Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3998
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 oktober 2011 ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de zaak tussen
[X] B.V., gevestigd te [Z], eiseres
(gemachtigde: [A]),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft met dagtekening 6 oktober 2008 een schriftelijke kennisgeving, nummer [nummer], van een gevorderd bedrag aan bouwleges van € 143.752 (hierna: het gevorderde bedrag) aan eiseres gezonden.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 31 maart 2011 het gevorderde bedrag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen bij faxbericht van 4 mei 2011, ontvangen bij de rechtbank op die datum, beroep ingesteld. Bij brief van 1 juni 2011 heeft eiseres de gronden van het beroep aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan eiseres.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2011.
Namens eiseres is verschenen [B], bijgestaan door [C], kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder is verschenen [D].
Overwegingen
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1. Eiseres heeft op 29 april 2008 bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag (hierna: DSO) een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning eerste fase voor het oprichten van een bedrijfspand, showrooms, kantoorgebouw en parkeergarage aan de [adres] (hierna de aanvraag). In de aanvraag heeft eiseres de bouwkosten, inclusief omzetbelasting, op € 23.800.000 geraamd.
2. Voor het in behandeling nemen van de aanvraag heeft de Directeur DSO namens verweerder het gevorderde bedrag opgelegd. De kennisgeving van het gevorderde bedrag luidt, voor zover hier van belang:
Nota leges,
Voor het in behandeling nemen van de door u ingediende aanvraag
van 29 april 2008 bent u leges verschuldigd.(...)
Soort heffing Grondslag Bedrag
Leges bouwaanvraag
1e fase (5.2.0.1) 23.800.000,00 € 143.752,00
3. Bij besluit van 13 februari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente de gevraagde vergunning geweigerd. Daartegen heeft eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 9 februari 2011 heeft deze rechtbank, sector bestuursrecht, afdeling 1, dit beroep ongegrond verklaard.
Geschil
4. In geschil is het gevorderde bedrag.
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het gevorderde bedrag ten onrechte, althans tot een te hoog bedrag, is opgelegd. Zij voert daartoe -samengevat- de volgende beroepsgronden aan:
1e. Het gevorderde bedrag mist wettelijke grondslag en dient daarom te worden vernietigd. In de eerste plaats is de Legesverordening 2008 onverbindend omdat de geraamde opbrengsten van de op de voet van deze verordening geheven leges de geraamde lasten ter zake overschrijden. In dit verband kunnen de overheadkosten niet worden gerekend tot de 'lasten ter zake' in de zo-even bedoelde zin. Voorts zijn de opbrengsten van de bouwleges onevenredig hoog in vergelijking met de opbrengsten leges die voor andere diensten worden geheven; de tarieven van de bouwleges zijn daarom in strijd met het recht. Tenslotte zijn de bouwkosten, waarover de leges zijn geheven, berekend aan de hand van het normblad NEN 2631. Dit normblad is geen algemeen verbindend voorschrift (hierna: avv); het is niet op de voor avv in wet voorgeschreven wijze vastgesteld en gepubliceerd zodat het niet (mede) aan de legesheffing ten grondslag kan liggen.
2e. Indien de beroepsgrond onder a. faalt: het gevorderde bedrag staat niet in een redelijke verhouding tot de met de behandeling van de vergunningsaanvraag gemoeide kosten; het is zowel in absolute als in relatieve zin veel te hoog. Dit klemt temeer omdat de vergunning van rechtswege is verleend; de eventuele ter zake van de behandeling van de aanvraag gemaakte kosten zijn dus onnodig geweest.
3e. Indien ook de tweede beroepsgrond faalt: Verweerder heeft de maatstaf waarnaar de leges zijn geheven onjuist berekend.
Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op ebzwaar en vermindering van het gevorderde bedrag tot nihil dan wel tot € 87,03.
6. Verweerder heeft de beroepsgronden gemotiveerd betwist en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
Beoordeling van het geschil
Verordening
7. De Legesverordening 2008, vastgesteld bij raadsbesluit van 13 december 2007 en in werking getreden op 1 januari 2008 (hierna: de Verordening), luidt, voor zover hier van belang:
"Artikel 2
Belastbaar feit
Onder de naam leges worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3
Belastingplicht
1. Belastingplichtige is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst wordt verleend.
(...)
Artikel 5
Tarieven
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. (...)
(...)
Artikel 6
Wijze van heffing
1. De leges worden geheven bij wege van schriftelijke kennisgeving, welke kan worden gesteld op het bewuste stuk ter zake waarvan de leges worden geheven.
(...)
Artikel 7
Tijdstip van ontstaan van de belastingschuld (...)
1. De leges zijn verschuldigd bij het aanvragen van een in deze verordening omschreven dienst (...).
(...)"
8. Hoofdstuk 5 van de tarieventabel, behorende bij de Verordening (hierna: de Tabel), luidt, voor zover hier van belang:
"Bouwkosten
5.1 Het bedrag van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, bedoeld in de onderdelen 5.2 tot en met 5.5, wordt vastgesteld op de aanneemsom als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uit voering van werken 1989 (UAV 1989), echter inclusief omzetbelasting.
Voorzover de aanneemsom ontbreekt, wordt het bedrag van de bouwkosten van het uit te voeren bouwwerk, bedoeld in de onderdelen 5.2 tot en met 5.5, vastgesteld op een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is gewijzigd of vervangen waarbij van toepassing is het bepaalde onder 3.2 van dit normblad inclusief omzetbelasting.
Bouwvergunningen
5.2.0.1.Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag
voor de eerste fase, in het geval de aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet overeenkomstig artikel 56a van de Woningwet in twee fasen wordt ingediend 6,04 promille
van het overeenkomstig onderdeel 5.1 vastgestelde bedrag van de kosten van het uit te voeren bouwwerk, berekend over elk
geheel bedrag van € 50,00 met een minimum van € 87,03
(...)"
Met betrekking tot de eerste beroepsgrond
9. Artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet stelt een limiet aan de (geraamde) opbrengsten van - onder meer - de door de gemeente geheven leges (hierna: de opbrengstlimiet). De opbrengstlimiet houdt in dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. De 'lasten ter zake' in de zo-even bedoelde zin zijn de lasten die voortvloeien uit de verlening van de met leges belaste diensten of daarmee rechtstreeks verband houden en die op de gemeente drukken. Wat betreft de diensten waarvoor bouwleges worden geheven omvatten de 'lasten ter zake' niet alleen de kosten van de administratieve procedure die uitmondt in een beslissing op de ingediende aanvraag, maar alle kosten die meer dan zijdelings verband houden met de diensten van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 1 juli 1969, nr. 16165, BNB 1969/185).
10. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de opbrengstlimiet volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat -toegespitst op het onderhavige geschil- de in de opbrengstlimiet neergelegde toets wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de leges die in de Verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor de leges worden geheven. Daarbij gaat het om de kostendekking van alle in de Verordening opgenomen diensten (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 4 februari 2005, nr. 38860 en nr. 40072, BNB 2005/112 en BNB 2005/113). Een toetsing van de opbrengst van de bouwleges aan de 'lasten ter zake' per individuele bouwvergunning of per categorie van bouwvergunningen, is dus niet aan de orde (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2008, nr. 43 120; LJN: BI1943).
11. Een geschil over, kort gezegd, de overschrijding van de opbrengstlimiet wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de opbrengstlimiet is overschreden. Deze (verzwaarde) eisen houden - toegespitst op het onderhavige geschil - het volgende in (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, BNB 2009/159):
- omdat eiseres stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden dient verweerder inzicht te verschaffen in de ramingen van de baten en de 'lasten ter zake';
- omdat eiseres in twijfel trekt of de overheadkosten kunnen worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient verweerder nadere inlichtingen over de overheadkosten te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.
12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldaan aan de onder 10 genoemde (verzwaarde) motiveringseisen. Bij dit oordeel neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Op verzoek van eiseres is haar de 'Eindrapportage onderzoek leges en tarieven' van november 2007 (hierna: de rapportage) toegezonden. Bij de rapportage behoort een bijlage, waarin een overzicht wordt gegeven van de geraamde opbrengsten en lasten voor alle in de Tarieventabel opgenomen diensten en voor de in elk hoofdstuk van de Tarieventabel opgenomen diensten. In de rapportage en de bijlage worden voor het jaar 2008 de baten en de 'lasten ter zake' geraamd op respectievelijk op € 26.565.000 en
€ 33.522.000. De voor het hoofdstuk 'Bouwvergunningen' geraamde baten en 'lasten ter zake' beliepen voor het jaar 2008 respectievelijk € 16.430.000 en € 19.921.000 Verweerder was, anders dan eiseres stelt, niet gehouden tot een verdere uitsplitsing van de geraamde baten en de geraamde 'lasten ter zake'. Met betrekking tot de post 'overheadkosten' heeft verweerder, met de verstrekking van de (bijlage bij) de rapportage en hetgeen hij ter toelichting daarop over de overheadkosten in de uitspraak op bezwaar heeft opgemerkt, gedaan wat van hem in redelijkheid verlangd mocht worden om bij eiseres de twijfel weg te nemen of de overheadkosten kunnen worden aangemerkt als een 'last ter zake'.
13. Eiseres heeft gesteld dat verweerder in de post "overheadkosten" ten onrechte kosten heeft meegenomen die niet door middel van legesheffing kunnen worden verhaald. De rechtbank vat deze stelling op als een betwisting van de juistheid van de door verweerder gegeven inlichtingen over de post "overheadkosten". Zoals de Hoge Raad in het onder 11. genoemde arrest BNB 2009/159 heeft overwogen, draagt eiseres de bewijslast van deze betwisting. Het daartoe door eiseres aangevoerde bewijs schiet naar het oordeel van de rechtbank tekort. De stelling van eiseres dat overheadkosten, althans de daartoe behorende indirecte kosten, niet mogen worden betrokken in de toetsing van de geraamde opbrengsten aan de geraamde lasten 'ter zake', is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om de door verweerder over de overheadkosten verstrekte inlichtingen als onjuist aan te merken. Het zelfde geldt voor de door eiseres aan haar zo-even genoemde stelling verbonden gevolgtrekkingen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank kan de post "overheadkosten" worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij dit oordeel neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Uit onder meer HR 31 maart 1999, nr. 33 427, BNB 1999/221, HR 2 december 2005, nr. 39 275, BNB 2006/67, HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, BNB 2010/234 en HR 4 juni 2010, nr. 08/00314, BNB 2010/235, volgt dat alle (directe of indirecte) kosten die meer dan zijdelings verband houden met de diensten ter zake waarvan leges worden geheven, in de ramingen van de "lasten ter zake" kunnen worden betrokken. Daarbij dient ervan te worden uitgegaan dat kostenposten slechts dan niet (geheel of ten dele) als door middel van legesheffing te verhalen kosten kunnen worden aangemerkt, indien zij geheel of nagenoeg geheel, dat wil zeggen voor 90% of meer, andere doeleinden dienen (vergelijk HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, BNB 2010/234). Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, tegenover de gemotiveerde betwisting door verweerder, niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder in aanmerking genomen "overheadkosten" voor 90% of meer andere doeleinden in de zo-even bedoelde zin dienen.
15. De stelling van eiseres dat de opbrengsten van de bouwleges onevenredig hoog zijn in vergelijking met de opbrengsten leges die voor andere diensten worden geheven, kan haar voor de toetsing aan de opbrengstlimiet niet baten. Deze toetsing vindt, zoals onder 10. is overwogen, immers niet plaats per categorie van dienstverleningen maar voor alle in de Verordening genoemde dienstverleningen samen.
Voor zover eiseres met haar stelling dat de opbrengsten van de bouwleges onevenredig hoog zijn in vergelijking met de opbrengsten leges die voor andere diensten worden geheven, heeft willen betogen dat de Verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing die de wetgever (in formele zin) bij het toekennen aan de gemeenten van de bevoegdheid om leges te heffen niet op het oog kan hebben gehad (hierna: het willekeurverbod), overweegt de rechtbank het volgende. De raad van de gemeente heeft de autonome bevoegdheid te besluiten tot het invoeren, wijzigen of afschaffen van een gemeentelijke belasting. Deze bevoegdheid strekt zich mede uit tot de hoogte en de differentiatie van de tarieven van de belasting. Een uitzondering geldt in geval komt vast te staan dat de tarieven leiden tot schending van het willekeurverbod. Het ligt op de weg van eiseres om feiten te stellen en aannemelijk te maken op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat van een dergelijke schending sprake is. De enkele omstandigheid dat de opbrengst van de bouwleges in vergelijking met de opbrengsten van de leges voor andere diensten hoog zijn te noemen, is daarvoor onvoldoende. Een heffing naar een vast percentage van de bouwkosten is evenmin onredelijk of willekeurig. Hetzelfde geldt voor het in de Verordening vastgestelde heffingsmaximum van € 1.000.000.
16. Eiseres voert voorts aan dat de bouwkosten, waarover de leges zijn geheven, zijn berekend aan de hand van het normblad NEN 2631 (hierna: het normblad), dat het normblad geen avv is en dat het normblad niet op de voor een avv in de wet voorgeschreven wijze is vastgesteld en gepubliceerd. Eiseres verbindt hieraan de conclusie dat er voor het gevorderde bedrag geen wettelijke grondslag is. De rechtbank kan eiseres daarin niet volgen. Hierbij neemt zij het volgende in aanmerking. Niet het normblad, doch de Verordening is de wet in materiële zin op grond waarvan het gevorderde bedrag is opgelegd. De Verordening is op de in de wet voorgeschreven wijze vastgesteld en gepubliceerd. Door de verwijzing naar het normblad verschaft de Verordening, naar de eis van artikel 217 van Pro de Gemeentewet, aan de belastingplichtige op voldoende duidelijke wijze inzicht in het beloop van het van hem te heffen bedrag. Een verdergaande eis kan op dit punt aan de Verordening niet worden gesteld (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 22 juli 1985, nr. 22780, BNB 1985/259). Met name is daarvoor niet nodig dat het normblad door de raad wordt vastgesteld en wordt gepubliceerd als betrof het een avv.
Met betrekking tot de tweede beroepsgrond
17. Anders dan eiseres kennelijk meent, bevat de wet geen voorschriften over de verhouding tussen de hoogte van de verschuldigde leges en de kosten die gemoeid zijn met de dienstverlening ter zake waarvan de leges worden geheven (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 4 maart 1981, nr. 20037, BNB 1981/142). Zoals onder 14. is overwogen kan evenmin worden gezegd dat de hoogte van het gevorderde bedrag in strijd is met het willekeurverbod. Ook overigens is er voor het standpunt van eiseres dat het gevorderde bedrag zowel in absolute als in relatieve zin veel te hoog is, geen steun te vinden in enige geschreven of ongeschreven rechtsregel.
18. De opvatting van eiseres dat, omdat de vergunning van rechtswege is verleend, de eventuele ter zake van de behandeling van de aanvraag gemaakte kosten niet door middel van legesheffing kunnen worden verhaald, vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in het recht. Hierbij overweegt de rechtbank het volgende. Het belastbare feit van de leges is niet de verlening van de vergunning, maar het in behandeling nemen van de aanvraag van de vergunning. Vaststaat dat de aanvraag door DSO in behandeling is genomen. Dat de vergunning van rechtswege is verleend - wat daar overigens van zij - brengt - behoudens afwijkende voorschriften in de Verordening, welke ontbreken - geen wijziging in de verschuldigdheid van de leges.
Met betrekking tot de derde beroepsgrond
19. Eiseres heeft met betrekking tot de hoogte van de geraamde bouwkosten gesteld dat deze aanmerkelijk lager zijn dan € 23.800.000. Naar de opvatting van eiseres kunnen de bouwkosten ten hoogste op de kostprijs van de door eiseres in te kopen bouwmaterialen worden gesteld. Eiseres zal immers zelf gaan bouwen/ontwikkelen. Daarbij komt dat als gevolg van de huidige crisis de bouwkosten met 30% zijn gedaald.
20. Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 9 oktober 1991, nr. 27.576, LJN: ZC4731, overweegt moet, op grond van het objectieve karakter van de legesheffing, onder bouwkosten worden verstaan de prijs welke aan een derde in het economische verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning werd verleend. Dat brengt mee dat de door eiseres gestelde omstandigheid dat zij de bouw in eigen beheer zal uitvoeren en dat daardoor de bouwkosten veel lager zullen uitvallen dan bij uitvoering door een aannemer - wat daar overigens van zij - niet tot gevolg heeft dat de bouwkosten op een lager bedrag moeten worden gesteld dan het in de aanvraag en op de kennisgeving van het gevorderde bedrag genoemde bedrag van € 23.800.000.
De enkele bewering van eiseres dat de bouwkosten als gevolg van de crisis met 30% zijn gedaald acht de rechtbank zonder nadere onderbouwing, welke ontbreekt, niet aannemelijk.
Tenslotte
21. Ook hetgeen eiseres overigens heeft gesteld, brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat verweerder het gevorderde bedrag ten onrechte of tot een te hoog bedrag heeft opgelegd.
22. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
23. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. van Leijenhorst, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.C. Stroebel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 oktober 2011.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.