Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/5550 en 11/5548
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2011 in de zaak tussen
1. VVE [A], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: [B]),
2. [C] en [D], wonende te [plaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar, verweerder
(gemachtigde: mr. I.M. van der Heijden).
Procesverloop
Op 3 februari 2009 heeft verweerder een projectbesluit genomen als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro, ten behoeve van de aanleg van een (brom)fiets- en voetgangerstunnel onder de Rijksstraatweg nabij het kruispunt Den Deijl te Wassenaar.
Eisers sub 2 hebben een zienswijze tegen het ontwerp-projectbesluit ingediend.
Bij besluit van 1 december 2010 heeft verweerder een bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van genoemde tunnel.
Tegen dit besluit heeft eiseres sub 1 bij brief van 12 januari 2011, bezwaar gemaakt. Tegen dit besluit heeft eiser [C] met anderen bij brief van 14 januari 2011 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 2 mei 2011 heeft verweerder eiseres sub 1 en eisers sub 2 meegedeeld dat de bouwvergunning van 1 december 2010 op 26 april 2011 is herroepen op de grond dat deze al van rechtswege was verleend. De ingediende bezwaren zijn mede hiertegen gericht geacht.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 juni 2011heeft verweerder het door eiseres sub 1 en eisers sub 2 gemaakte bezwaar - waarbij de zienswijze van [D] eveneens als bezwaar is aangemerkt - ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben eisers bij ongedateerde brieven, ingekomen bij de rechtbank op 5 juli 2011, beroep ingesteld, geregistreerd onder nummer 11/5550 (VVE [A]) respectievelijk 11/5548 ([C] en [D]).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2011. Eiseres sub 1 is verschenen bij haar gemachtigde. Eisers [D] en [C] zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door S. Fokkema, werkzaam bij de gemeente Wassenaar.
Overwegingen
Ontvankelijkheid eiseres sub 1
1.1 Verweerder heeft voorafgaand aan de vaststelling van het projectbesluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevolgd. De rechtbank stelt vast dat eiseres sub 1 geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerp-projectbesluit.
1.2 Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
1.3 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in haar uitspraak van 4 juli 2007 (AB 2007, 274, JB 2007/151 LJN: BA8695) overwogen dat, gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, met welke bepaling de wetgever een concentratie van rechtsbescherming voor ogen heeft gehad, ook indien de vrijstelling is voorbereid met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, de vrijstelling mede onderwerp is van het bezwaar tegen de bouwvergunning, die niet met toepassing van die procedure is voorbereid. Het bestuursorgaan dient daarom bij zijn beslissing op het bezwaar ook de vrijstelling te heroverwegen, ook al zijn tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit geen zienswijzen ingediend, aldus de Afdeling.
1.4 Aangezien een vrijstelling als in voornoemde uitspraak aan de orde, onder de werking van de Wro is gelijkgesteld met een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10 van die wet, en artikel 46, zesde lid, van de Woningwet (Wow) een met artikel 49 van Pro de Wow (oud) vergelijkbare concentratie van rechtsbescherming kent, is de rechtbank van oordeel dat het niet indienen van een zienswijze eiseres sub 1 niet kan worden tegengeworpen.
Ontvankelijkheid eisers sub 2
1.5 De rechtbank stelt voorop dat eiser [D] staat genoemd op de handtekeningenlijst die is gehecht aan het tegen de bouwvergunning gerichte bezwaarschrift van eiser [C], zodat ook eiser [D] geacht wordt bezwaar te hebben gemaakt tegen de verleende bouwvergunning en in zoverre geen grond bestaat om hem thans niet-ontvankelijk te achten.
1.6. Uit de zich onder de gedingstukken bevindende overzichtstekening 'nieuwe situatie', die deel uitmaakt van de bouwvergunning tweede fase, alsmede het verhandelde ter zitting, is de rechtbank gebleken dat de afstand van de woning van eiser [D] tot het begin van de open tunnelbak ruim 150 meter bedraagt en dat hij vanwege tussenliggende bebouwing vanuit zijn woning geen zicht zal hebben op de tunnel(bak).
1.7 De Afdeling heeft in haar uitspraak van 27 april 2011, LJN: BQ2614, gepubliceerd in JB 2011/142, overwogen dat de enkele omstandigheid dat een persoon geen zicht heeft op de weg, niet zonder meer meebrengt dat die persoon niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Of iemand belanghebbende is, moet worden beoordeeld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling van de weg.
1.8 Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat er na voltooiing van het bouwplan een wijziging van de verkeersstromen zal optreden in de Santhorstlaan. Fietsers en bromfietsers die thans gebruik maken van het kruispunt bij de Lange Kerkdam zullen in de toekomst over de Santhorstlaan rijden. Gelet op de hieruit naar verwachting voortvloeiende aanzienlijke toename van het aantal (brom)fietsers ter plaatse van het perceel van eiser [D] aan de [a-straat], is de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan daar ter plaatse zodanig dat hij als belanghebbende dient te worden aangemerkt.
1.9 Eiser [C] woont blijkens genoemde overzichtstekening, in de directe nabijheid van de tunnel dan wel van het begin van de open tunnelbak. Ook de woningen van de leden van eiseres sub 1 zijn in de directe nabijheid van de tunnel(bak) gelegen. Zij zullen daarop, evenals eiser [C], vanuit hun woningen direct zicht hebben. Zij worden dan ook als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt.
Wettelijk kader
2.1 Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om reguliere bouwvergunning eerste fase - en impliciet dus ook het verzoek om ontheffing - dateert van na 1 juli 2008, zijn in dit geval de bepalingen van de Wro en de Wow van toepassing zoals deze van 1 juli 2008 tot de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 luidden.
2.2 Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Wow, wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet ingevolge het tweede lid van dit artikel worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d, e, f of g, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
2.3 In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen dan wel met een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, 3.27 of 3.29 van de Wro of met een besluit als bedoeld in artikel 3.40, 3.41 of 3.42 van die wet.
2.4 Op grond van artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 3.10 bevat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing van het project. Ingevolge het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
Beoordeling
3.1 De raad van de gemeente Wassenaar heeft bij besluit van 13 oktober 2008 de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit, in overeenstemming met artikel 3.10, vierde lid, van de Wro, gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders. Daarmee is gegeven dat verweerder in beginsel bevoegd was tot het nemen van het in geding zijnde projectbesluit. De door eisers gestelde onbevoegdheid van het college ziet naar het oordeel van de rechtbank op de politieke totstandkoming van het college van burgemeester en wethouders en heeft geen invloed op de bevoegdheid van dat college ten aanzien van de onderhavige besluiten. Voorts is de rechtbank niet gebleken van vooringenomenheid van verweerder bij de totstandkoming en handhaving van de in deze procedures aan de orde zijnde besluiten. Van strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb is dan ook geen sprake.
3.2 Ter plaatse van de bij het projectbesluit en de bouwvergunning betrokken gronden, geldt het bestemmingsplan "Rijksstraatwegzone Den Deijl". De betrokken percelen hebben de bestemmingen "Verkeersdoeleinden I" en "Verkeersdoeleinden II".
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "verkeersdoeleinden II" (Vw II) aangewezen gronden bestemd voor:
a. verkeerswegen ten behoeve van het (wijk)ontsluitings- en bestemmingsverkeer;
b. parkeervoorzieningen;
c. fiets- en voetpaden;
d. groenvoorzieningen;
en andere verkeersvoorzieningen met uitzondering van verkooppunten van motorbrand-stoffen.
Aan de bestemming "Verkeersdoeleinden I" heeft de Afdeling bij besluit van 28 november 1995 goedkeuring onthouden, zodat op die gronden nog de voorschriften van het uitbreidingsplan in onderdelen "Villaparken" van toepassing zijn.
Niet in geschil is dat de bouw van een fiets- en voetgangerstunnel in strijd is met de ter plaatse geldende bestemmingen. Om die reden heeft verweerder het onderhavige projectbesluit genomen.
3.3 Eisers hebben gesteld dat de tunnel niet is in te passen in de te smalle Van Zuylen van Nijeveltstraat, waardoor onveilige situaties ontstaan. De tunnel zal voor extra overlast en sociale onveiligheid zorgen. Er verdwijnen parkeerplaatsen en de bereikbaarheid van de naast de tunnel gelegen bedrijven neemt af. Door de komst van de Via 44 is de ruimtelijke onderbouwing van het projectbesluit achterhaald, aldus eisers.
3.4 De rechtbank overweegt dat de eisen waaraan een goede ruimtelijke onderbouwing moet voldoen zijn neergelegd in artikel 5.1.3 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), zoals dat luidde van 1 juli 2008 tot 1 oktober 2010. Bij de ruimtelijke onderbouwing wordt in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Naarmate de ruimtelijke gevolgen van het projectbesluit ingrijpender zullen zijn ten opzichte van het vigerende planologische regime en de inbreuk daarop groter, zullen hogere eisen aan de inhoud en de kwaliteiten van de ruimtelijke onderbouwing worden gesteld.
3.5 De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van een geringe planologische ingreep, omdat de betrokken gronden een verkeersbestemming hebben, welke door de aanleg van de tunnel niet zal wijzigen. Verweerder heeft voorts gemotiveerd gesteld dat hij het project noodzakelijk acht voor het realiseren van een veilige en vlotte oversteek voor het langzaam verkeer nabij het kruispunt Den Deijl, waarvan veel jeugd, die uit Voorschoten komt en richting het Rijnlands Lyceum of het Adelbert moet, en het recreatief verkeer gebruik maken. Daarnaast zal door de aanleg van de tunnel de gemeente Wassenaar voor het langzaam verkeer beter bereikbaar worden. Uit de bij het projectbesluit behorende ruimtelijke onderbouwing blijkt dat aandacht is besteed aan de ruimtelijke inpassing van de tunnel in de omgeving en dat de tunnel in het regionaal beleid past. Voorts is door verkeerskundig adviesbureau Goudappel Coffeng een onderzoek verricht naar de verkeerseffecten ter plaatse als gevolg van de nieuwe situatie en is naar alternatieven gekeken. De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van 5 juli 2007 van Goudappel Coffeng naar voren komt dat de veiligheid van het langzaam verkeer ter plaatse door de tunnel aanmerkelijk wordt verbeterd. Verder blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat een watertoets, een bodemonderzoek en archeologisch onderzoek hebben plaatsgevonden en dat een verordening zal worden opgesteld ten behoeve van rechtspersonen die door de aanleg van de tunnel onevenredig financieel nadeel kunnen ondervinden. Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet op het bovenstaande niet worden gezegd dat het projectbesluit een toereikende ruimtelijke onderbouwing ontbeert.
3.6 Wat betreft de aanleg van de snelfietsroute Via44 overweegt de rechtbank dat deze geen deel uitmaakt van de onderhavige besluiten en dat deze dateert van na de datum van de vastelling van deze besluiten, zodat dit aspect in deze procedure niet aan de orde kan komen.
3.7 Bij de beoordeling of verweerder bij afweging van de betrokken belangen van zijn bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit gebruik heeft mogen maken, stelt de rechtbank voorop dat het projectbesluit het resultaat is van een politiek-bestuurlijke afweging waarbij aan verweerder beleidsvrijheid toekomt, zodat de gebruikmaking van deze bevoegdheid door de rechter slechts terughoudend kan worden getoetst.
3.8 Eisers betogen dat de belangenafweging niet de toets der kritiek kan doorstaan, omdat de noodzaak voor de aanleg van de tunnel ontbreekt. Gelet op de in het hierboven genoemde rapport van 5 juli 2007 van het verkeerskundig adviesbureau Goudappel Coffeng geconstateerde verbetering van de verkeersveiligheid, hebben eisers deze stelling onvoldoende onderbouwd.
3.9 Wat betreft de door eiser gevreesde overlast, hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat er geen volledig doorzicht is aan beide zijden van de tunnel. Bovendien heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen en ter zitting toegelicht dat indien de sociale veiligheid in gedrang zou komen er verschillende maatregelen, zoals het aanbrengen van felle verlichting en camera's, kunnen worden genomen om de sociale veiligheid in de tunnel optimaal te laten zijn.
3.10 Ook de stelling van eisers, dat een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk zal ontstaan, aangezien een aantal parkeerplaatsen in de omgeving als gevolg van de aanleg van de tunnel verloren zal gaan, deelt de rechtbank niet. Verweerder heeft aan de hand van de tekeningen overtuigend aangetoond dat de verloren parkeerplaatsen vanwege de aanleg van de tunnel voldoende worden gecompenseerd en dat er per saldo geen sprake is van een afname van parkeerplaatsen ter plaatse als gevolg van het bouwplan dat met het projectbesluit mogelijk wordt gemaakt.
3.11 Aangezien het projectbesluit en de bouwvergunning uitsluitend voorzien in de bouw van de tunnel(bak), vallen de met het projectbesluit samenhangende (verkeers)ontwikkelingen zoals het vervallen van de oversteekplaats nabij het kruispunt Den Deijl, de aanleg van een pad naar de alternatieve oversteekplaats nabij het Rozenplein, de herinrichting van de betrokken wegen en het instellen van eenrichtingsverkeer, buiten de reikwijdte van het projectbesluit en de bouwvergunning. Genoemde ontwikkelingen, die al mogelijk zijn op basis van het bestemmingsplan of waarvoor verkeersbesluiten moeten worden genomen, vloeien niet voort uit het projectbesluit. De rechtbank is er bovendien niet van overtuigd geraakt dat het project tot een afname van de verkeersveiligheid leidt. Verweerder heeft overigens de mogelijkheid om met verkeersbesluiten en bebording een verkeersveilige situatie ter plaatse te creëren.
3.12 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij afweging van de belangen in redelijkheid tot het nemen van een projectbesluit heeft kunnen komen.
3.13 Het projectbesluit is op 4 februari 2009 toegezonden aan degenen die een zienswijze hebben ingediend en is op 10 februari 2009 gepubliceerd in de Staatscourant en derhalve, gelet op artikel 3:40 van Pro de Awb in samenhang gelezen met artikel 3:44, eerste lid van de Awb, met ingang van 10 februari 2009 in werking getreden. Ten tijde van het indienen van de bouwaanvraag eerste fase, op 12 februari 2009, was het projectbesluit dus van kracht. Dat betekent dat deze aanvraag, gelet op artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wow aan dit projectbesluit moet worden getoetst.
3.14 Aangezien het projectbesluit de bouw van de fietstunnel en open tunnelbakken mogelijk maakt, is de rechtbank van oordeel dat de bouwaanvraag in overeenstemming is met het projectbesluit.
3.15 Nu het projectbesluit reeds voor de aanvraag om bouwvergunning eerste fase was genomen,was verweerder, gelet op artikel 46, eerste lid, van de Wow, gelezen in samenhang met het derde en vierde lid, gehouden binnen een termijn van zes weken op de bouwaanvraag te beslissen. Aangezien deze termijn op 27 maart 2009 was verstreken en nog geen beslissing op de aanvraag was genomen, was de bouwvergunning eerste fase op dat moment op grond van artikel 46, vijfde lid, van de Wow van rechtswege verleend. Deze van rechtswege verleende bouwvergunning wordt ingevolge artikel 46, vijfde lid van de Wow, aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder heeft gelet op het voorgaande terecht het besluit van 1 december 2010 herroepen, omdat hij niet meer bevoegd was op die aanvraag te beslissen.
3.16 Gelet op artikel 44, eerste lid aanhef en onder d, dient een bouwplan te voldoen aan redelijke eisen van welstand. Uit de diverse stempels op de bouwtekeningen alsmede het ter zitting door verweerder overgelegde verslag van de vergadering van de welstandscommissie van 10 mei 2010 blijkt dat de commissie akkoord is gegaan met het bouwplan. Nu dit verslag pas ter zitting in geding is gebracht, ontbeert het bestreden besluit van 28 juni 2011, waarbij de bouwvergunning eerste fase is gehandhaafd, in zoverre wel een deugdelijke motivering. De beroepen zijn voor zover gericht tegen dit besluit dan ook gegrond en het besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Gelet op het navolgende ziet de rechtbank evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.
3.17 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bij voorbeeld de uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1, AB 2009, 196, JB 2009/163, LJN: BI2952), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders, indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
Van dergelijke gebreken is in dit geval niet gebleken. Daarnaast hebben eisers geen deskundigenadvies overgelegd waaruit blijkt dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Evenmin hebben eisers gemotiveerd waarom het bouwplan naar hun mening niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand, bestaat daarom geen grond.
3.18 Nu zich verder ook geen van de andere in artikel 44, eerste lid, van de Wow genoemde weigeringsgronden voordoet, is de slotsom dat de bouwvergunning eerste fase diende te worden verleend en dat verweerder deze terecht heeft gehandhaafd. De stelling van eisers dat verweerder voor de hoogte van de tunnel, de breedte van het voet- en fietspad, de oversteek en de hellingsgraad in de tunnel geen rekening heeft gehouden met de normen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek, maakt dit niet anders, nu - wat verder ook van de juistheid van deze stelling zij - de genoemde aspecten ter beoordeling staan in de bouwvergunning tweede fase, omdat deze geen betrekking hebben op voorschriften van de bouwverordening die van stedenbouwkundige aard zijn.
4. Het beroep tegen het besluit van 28 juni 2011 is gegrond. Voor de gevolgen verwijst de rechtbank naar hetgeen hiervoor onder 3.15 - 3.17 is overwogen.
5. Nu niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen, bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen tegen het besluit van 28 juni 2011, voor zover daarbij de van rechtswege verleende bouwvergunning eerste fase is gehandhaafd, gegrond;
vernietigt dat besluit in zoverre en bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
bepaalt dat verweerder aan eiseres sub 1 en eisers sub 2 het door hen betaalde griffierecht van € 302,00 respectievelijk € 302,00 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, mr. D. Aarts en mr. C.T. Aalbers, rechters, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2011.
Afschrift verzonden naar partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.