Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 335749 / HA ZA 09-1334
Vonnis van 23 februari 2011
in de zaak van
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
advocaat mr. J.J.J. de Rooij te Tilburg,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. J.P. Heinrich te 's-Gravenhage.
Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
1.De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 2 april 2009, met producties;
- de conclusie van antwoord, met producties;
- het tussenvonnis van 6 januari 2010 waarbij een comparitie van partijen is bevolen;
- het proces-verbaal van comparitie van 17 september 2010 en de daarin vermelde stukken;
- de brief van de zijde van de Staat van 12 november 2010, met bijlagen.
Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
2.De feiten en het wettelijk kader
2.1.[eiser] heeft een agrarisch bedrijf uitgeoefend. Dit bedrijf omvatte naast een rundveetak tot medio 1997 tevens een tak varkenshouderij. [eiser] beschikte onder de destijds geldende regelgeving over zogenaamde mestproductierechten.
2.2.[eiser] is als gevolg van een verslechterende gezondheid vanaf 1993 minder varkens gaan houden dan hem op grond van zijn mestproductierecht was toegestaan.
2.3.Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, hierna verder "de Minister") zijn beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekend gemaakt.
2.4.Op 1 januari 1998 beschikte [eiser] over een mestproductierecht van 4.011 kg fosfaat. Daarvan betrof 2.250 kg fosfaat een grondgebonden mestproductierecht en 1.761 kg fosfaat een niet-gebonden mestproductierecht.
2.5.De Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) is op 1 september 1998 in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd. Ingevolge artikel 15 Whv Pro mogen op een bedrijf, kort gezegd, niet méér varkens worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestaat. Het varkensrecht komt op grond van de artikelen 6 en 7 van de Whv in beginsel overeen met het in 1996 dan wel 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
2.6.Op 1 september 1998 is eveneens het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) in werking is getreden, dat (voornamelijk) is gebaseerd op artikel 25 Whv Pro. Op grond van dit artikel kunnen in bepaalde gevallen extra varkensrechten worden toegekend.
2.7.Het krachtens de Whv aan [eiser] toekomende aantal varkensrechten is op grond van het in 1996 op zijn bedrijf benutte niet-gebonden mestproductierechten vastgesteld op 74. Het overige deel van het niet-gebonden mestproductierecht van [eiser] alsmede zijn grondgebonden mestproductierecht zijn bij die berekening buiten beschouwing gelaten.
2.8.[eiser] heeft op 20 juli 1998 het formulier 'Melding varkensrechten' ingevuld en ondertekend verzonden aan het Bureau Heffingen. In dit bericht heeft hij aangegeven dat hij wenst af te zien van de toekenning van varkensrechten.
2.9.Op 28 december 2000 heeft [eiser] het formulier 'Melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen' ondertekend. Hiermee heeft [eiser] te kennen gegeven dat hij zijns inziens valt onder één van de in dit formulier genoemde hardheidsgevallen en dat hij het maximale aantal pluimveerechten toegekend wenst te krijgen.
2.10.Het Bureau Heffingen heeft, nadat [eiser] bij brief van 5 juli 2001 had verduidelijkt dat hij pluimveerechten toegekend wenste te krijgen op grond van hardheidsgeval 5, de aanvraag op 13 september 2001 afgewezen.
2.11.Het Bureau Heffingen heeft bij beslissing van 18 december 2001 het door [eiser] tegen de afwijzende beslissing van 13 september 2001 ingediende bezwaarschrift gegrond verklaard en besloten dat een nieuwe berekening van het aan [eiser] toekomende pluimveerecht op basis van hardheidsgeval 2 zal plaatsvinden. Een en ander heeft op 23 januari 2002 geleid tot een toekenning aan [eiser] van 548 pluimveerechten.
2.12.Bij brief van 14 mei 2003 heeft [eiser] de Staat gewezen op een in september 1998 door hem verzonden brief waarin hij zich op het standpunt heeft gesteld dat de Whv en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelingen jegens hem onrechtmatig zijn. [eiser] heeft bij deze brief aangegeven dat hij deze aansprakelijkheidsstelling onverkort wenst te handhaven.
2.13.Bij brief van 11 augustus 2003 heeft [eiser] het Bureau Heffingen verzocht de aan hem toegekende pluimveerechten om te zetten in het aanvankelijk aan hem toegekende aantal varkensrechten. Daartoe heeft [eiser] gesteld dat hij voornemens was om zijn grondgebonden mestproductierechten tezamen met zijn niet-gebonden mestproductierechten om te zetten in pluimveerechten om zodoende een levensvatbaar scharrelkippenbedrijf op te zetten. Volgens [eiser] is echter achteraf gebleken dat de grondgebonden mestproductierechten niet mochten worden benut voor het houden van scharrelkippen, reden waarom hij in plaats van een scharrelkippenbedrijf een kleinschalige biologische varkensboerderij wenst op te zetten.
2.14.Het Bureau Heffingen heeft bij besluit van 21 juli 2004 het verzoek tot omzetting van [eiser] afgewezen omdat geen sprake was van een kennelijke vergissing bij de toekenning van pluimveerechten. [eiser] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
2.15.De Whv en het Bhv zijn na hun inwerkingtreding diverse malen gewijzigd. Per 1 januari 2006 zijn de Whv en het Bhv komen te vervallen.
2.16.De rechtsbijstandsverzekeraar van [eiser] heeft de Staat bij brief van 20 maart 2007 verzocht om aansprakelijkheid voor de als gevolg van de invoering van de Whv door [eiser] geleden schade te erkennen.
2.17.De Minister heeft aansprakelijkheid van de Staat voor de door [eiser] gestelde schade bij brief van 8 augustus 2007 van de hand gewezen omdat volgens hem niet is gebleken dat de maatregelen van de Whv voor [eiser] tot een individuele en buitensporige last hebben geleid.
2.18.De advocaat van [eiser] heeft bij brief aan de Staat van 21 juli 2008 onder verwijzing naar een tweetal arresten van het gerechtshof Arnhem van 29 augustus 2006 en 3 juli 2007 (LJN AY7535 en LJN BA9966) de eerder ingenomen stelling dat sprake is van een voor [eiser] individuele en buitensporige last alsmede de daarop gegronde aansprakelijkheidsstelling onverkort gehandhaafd. Meer in het bijzonder heeft de advocaat van [eiser] benadrukt dat sprake is van een korting van de latente ruimte van ruim 75%.
2.19.De Minister heeft bij brief van 6 november 2008 aan de advocaat van [eiser] bericht dat de brief van 21 juli 2008 geen aanleiding geeft om zijn bij brief van 8 augustus 2007 ingenomen standpunt te herzien.
2.20.In een onder meer door de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) tegen de Staat aanhangig gemaakte procedure betreffende het stelsel van varkensrechten heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001 (NJ 2002, 469) (hierna: "het arrest van 16 november 2001), onder meer het volgende overwogen:
"6.2.2 Art. 1 lid 2 van Pro het Eerste Protocol (bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), toevoeging rechtbank) bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised", een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt (...). Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon (...). Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen (...).
Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe (...). Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is (...). Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets (...).
(...)
"De wetgever heeft (...) een ingrijpende quoteringsregeling nodig geacht. Bij de beoordeling van de vraag of deze regeling voldoet aan de ingevolge art. 1 te Pro stellen eisen van proportionaliteit, moet in aanmerking worden genomen
- dat deze doelstellingen zwaarwegend zijn;
- dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem terzake toekomende "wide margin of appreciation";
- dat het in beginsel niet ongerechtvaardigd is om de kosten verbonden aan maatregelen ter beperking van schade aan het milieu en andere maatschappelijke belangen voor rekening te laten van de bedrijven die die schade veroorzaken;
- dat de mestproductierechten en de varkensrechten in eerste instantie krachtens de wet aan de varkenshouders zijn toegekend op basis van berekeningen uitgaande van de bestaande omvang van hun bedrijf en in zoverre door de varkenshouders om niet zijn verworven;
- dat (...) art. 25 van Pro de Whv de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel van bestuur voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels te stellen omtrent een afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten, en hieraan uitvoering is gegeven door middel van het Besluit hardheidsgevallen. Wel hebben NVV c.s. in deze procedure aangevoerd dat de wetgever bij de totstandbrenging van de Whv van onjuiste gegevens is uitgegaan. In het licht van hetgeen - in cassatie tevergeefs bestreden; zie hiervóór, 6.3 - te dien aanzien door het Hof is vastgesteld, kan niet gezegd worden dat, mede in aanmerking genomen de "wide margin of appreciation" die ook in dit opzicht aan de wetgever moet worden gelaten, de wetgever niet tot de quoteringsregeling kon komen.
(...)
7.3 Uit het in 7.2 overwogene volgt dat art. 1 lid 2 van Pro het Eerste Protocol in beginsel geen grond biedt om de Whv buiten toepassing te laten ten aanzien van varkenshouders die door de bestreden maatregelen slechts getroffen zijn in mestproductierechten of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend en die zij niet op andere wijze tegen betaling hebben verworven.
Na verwijzing zal evenwel nog dienen te worden onderzocht of de bestreden maatregelen van de Whv voor één of meer van de eisers tot cassatie sub 2 t/m 8 in verband met bijzondere, niet voor alle varkenshouders geldende, feiten en omstandigheden een "individual and excessive burden" vormen en of de desbetreffende bepalingen van de Whv om die reden voor hen buiten toepassing moeten worden gelaten, althans zolang niet is voorzien in een adequate financiële compensatie. In het bijzonder - maar niet uitsluitend - kan dit het geval zijn, wanneer een varkenshouder wordt getroffen in mestproductie-/varkensrechten die hij tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre de Staat verwachtingen heeft gecreëerd, die, bijvoorbeeld, tot uitdrukking zijn gekomen in de prijs waartegen de betrokken rechten zijn verworven.
(...)"
3.Het geschil
3.1.[eiser] vordert bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
I. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem handelt door de Whv vast te stellen en uit te vaardigen zonder in dat kader te voorzien in een integrale vergoeding van de door hem ten gevolge van de vaststelling en uitvaardiging van de Whv geleden en nog te lijden schade;
II. de Staat te veroordelen tot vergoeding van de door hem als gevolg van de vaststelling en uitvaardiging van de Whv geleden en nog te lijden schade, groot € 45.092,60, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 september 1998, althans vanaf de dag der dagvaarding tot de dag der algehele voldoening;
III. de Staat te veroordelen in de proceskosten, te voldoen binnen 14 dagen na datum van vonniswijzing.
3.2.[eiser] stelt daartoe dat hij tot 1 oktober 1998 beschikte over 4011 kg mestproductierechten, hetgeen meebrengt dat hij op grond van de Meststoffenwet gerechtigd was tot het houden van 542 varkens, waarvan 238 op grond van het niet-gebonden mestproductierecht van 1.761 kg. Nu met de invoering van de Whv slechts 74 varkenseenheden zijn toegekend, is volgens [eiser] sprake van een korting op het niet-gebonden mestproductierecht van 66% en een korting op het grondgebonden mestproductierecht van 100%. Onder verwijzing naar de arresten van het gerechtshof Arnhem (zie rov. 2.18) stelt [eiser] zich op het standpunt dat de invoering van de Whv aldus jegens hem in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna: "artikel 1 EP Pro") en om die reden buiten toepassing moet worden gelaten. Volgens [eiser] heeft de Staat, gelet op het feit dat de korting op zijn mestproductierecht moet worden aangemerkt als een 'individual and excessive burden', een individuele en buitensporige last, en aldus geen sprake is van een 'fair balance' tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds, niet voldaan aan de eisen en voorwaarden die worden gesteld aan een legitieme 'regulation of possesion'. Naar de mening van [eiser] kan het feit dat hij in de referentiejaren minder varkens hield niet aan hem worden tegengeworpen omdat de Staat het vertrouwen heeft gewekt dat een generieke korting op de mestproductierechten en een daarmee gepaard gaande verkleining van de veestapel achterwege zou blijven. De Whv was daarmee niet 'foreseeable'. In het verlengde hiervan wijst [eiser] erop dat de Whv tevens legitimiteit ontbeert nu deze niet is 'provided for by law' en niet in lijn met het vereiste van 'fair balance' voorziet in een overgangsregime. Gelet op de 164 varkens die op basis van de resterende 1.213,4 kg niet-gebonden mestproductierechten door hem gehouden hadden kunnen worden, bedraagt de schade volgens [eiser] bij een waarde van een varkensrecht van € 275,-- circa € 45.092,60.
3.3.De Staat voert gemotiveerd verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4.De beoordeling
4.1.De rechtbank stelt voorop dat de toelaatbaarheid van de invoering van de Whv tegen de achtergrond van artikel 1 EP Pro reeds onderwerp van geschil is geweest in de procedure die heeft geleid tot het arrest van 16 november 2001. De Hoge Raad heeft in dit arrest blijkens de hiervoor in rov. 2.20 geciteerde passage uitvoerig gemotiveerd geoordeeld dat artikel 1 EP Pro in beginsel geen grond biedt voor het buiten toepassing laten van de Whv ten aanzien van varkenshouders die door de in de Whv neergelegde maatregelen zijn getroffen in mestproductie- of varkensrechten die ingevolge de wet aan hen zijn toegekend. Dit is naar het oordeel van de Hoge Raad slechts anders indien sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokken varkenshouder die maakt dat - bij gebreke van een adequate financiële compensatie - de bepalingen van de Whv voor hem buiten toepassing moeten worden gelaten.
4.2.Gelet op het voorgaande staat in deze procedure uitsluitend ter beoordeling of de invoering van de Whv voor [eiser] heeft geleid tot een individuele en buitensporige last.
[eiser] vordert vergoeding van geleden vermogensschade in verband met een korting van 66% op de ten name van zijn bedrijf geregistreerde niet-gebonden mestproductierechten. Het enkele verval van een deel van de niet-gebonden mestproductierechten is echter blijkens voormeld arrest van de Hoge Raad onvoldoende om te kunnen spreken van een individuele en buitensporige last. Dit verval is immers inherent aan de Whv en geldt in beginsel voor iedere varkenshouder. Het is dan ook [eiser] om bijkomende bijzondere, niet voor iedere varkenshouder geldende feiten en/of omstandigheden te stellen die een individuele en buitensporige last vormen. De Hoge Raad heeft daarbij als voorbeeld genoemd de omstandigheid dat de varkenshouder zijn varkensrechten tegen betaling heeft verworven, waarbij met name van belang is in hoeverre door de Staat verwachtingen zijn gewekt. In lagere jurisprudentie is daarnaast de situatie genoemd waarin investeringen door de varkenshouder zijn gedaan die door het verlies aan latente ruimte hun waarde hebben verloren.
4.3.Niet ter discussie staat dat [eiser] zijn varkensrechten om niet heeft verworven en dat door hem geen investeringen zijn gedaan die hun waarde als gevolg van het quoteringssysteem hebben verloren. Gelet hierop faalt reeds het beroep van [eiser] op de in rov. 2.18 bedoelde arresten van het gerechtshof Arnhem waarin wel sprake was van door de varkenshouder gedane investeringen. [eiser] is echter van mening dat niettemin sprake is van een voor hem individuele en buitensporige last. Daartoe stelt hij dat hem als gevolg van de invoering van de Whv de mogelijkheid is ontnomen om zijn latente mestproductierechten in te zetten als oudedagvoorziening. [eiser] stelt dat zijn gezin hierdoor in een bijzonder karige financiële situatie is komen te verkeren. De rechtbank volgt [eiser] in dit betoog niet. Uit de stellingen van [eiser] volgt dat hij in de loop van 1996 geheel is gestopt met het houden van varkens en toen heeft besloten om de mestproductierechten in te zetten als oudedagvoorziening. [eiser] heeft er daarbij kennelijk op vertrouwd dat de mestproductierechten in de toekomst verhandelbaar zouden blijven. De Staat heeft met recht betoogd dat hij op dit punt geen verwachtingen bij de varkenshouders heeft gewekt. De op 1 januari 1994 in werking getreden en inmiddels vervallen Wet verplaatsing mestproductie, waarbij de mogelijkheid werd geïntroduceerd om mestproductierechten te verhandelen, kende immers blijkens artikel 22 een Pro beperkte werkingsduur. Hieruit volgt reeds dat [eiser] er niet gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat het verhandelen van mestproductierechten een permanent karakter zou hebben. Van belang is voorts dat [eiser] gedurende de periode vanaf medio 1996 tot het moment van de inwerkingtreding van de Whv de mogelijkheid heeft gehad om de als gevolg van zijn ziekte latent geworden mestproductierechten te verkopen teneinde zijn oudedagvoorziening veilig te stellen. [eiser] hield immers gedurende die periode geen varkens meer en had ook geen plannen om deze in de toekomst weer te gaan houden. De gevolgen van de keuze van [eiser] om gedurende deze periode niet tot verkoop van de mestproductierechten over te gaan, kunnen niet op de Staat worden afgewenteld. Gesteld noch gebleken is immers dat het aan de Staat kan worden verweten dat [eiser] van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt. Gelet op het voorgaande kan bij gebreke van gestelde feiten of omstandigheden die tot een ander oordeel nopen, niet worden geconcludeerd dat de invoering van de Whv voor [eiser] heeft geleid tot een individuele en buitensporige last.
4.4.Het vorenstaande voert tot de slotsom dat de vordering van [eiser] zal worden afgewezen, met veroordeling van [eiser] als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten.
5.De beslissing
De rechtbank:
- wijst het gevorderde af;
- veroordeelt [eiser] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 990,-- aan verschotten en € 1.788,-- aan salaris advocaat, te vermeerderen met de wettelijke vanaf 14 dagen na datum van vonniswijzing;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.A. Schreuder en in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2011.