Uitspraak
RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Nevenzittingsplaats Haarlem
zaaknummer: AWB 11/1734
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken van 8 juni 2011
in de zaak van:
[eiser],
geboren op [geboortedatum], van Turkse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde: mr. S. Faber, advocaat te Haarlem
tegen:
de minister voor Immigratie en Asiel,
verweerder,
gemachtigde: mr. D.C.F. van Noort, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst te ’s-Gravenhage.
1. Procesverloop
1.1 Bij besluit van 24 augustus 2010 heeft verweerder de aanvraag van eiser tot het verlenen van een verblijfsvergunning, als bedoeld in artikel 20 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw), voor onbepaalde tijd afgewezen.
1.2 Bij besluit van 22 december 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het besluit van 24 augustus 2010 door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
1.3 Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.5 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2011. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Eiser is in de periode van 5 februari 2004 tot 1 september 2005 in bezit geweest van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het doel “verblijf bij partner”. Sinds 1 september 2005 is eiser in bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid in loondienst op grond van het Turkse Associatie verdrag’. Deze vergunning was geldig tot 1 september 2010 en is bij besluit van 24 augustus 2010 verlengd tot 1 september 2015. Op 6 mei 2010 heeft eiser een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd aangevraagd.
2.2 Verweerder heeft de aanvraag afgewezen. Daartoe heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser niet in bezit is van een document waarvoor vrijstelling van het inburgeringsexamen geldt. Voorts is er geen sprake van discriminatie jegens eiser als Turkse onderdaan, omdat aan EU-onderdanen ook het inburgeringsvereiste wordt gesteld, indien zij in aanmerking willen komen voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Evenmin is sprake van schending van de standstill-bepaling, zoals neergelegd in artikel 13 van Pro Besluit 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: Besluit 1/80). Op grond van dit artikel is het niet toegestaan om nieuwe beperkingen op te werpen die de toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen belemmeren, maar de eis van kennis van de Nederlandse taal en samenleving heeft geen belemmerend effect maar juist een stimulerend effect op de integratie in Nederland. Bovendien wordt het verblijfsrecht bij het niet behalen van het inburgeringsexamen niet beëindigd, zodat de toegang tot de arbeidsmarkt niet wordt belemmerd.
2.3 In beroep heeft eiser hiertegen in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het discriminatieverbod in artikel 9 van Pro de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, van 1 december 1964 (de Associatieovereenkomst) en artikel 10, eerste lid, van Besluit 1/80. Eiser betoogt daartoe dat burgers van de Unie op grond van artikel 5, tweede lid, onder a, van de Wet inburgering (Wi) niet inburgeringsplichtig zijn, zodat deze verplichting ook niet voor Turkse werknemers zou mogen gelden. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
2.4 De rechtbank stelt vast dat eiser een legaal in Nederland verblijvende Turkse werknemer is, op wie de Associatieovereenkomst en Besluit 1/80 van toepassing is.
2.5 Artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst luidt:
“De overeenkomstsluitende partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden Pro kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel”.
2.6 Artikel 10, eerste lid, Besluit 1/80 luidt:
“De Lid-Staten van de Gemeenschap passen op Turkse werknemers die tot hun legale arbeidsmarkt behoren een stelsel toe dat wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit ten opzichte van communautaire werknemers, voor wat betreft de lonen en verdere arbeidsvoorwaarden.”
2.7 De bevoegdheid van verweerder om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd in te willigen is vastgelegd in artikel 20 Vw Pro. Artikel 21 Vw Pro geeft de voorwaarden voor de verlening van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. De wetgever heeft er daarbij voor gekozen de uit hoofde van artikel 8, tweede lid, van de richtlijn nr. 2003/109/EG van de Raad van de Europese Unie van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PbEU 2004, L16) geldende Europese status voor langdurig ingezeten derdelanders in het Nederlandse vergunningensysteem voorop te stellen. In deze voorwaarden zijn, naast de personele werkingssfeer van de richtlijn, ook gronden voor verlening en afwijzing verwerkt. Een van de afwijzingsgronden, vermeld in artikel 21, eerste lid, sub k Vw, luidt:
“ (indien de vreemdeling) het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 13 van Pro de Wet inburgering, niet heeft behaald”.
Indien aan alle bij of krachtens artikel 21 Vw Pro gestelde voorwaarden wordt voldaan, verkrijgt de aanvrager de status van “EG-langdurig ingezetene. Het verkrijgen van deze status blijkt uit een aantekening op het verblijfsdocument (lid 3 van artikel 21 Vw Pro).
2.8 Indien niet aan alle bij of krachtens artikel 21 Vw Pro gestelde voorwaarden wordt voldaan, wordt de aanvraag niet zonder meer afgewezen. Alsdan wordt getoetst of de aanvrager voldoet aan de gunstiger voorwaarden die op grond van het nationale recht worden gehanteerd voor de verlening van de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, neergelegd in artikel 21a Vw. Artikel 21a Vw maakt geen uitzondering met betrekking tot het vereiste dat de aanvrager het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 13 van Pro de Wet inburgering niet heeft behaald. Ook indien een vergunning voor onbepaalde tijd op grond van artikel 21a Vw (ook genoemd een vergunning op “nationale gronden”) wordt gewenst, geldt derhalve de verplichting het inburgeringsexamen te behalen. Indien aan de voorwaarden voor vergunningverlening op grond van artikel 21a Vw wordt voldaan, wordt op het verblijfsdocument de aantekening “II” geplaatst om aan te geven dat de vreemdeling niet hetzelfde recht op vestiging in ander lidstaten heeft als de vreemdeling met een verblijfsdocument met de aantekening “EG langdurig ingezetene”.
2.9 In het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) zijn nadere bepalingen met betrekking tot de inburgeringsplicht opgenomen. Artikel 3.96a Vb bepaalt in lid 1 dat de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20 Vw Pro wordt afgewezen, indien de vreemdeling het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 13 van Pro de Wet inburgering, niet heeft behaald. In de Nota van Toelichting bij deze bepaling (Stb. 2006, 645, p. 160-161) heeft de voorganger van verweerder, minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie Verdonk, hierbij uitdrukkelijk overwogen dat de voorwaarde dat het inburgeringsexamen moet worden behaald, niet alleen geldt voor vreemdelingen die inburgeringsplichtig zijn (geweest) op grond van de artikel 3 en Pro 5 van de Wi, maar ook voor vreemdelingen die dat niet zijn (geweest). Artikel 21, eerste lid onder k Vw verwijst dan ook uitsluitend naar artikel 13 Wi Pro, en niet (mede) naar artikel 5 Wi Pro dat bepaalt dat onderdanen van lidstaten van de Europese Unie niet inburgeringsplichtig zijn. Dit betekent dat ook onderdanen van EU lidstaten verplicht zijn het inburgeringsexamen af te leggen als zij in aanmerking willen komen voor een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd.
2.10 Gelet op het voorgaande houdt het betoog van eiser dat de eis van het behalen van het inburgeringsexamen discriminatoir is omdat onderdanen van lidstaten van de Europese Unie op grond van artikel 5, tweede lid, onder a, van de Wet inburgering (Wi) niet inburgeringsplichtig zijn, geen stand, nu de onderhavige zaak een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd betreft. De beroepsgrond dat de eis van het behalen van het inburgeringsexamen discriminatoir is, slaagt niettemin. Daartoe is het volgende redengevend.
2.11 In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 29 april 2010 (LJN BM 3843, C-92/07, JV 2010, 237 Europese Commissie vs. Nederland), welke zaak betrekking had op verschil tussen aan Turkse staatsburgers in rekening gebrachte leges en leges die aan burgers van de Unie in rekening werden gebracht, heeft het Hof overwogen:
“67. De associatieovereenkomst heeft echter, zoals uit artikel 2, lid 1, ervan blijkt, tot doel de situatie van Turkse staatsburgers dichter bij de situatie van burgers van de Unie te brengen door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen en door de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrije verrichten van diensten op te heffen.
68. In dit verband bevorderen het in artikel 9 van Pro de associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de toepassing van dit verbod op het bijzondere gebied van werknemers overeenkomstig artikel 10 van Pro besluit nr. 1/80, de geleidelijke integratie van Turkse migrerende werknemers en van Turkse staatsburgers die zich verplaatsen om zich te vestigen of diensten aan te bieden in een lidstaat (zie in die zin, voor werknemers, arrest Wählergruppe Gemeinsam, reeds aangehaald, punt 78).
69. Het Koninkrijk der Nederlanden kan het verschil tussen de litigieuze leges en de leges die van burgers van de Unie worden geëist, dus niet rechtvaardigen op grond van de omstandigheid dat Turkse staatsburgers niet op even volledige wijze als burgers van de Unie in aanmerking komen voor het vrije verkeer van werknemers, de vrije vestiging of het vrije verrichten van diensten in de Unie.”
2.12 Aangezien de Associatieovereenkomst, Besluit 1/80 en de Wi de integratie van migranten in de arbeidsmarkt en de samenleving tot doel hebben, vallen de regels betreffende inburgering naar het oordeel van de rechtbank binnen de reikwijdte van genoemde discriminatieverboden. In dit verband is voorts van belang dat de inburgeringsplicht een maatregel is die van invloed is op de omstandigheden waaronder een Turkse werknemer hier te lande arbeid verricht en verblijft. Het voldoen aan de verplichting tot inburgering en het behalen van een examen vergt immers enige vorm van studie die, op welke manier die ook wordt ingevuld, inzet vraagt van tijd en energie die ten koste gaat van andere activiteiten. Het niet slagen voor het examen leidt ertoe dat geen verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan worden verkregen. Dit kan direct of indirect leiden tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt. De minder sterke verblijfstitel kan ook financiële gevolgen hebben, zoals het moeilijk verkrijgen van leningen of een hypotheek. Al deze omstandigheden hebben direct of indirect betrekking op de verblijfspositie van de vreemdeling.
2.13 Anders dan verweerder suggereert, heeft een burger van de Unie geen verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd op nationale gronden nodig, om een duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen. Op grond van Richtlijn 2004/38/EG (Vrij Verkeer Unieburgers) ontstaat voor iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in een ander EU-land heeft verbleven (en in sommige gevallen eerder), van rechtswege het recht op duurzaam verblijf. Bij de totstandkoming van artikel 21 en Pro 21a Vw is door de voorganger van verweerder uitdrukkelijk gewezen op het onderscheid tussen burgers van de Unie en derdelanders waar het betreft het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht (TK 2005-2006, 30 567, nr. 8, Nota naar aanleiding van het verslag, par.2).
2.14 In lijn met de hiervoor geciteerde uitspraak van het Hof van 29 april 2010 is de rechtbank van oordeel dat het feit dat burgers van de Unie geen inburgeringsexamen hoeven te behalen om een duurzaam verblijfsrecht te krijgen, en Turkse staatsburgers wel, niet kan worden gerechtvaardigd op grond van de omstandigheid dat Turkse staatsburgers niet op even volledige wijze als burgers van de Unie in aanmerking komen voor het vrije verkeer van werknemers, de vrije vestiging of het vrije verrichten van diensten in de Unie. Nu er voorts door verweerder geen rechtvaardiging is aangevoerd voor dit onderscheid, is dit onderscheid naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de discriminatieverboden van artikel 9 Associatieovereenkomst en artikel 10, eerste lid, Besluit 1/80.
2.15 Eiser voert in beroep voorts aan dat de Wi, die na de inwerkingtreding van Besluit 1/80 is ingevoerd, in strijd met artikel 13 van Pro Besluit 1/80 beperkingen voor hem meebrengt. Hij stelt daartoe het volgende. Om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd dient eiser een taalcursus te volgen en een examen te behalen. Indien eiser niet slaagt voor het examen wordt hem een sterkere verblijfsvergunning, namelijk die voor onbepaalde tijd, ontzegd. Dit leidt tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt. Bovendien kan hij zonder een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd zich niet zelfstandig vestigen als kleermaker. Tevens is het vrijwel onmogelijk om een hypotheek te verkrijgen, een bedrijfsruimte te huren, of een lening bij een bank af te sluiten.
2.16 Verweerder stelt zich op het standpunt dat kennis van de Nederlandse taal en samenleving geen belemmerend, maar juist een stimulerend effect heeft op de geleidelijke integratie van Turkse staatsburgers in Nederland, en dat de toegang tot de arbeidsmarkt evenmin wordt belemmerd, aangezien het verblijfsrecht van eiser niet wordt beëindigd vanwege het niet behalen van het inburgeringsexamen. Hij kan zijn vergunning voor bepaalde tijd verlengen, mits hij aan de daarvoor geldende voorwaarden blijft voldoen.
2.17 Uitgangspunt voor de beoordeling van dit geschilpunt is artikel 13 van Pro Besluit 1/80. Dit artikel luidt als volgt:
“De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.”
2.18 Dat er, zoals verweerder stelt, geen sprake zou zijn van toegangsbelemmering, omdat eiser wel wordt toegelaten tot de arbeidsmarkt, volgt de rechtbank niet. In dit kader is van belang dat de rechten die artikel 6 van Pro Besluit 1/80 verleent aan een Turkse werknemer die tot die legale arbeidsmarkt van een lidstaat behoort, geleidelijk worden uitgebreid op basis van de tijd die betrokkene legaal in de lidstaat werkt. Hieruit maakt de rechtbank op dat een lidstaat zich niet op het standpunt kan stellen dat “toelating” voldoende is, maar dat bij de beoordeling van het geschil in aanmerking dient te worden genomen van welke mate van toelating sprake is. Het bezit van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd houdt voorts naar zijn aard een beperktere toelating tot de arbeidsmarkt in, dan een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd. In r.o. 2.12 heeft de rechtbank reeds overwogen dat het uitblijven van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd wegens het niet behalen van het inburgeringsexamen kan leiden tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt en een slechtere verblijfspositie van de vreemdeling. Het feit dat een Turkse werknemer voor de totstandkoming van de Wi bij voldoende verblijfsduur een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kon krijgen zonder een inburgeringsexamen te hebben behaald, en na de totstandkoming van de Wi niet meer, betekent dan ook wel degelijk dat hij sinds de totstandkoming van de Wi een beperktere toegang heeft tot de arbeidsmarkt dan daarvoor.
2.19 Nu het hier gaat om een verplichting die tot stand is gekomen na 1 december 1980 en die, zoals hierboven is overwogen, een beperking inhoudt met betrekking tot de toegang tot de arbeidsmarkt, geldt dat het opleggen van de inburgeringsplicht een maatregel is die in strijd is met de standstillbepaling van artikel 13 van Pro Besluit 1/80. Dat kennis van de Nederlandse taal en samenleving een stimulerend effect heeft op de integratie van Turkse staatsburgers in Nederland, kan daar niet aan af doen.
2.20 De rechtbank zal het beroep gelet op het voorgaande gegrond verklaren. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 13 van Pro Besluit 1/80.
2.21 De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen.
2.22 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb verweerder veroordelen in de kosten die eiser heeft gemaakt. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 874,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1). Er is geen plaats voor de veroordeling van verweerder in de door eiser gemaakte kosten van bezwaar, nu de rechtbank de beslissing in primo niet herroept.
2.23 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:74, eerste lid, Awb verweerder opdragen het betaalde griffierecht ad € 150,- te vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond.
3.2 vernietigt het bestreden besluit;
3.3 draagt verweerder op binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 874,- te betalen aan eiser in verband met het beroep;
3.5 draagt verweerder op € 150,- aan eiser te betalen als vergoeding voor het betaalde griffierecht, in verband met het beroep.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.I. de Vreese-Rood, rechter, in tegenwoordigheid van mr. I. Boland, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2011.
Afschrift verzonden op:
Coll:
Rechtsmiddel
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.