er omwille van juridische of andere overwegingen geen redelijk vooruitzicht meer op verwijdering is of dat de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich niet meer voordoen, niet langer gerechtvaardigd en wordt de betrokkene onmiddellijk vrijgelaten.
Op grond van artikel 15, vijfde lid, van de Terugkeerrichtlijn wordt de bewaring gehandhaafd zolang de in het eerste lid bedoelde omstandigheden zich voordoen en zij noodzakelijk is om een geslaagde verwijdering te garanderen. Iedere lidstaat stelt een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
Op grond van artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn kunnen de lidstaten de in het vijfde lid bedoelde termijn overeenkomstig nationale wetgeving slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen indien de verwijdering, alle redelijke inspanningen ten spijt, wellicht meer tijd zal vergen, omdat de betrokken onderdaan van een derde land niet meewerkt of de nodige documentatie uit derde land op zich laat wachten.
8. Voordat kan worden overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling van het besluit tot verlenging van de bewaringstermijn, zal eerst moeten worden bezien of deze beslissing moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
9. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling die is gericht op enig rechtsgevolg.
10. De rechtbank overweegt dat nu de Terugkeerrichtlijn directe werking heeft, een bewaring na verloop van zes maanden alleen rechtmatig kan voortduren indien een beslissing tot het verlengen van de bewaringstermijn (hierna: verlengingsbesluit) is genomen. Nu het verlengingsbesluit een handeling gericht op enig rechtsgevolg inhoudt, te weten het rechtmatig voortduren van de bewaring na verloop van zes maanden, moet het worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerst lid, van de Awb.
11. Vervolgens ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld op welke wettelijke grondslag het verlengingsbesluit berust. De rechtbank overweegt hiertoe dat artikel 59 van Pro de Vw in beginsel geen maximale duur aan de bewaring stelt. Wel dient er op grond van dat artikel steeds een beoordeling en een belangenafweging plaats te vinden, die leiden tot de beslissing of de bewaring rechtmatig kan voortduren dan wel dient te worden opgeheven. Dit wordt ook los van de directe werking van de Terugkeerrichtlijn al vele jaren geëxpliciteerd door de belangenafweging die verweerder na een periode van zes maanden pleegt te maken. Door de
directe werking van de Terugkeerrichtlijn wordt, gezien het bepaalde in artikel 15, vijfde en zesde lid, van deze richtlijn, een maximale duur aan de bewaring gesteld.
Hoewel de Terugkeerrichtlijn tot op heden niet in de nationale wetgeving is geïmplementeerd, dient artikel 59 van Pro de Vw conform deze richtlijn te worden uitgelegd en toegepast. Dit heeft tot gevolg dat een bewaring op grond van artikel 59 van Pro de Vw maximaal 18 maanden rechtmatig kan voortduren, waarbij na zes maanden een verlengingsbeslissing nodig is. Het verlengingsbesluit moet dan ook worden beschouwd als een invulling van verweerders beslissing om de bewaring na afweging van alle belangen te laten voortduren. Gezien het voorgaande, overweegt de rechtbank dat het terugkeerbesluit zijn wettelijke basis vindt in artikel 59 van Pro de Vw.
12. Nu artikel 59 van Pro de Vw de wettelijke basis voor het verlengingsbesluit vormt, staat tegen dit besluit, ingevolge artikel 75, aanhef en onder a, van de Vw, geen bezwaar open, maar kan, zoals eiser ook heeft gedaan, direct beroep worden ingesteld.
13. Gelet op het onderwerp en de inhoud van het verlengingsbesluit ziet de rechtbank geen aanleiding om voor haar beoordelingswijze een onderscheid te maken tussen de tot nog toe gebruikelijke toetsing in vervolgberoepen en de toetsing van verlengingsbesluiten. De rechtbank zal de toetsing daarom op dezelfde wijze en zo mogelijk ook gezamenlijk doen.
14. Nu geen onderscheid zal worden gemaakt tussen de toetsing in vervolgberoepen en die van verlengingsbesluiten, overweegt de rechtbank dat zij op grond van wat daarover is aangevoerd, ook zal toetsen of er (nog) redelijk vooruitzicht op verwijdering is en of verweerder de verwijdering van de desbetreffende vreemdeling met voldoende voortvarendheid heeft voorbereid. Hierbij neemt zij als uitgangspunt dat deze beoordeling plaatsvindt vanaf het laatste moment waarop de rechtmatigheid van het voortduren van de bewaring is onderzocht, te weten het sluiten van het onderzoek voorafgaande aan de laatst voorafgaande uitspraak, in dit geval die van 10 december 2010.
15. Eiser voert, samengevat, het volgende aan. Eiser heeft al eerder, in 2007 en 2008, in bewaring verbleven, maar deze bewaringen hebben niet geleid tot zijn verwijdering uit Nederland. Eiser is op 7 juli 2010 opnieuw in bewaring gesteld. Inmiddels is hij gepresenteerd bij de Iraanse en Armeense autoriteiten, maar beide landen hebben geweigerd een laissez passer te verstrekken. Verweerder heeft op 12 november 2010 een vertrekgesprek met eiser gehouden. Vervolgens heeft verweerder op 24 november 2010 een laissezpasser-traject gestart bij de autoriteiten van Koeweit en verweerder heeft sindsdien één keer gerappelleerd bij deze autoriteiten. Eiser stelt zich op het standpunt dat, gelet op de handelingen die verweerder heeft verricht, hij met onvoldoende voortvarendheid aan eisers verwijdering werkt. Daarnaast stelt eiser zich op het standpunt, dat nu eerdere bewaringen niet tot zijn verwijdering hebben geleid, er geen redelijk vooruitzicht op verwijdering bestaat.
16. Verweerder stelt zich, samengevat, op het volgende standpunt. Verweerder heeft op
24 november 2010 een laissezpasser-traject gestart bij de autoriteiten van Koeweit. Hoewel nog geen antwoord van de autoriteiten van Koeweit is ontvangen, is niet reeds bij voorbaat uitgesloten dat zij het verzoek tot afgifte van een laissez passer zullen inwilligen. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat er een redelijk vooruitzicht op eisers verwijdering is. Ook werkt verweerder met voldoende voortvarendheid aan eisers verwijdering, doordat hij, nadat de autoriteiten van Iran en Armenië hadden geweigerd eiser een laissez passer te verstrekken, een laissezpasser-traject heeft gestart bij de autoriteiten van Koeweit. Dat het onderzoek naar eisers identiteit en nationaliteit inmiddels enige tijd duurt, is te wijten aan het feit dat eiser dit onderzoek frustreert, onder meer door regelmatig te weigeren deel te nemen aan gesprekken met de regievoerder, door onjuiste informatie te verstrekken over zijn land van herkomst en door te weigeren contact op te nemen met zijn familie, die hem mogelijk aan documenten ter onderbouwing van zijn identiteit en nationaliteit zouden kunnen helpen. Nu verweerder regelmatig rappelleert bij de autoriteiten van Koeweit en regelmatig gesprekken voert met eisers regievoerder, kan, onder deze omstandigheden, niet worden geoordeeld dat sprake is van onvoldoende voortvarendheid, aldus verweerder.
17. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder op 24 november 2010 een verzoek tot afgifte van een laissez passer naar de autoriteiten van Koeweit heeft verzonden en op 15 december 2010 heeft gerappelleerd. Gelet op het voorgaande, overweegt de rechtbank dat verweerder voldoende voortvarend aan eisers verwijdering werkt. Daarnaast is niet reeds op voorhand uitgesloten dat de autoriteiten van Koeweit eiser een laissez passer zullen verstrekken. Eiser heeft ter zitting niet betwist dat de mogelijkheid op afgifte van een laissez passer aanwezig is. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er een redelijk vooruitzicht op verwijdering aanwezig is. Dat eiser twee keer eerder in bewaring heeft verbleven, zonder dat dit heeft geleid tot zijn verwijdering, maakt niet dat reeds hierom moet worden geoordeeld dat het redelijk vooruitzicht op verwijdering ontbreekt. De beroepsgrond faalt derhalve.
18. Wat betreft het voortduren van de bewaring, voert eiser aan dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat hij het onderzoek naar zijn identiteit en nationaliteit frustreert. Hiertoe stelt eiser dat hij wel degelijk alle medewerking heeft verleend, door verschillende keren contact te hebben gezocht met de Internationale Organisatie voor Migratie. Het is echter voor hem niet mogelijk om Nederland te verlaten aangezien hij ongewenstverklaard is. Daarnaast kan hij niet naar zijn land van herkomst verwijderd worden, omdat hij daar problemen heeft. Gezien deze problemen kan verweerder niet van hem verwachten dat hij contact opneemt met zijn familieleden in zijn land van herkomst. Het voortduren van de maatregel van bewaring is daarmee onrechtmatig, aldus eiser.
19. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bewaring wel degelijk mag voortduren, omdat er voldoende gronden aanwezig zijn die een langere bewaring rechtvaardigen. Niet in geschil is dat eiser geen documenten heeft waarmee hij Nederland kan verlaten. Verweerder heeft op basis van door eiser verstrekte informatie laissezpasser-trajecten bij twee verkeerde landen gestart. Recentelijk heeft eiser verklaard in Koeweit te zijn geboren, waarop verweerder een laissezpasser-traject bij dit land heeft gestart. Daarnaast werkt eiser niet mee aan het onderzoek naar zijn identiteit en nationaliteit door te weigeren met de regievoerder te spreken en te weigeren contact op te nemen met familieleden die hem mogelijk aan documenten ter staving van zijn identiteit of nationaliteit zouden kunnen helpen. Eiser belemmert dan ook zijn eigen verwijdering. Daarnaast zijn er twee verzwarende omstandigheden die bij het voortduren van de bewaring moet worden betrokken, namelijk eisers ongewenstverklaring en het feit dat hij verdacht wordt van het plegen van strafbare feiten. Er zijn daarmee aspecten van openbare orde van toepassing die het voortduren van de bewaring rechtvaardigen, aldus verweerder.
20. In het arrest van het (voormalige) Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 30 november 2009, C-357/09 (LJN BK5471), is in rechtsoverweging 70 overwogen dat de mogelijkheid om een persoon om redenen van openbare orde en openbare veiligheid in bewaring te stellen, geen grondslag kan vinden in de Terugkeerrichtlijn.
De rechtbank overweegt dat, nu de Terugkeerrichtlijn directe werking heeft en gelet op de hierboven weergegeven passage uit het arrest van het Hof, met ingang van 25 december 2010 het belang van de openbare orde en de nationale veiligheid als zodanig niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag gelegd kan worden. Zij verwijst hiervoor naar de uitspraak van deze rechtbank, deze nevenzittingsplaats, van 30 december 2010 (LJN BO9503).
In punt 13 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn wordt overwogen dat het gebruik van dwangmiddelen uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen uitdrukkelijk aan de beginselen van evenredigheid en doeltreffendheid moet worden onderworpen. In punt 16 van deze considerans wordt overwogen dat inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel wordt onderworpen.
Deze punten van de considerans maken in de eerste plaats duidelijk dat ook binnen het kader van de Terugkeerrichtlijn een belangenafweging moet worden gemaakt. Indien is voldaan aan de criteria van artikel 15, eerste lid en vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn om iemand in bewaring te stellen en te houden en is voldaan aan de criteria van artikel 15, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn om de bewaring ook na zes maanden te verlengen met maximaal twaalf maanden alle punten te beoordelen door verweerder en, voor zover in beroep aangevochten, te toetsen door de rechter dan moet verweerder daarbinnen een belangenafweging maken of hij de voortzetting van een bewaring gerechtvaardigd acht.
In die punten 13 en 16 van de considerans is voor de evenredigheid een nadrukkelijke koppeling gemaakt tussen de nagestreefde doelstellingen van de dwangmiddelen (terugkeer en verwijdering) en het gebruik van het middel (de bewaring). Gelet op de omstandigheid dat aspecten van openbare orde als zodanig in het kader van de Terugkeerrichtlijn niet aan de maatregel van bewaring ten grondslag kunnen worden gelegd en de hier bedoelde koppeling voor de evenredigheid, moet worden geconcludeerd dat aspecten die aan de openbare orde als zodanig zijn gerelateerd, zoals in dit geval de ongewenstverklaring en de verdenking van het plegen van strafbare feiten, door verweerder niet als belangen mogen worden gebruikt in het kader van de te maken belangenafweging over het voortduren van de bewaring.
21. De rechtbank overweegt dat naarmate een bewaring langer voortduurt, het belang van een betrokkene om in vrijheid gesteld te worden, groter wordt. In dit kader dient verweerder dan ook op elk moment gedurende de bewaring een belangenafweging te maken, waarbij, gezien punt 13 en 16 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, er sprake moet zijn van evenredigheid tussen de doelstellingen en het middel. De rechtbank overweegt dat eiser op verschillende manieren zijn verwijdering frustreert. Eiser weigert meermalen een vertrekgesprek met zijn regievoerder aan te gaan. Zo weigert eiser contact op te nemen met familieleden die hem mogelijk behulpzaam zouden kunnen zijn bij het verkrijgen van documenten ter onderbouwing van zijn identiteit en nationaliteit, zonder daarvoor een deugdelijke verklaring te hebben gegeven. Daarnaast heeft eiser eerder onjuiste informatie verstrekt, op basis waarvan verweerder bij twee eerdere landen een laissezpasser-traject heeft gestart. Nu eiser het onderzoek naar zijn identiteit en nationaliteit frustreert, kan verweerder minder voortgang maken met de voorbereiding van eisers verwijdering. Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, komt de rechtbank tot de conclusie dat het belang van verweerder bij voortduren van de bewaring meer weegt dan eisers belang bij invrijheidstelling.
22. Gelet op het voorgaande en artikel 96, derde lid, van de Vw is de rechtbank van oordeel dat de maatregel van bewaring niet in strijd is met de Vw. Ook bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat, bij afweging van de betrokken belangen, de maatregel in redelijkheid niet gerechtvaardigd is.
23. Het beroep is ongegrond. Daarom wordt het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.E. Scheepers, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2011.
De griffier: De rechter:
mr. A.A.W.M. Hakvoort mr. H.E. Scheepers
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.