Uitspraak
RECHTBANK ‘S-GRAVENHAGE
Vreemdelingenkamer
Nevenzittingsplaats Arnhem
Registratienummer: AWB 12/9773
Datum uitspraak: 27 november 2012
Uitspraak
inzake
[eiseres] ,
geboren op [datum] 1983,
v-nummer [nummer] ,
van Surinaamse nationaliteit,
eiseres,
gemachtigde mr. C.A. Lucardie,
tegen
de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
Immigratie- en Naturalisatiedienst,
verweerder.
Het procesverloop
Op 17 juni 2011 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot het verlengen van de geldigheidsduur van de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verblijfsdoel ‘studie’. Bij besluit van 1 december 2011 heeft verweerder de aanvraag van eiseres afgewezen.
Daartegen heeft eiseres op 18 december 2011 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 maart 2012 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Op 21 maart 2012 heeft eiseres beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 22 augustus 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. D.P.A. van Laarhoven.
De beoordeling
1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit – de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen – te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
2. Eiseres is vanaf 2 september 2003 in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verblijfsdoel ‘studie’. Deze verblijfsvergunning is laatstelijk verlengd tot 1 september 2011. Op 17 juni 2011 heeft eiseres de in het procesverloop vermelde aanvraag ingediend.
3. Bij besluit van 1 december 2011 heeft verweerder de aanvraag afgewezen en deze afwijzing bij het bestreden besluit gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd, onder verwijzing naar het in hoofdstuk B6 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) neergelegde beleid, dat niet gebleken is van voldoende studievoortgang. Zelfs als rekening wordt gehouden met de medische problemen van eiseres en de wijziging van opleiding kan dat volgens verweerder niet leiden tot het oordeel dat sprake is van voldoende studievoortgang.
4. Hiermee kan eiseres zich niet verenigen. Daartoe heeft zij aangevoerd dat, kort samengevat en voor zover hier van belang, artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004 betreffende de voorwaarden voor toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk (hierna: de Richtlijn), en hetgeen daarin is bepaald over studievoortgang, niet is geïmplementeerd in nationale wetgeving. Het door verweerder gehanteerde, en in paragraaf B6/2.2 neergelegde, beleid moet wegens strijd met de Richtlijn buiten toepassing worden gelaten.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Richtlijn wordt aan de student een verblijfstitel afgegeven voor ten minste een jaar met de mogelijkheid van verlenging zolang de houder ervan blijft voldoen aan de in de artikelen 6 en 7 gestelde voorwaarden.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn kan onverminderd artikel 16 van Pro de Richtlijn de verblijfstitel worden ingetrokken of niet worden verlengd indien de houder: (...) b) volgens de nationale wetgeving of de bestuurlijke gebruiken onvoldoende voortgang boekt bij zijn studie.
7. Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000 kan een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 worden Pro afgewezen indien niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend of een voorschrift dat aan de vergunning is verbonden.
8. In artikel 3.41 en artikel 3.42 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) zijn de voorwaarden neergelegd waaraan iemand moet voldoen om een verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met het volgen van studie te verkrijgen.
9. Ter implementatie van de Richtlijn is bij Besluit van 2 oktober 2006 (Stb. 2006, 458) het Vb 2000 gewijzigd.
In de bij dit Besluit behorende Nota van Toelichting staat vermeld:
‘Ook de bepaling dat indien de student onvoldoende voortgang boekt bij zijn studie zijn verblijfsvergunning kan worden ingetrokken of niet verlengd (artikel 12, tweede lid, onder b) wordt niet geïmplementeerd. Voorzover de vreemdeling niet meer voldoet aan de beperking waaronder de vergunning is verleend, omdat hij zich uitschrijft als student kan dit aanleiding zijn om de verblijfsvergunning in te trekken dan wel niet te verlengen op grond van de artikelen 18, eerste lid, onder f, en 19 Vw 2000. In het Nederlandse systeem is het echter niet zo dat als de studiepunten niet worden gehaald, het verblijf wordt beeïndigd. Wel kan in dat geval het instellingsbestuur van de instelling waar de student staat ingeschreven een bindend studieadvies geven. De student zal dan niet verder kunnen studeren aan de instelling, hetgeen een grond vormt voor intrekking van de verblijfsvergunning.’
10. Beleidsregels over de beperking verband houdende met studie staan in hoofdstuk B6 van de Vc 2000.
In paragraaf B6/2.2 van de Vc 2000, zoals die per 17 maart 2009 met inwerkingtreding van het Besluit van 13 maart 2009, nr. 2009/7, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: WBV 2009/7) is komen te luiden, staat vermeld: ‘Voor vreemdelingen die hier te lande verblijf voor studiedoeleinden (dat wil zeggen: studie inclusief voorbereidend jaar) beogen, geldt een maximale verblijfsduur. (...) Indien een studie/opleiding niet binnen de maximale verblijfsduur is afgerond, kan worden geconcludeerd dat sprake is van onvoldoende studievoortgang.’
In de toelichting op WBV 2009/7 staat vermeld dat met deze wijziging artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn in het beleid is geïmplementeerd.
11. De rechtbank stelt vast dat uit de tekst van artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn volgt dat de daarin opgenomen regeling een facultatief karakter heeft. Dit betekent dat lidstaten niet verplicht, maar bevoegd, zijn deze bepaling te implementeren. Uit de in rechtsoverweging 9 vermelde Nota van Toelichting blijkt dat de Nederlandse wetgever in 2006 heeft besloten deze bepaling niet in het Vb 2000 of in enig ander algemeen verbindend voorschrift te implementeren. In 2009 heeft alsnog implementatie bij beleidsregel plaatsgevonden in hoofdstuk B6/2.2 van de Vc 2000.
12. Uit artikel 288 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie volgt dat de nationale autoriteiten vrij zijn vorm en middelen te kiezen om de implementatie van (bepalingen uit) de richtlijn in nationaal recht te verzekeren. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), bijvoorbeeld de arresten van 25 mei 1982 in de zaak Commissie tegen Nederland (zaaknr. C-97/81), van 30 mei 1991 in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-361/88) en van 17 oktober 1991 in de zaak Commissie tegen Duitsland (C-58/89), ontslaat dat lidstaten niet van de verplichting de bepalingen van de richtlijn om te zetten in dwingende bepalingen van intern recht. Indien een richtlijnbepaling blijkens aard, inhoud en strekking, direct of indirect, beoogt rechten en/of verplichtingen voor particulieren in het leven te roepen, dient sprake te zijn van een dwingend normatief kader: het beoogde implementatie-instrument moet dan vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor particulieren duidelijk kenbare, rechtens afdwingbare rechten en verplichtingen kunnen scheppen.
13. Artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn voorziet in de mogelijkheid het verblijf van een student, die onderdaan is van een land buiten de Europese Unie, te beëindigen indien door hem of haar in de lidstaat onvoldoende studievoortgang wordt geboekt. Deze bepaling beoogt aldus verplichtingen, als hiervoor bedoeld, in het leven te roepen. Dit brengt mee dat met het oog op de rechtszekerheid en rechtsbescherming strenge eisen worden gesteld aan implementatie van deze bepaling; de richtlijnbepaling dient nauwkeurig omgezet te worden in een dwingende bepaling van intern recht.
14. Nu uit het voorgaande volgt dat artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn niet in een algemeen verbindend voorschrift is omgezet, zal de rechtbank eerst bezien of de reeds bestaande nationaalrechtelijke bepalingen als voldoende omzetting van de Richtlijn kunnen dienen, in die zin dat nadere implementatie niet noodzakelijk was.
De afwijzing van de onderhavige aanvraag is gebaseerd op artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw 2000, de artikelen 3.41 en 3.42 van het Vb 2000 en paragraaf B6/2.2 van de Vc 2000.
De bepalingen uit de Vw 2000 en het Vb 2000 geven naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsbasis om een verlengingsaanvraag te weigeren als onvoldoende studievoortgang wordt gerealiseerd. Onvoldoende studievoortgang betekent immers niet dat niet meer wordt voldaan aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning is verleend en alleen in dat geval zou wel aanleiding bestaan de verlengingsaanvraag te weigeren. Aan de beperkingen wordt pas niet meer voldaan als het gebrek aan studievoortgang resulteert in een bindend studieadvies, waardoor de student de studie moet beëindigen.
De beleidsregel in de Vc 2000 vormt evenmin voldoende rechtsbasis om de aanvraag te weigeren. Een beleidsregel, zonder verankering in een algemeen verbindend voorschrift, kan voorts op zichzelf geen bevoegdheidsgrondslag voor afwijzing van een aanvraag bieden. Omzetting van de Richtlijn in beleidsregels is niet mogelijk omdat beleidsregels niet worden aangemerkt als een dwingende bepaling van nationaal recht. Beleidsregels kunnen op ieder gewenst moment worden ingevoerd en gewijzigd zonder dat daartoe enige met waarborgen omklede procedure behoeft te worden gevolgd. Omzetting van richtlijnen in beleidsregels doet dan ook geen recht aan de beginselen van rechtszekerheid en rechtsbescherming.
In de omstandigheid dat in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn is bepaald dat de verblijfstitel kan worden ingetrokken indien de houder volgens de nationale wetgeving of de bestuurlijke gebruiken onvoldoende studievoortgang boekt, ziet de rechtbank geen grond voor een ander oordeel. Dat de normering wanneer van voldoende studievoortgang is gebleken kan worden uitgewerkt via bestuurlijke gebruiken, in casu beleidsregels, betekent niet dat de Richtlijn het daarmee evenzeer mogelijk maakt zonder wettelijke grondslag een aanvraag voor studie af te wijzen indien sprake is van onvoldoende studievoortgang.
15. Het voorgaande brengt met zich dat geen nationaalrechtelijke bevoegdheidsgrondslag bestaat voor het bestreden besluit. Artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn is niet rechtsgeldig in nationaal recht omgezet. Dit betekent dat het bij WBV 2009/7 gewijzigde beleid, en de voorwaarde dat van voldoende studievoortgang moet zijn gebleken, niet tot afwijzing van de aanvraag van eiseres kan leiden.
Evenmin kan verweerder artikel 12, tweede lid, onder b, van de Richtlijn als bevoegdheidsgrondslag toepassen. Het verbod van omgekeerde rechtstreekse werking van een richtlijn (zie in dit verband de arresten van het Hof van 8 oktober 1987, zaak 80/86, punt 10 (Kolpinghuis) en van 21 oktober 2010, C-227/09, punten 46 en 47 (Accardo)) staat daaraan in de weg. Een lidstaat kan niet ten nadele van een particulier rechten ontlenen aan een richtlijn die door haar toedoen niet (rechtsgeldig) is omgezet en omgekeerd kunnen er voor de particulier geen verplichtingen uit voortvloeien.
16. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet de bevoegdheid heeft de aanvraag van eiseres voor verlenging van de geldigheidsduur van de aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verblijfsdoel ‘studie’ te weigeren omdat onvoldoende studievoortgang is geboekt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit.
17. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de hiervoor geconstateerde gebreken in de besluitvorming, geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten dan wel om toepassing te geven aan de bestuurlijke lus.
18. Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, acht de rechtbank termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het
Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 437,- per punt en wegingsfactor 1). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
19. Op grond van artikel 8:74 van Pro de Awb bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht vergoedt.
De beslissing
De rechtbank:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van 1 maart 2012;
III. veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, begroot op € 874,00, te betalen aan eiseres;
IV. bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 156,00 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door prof. mr. A.B. Terlouw, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. E.M. Vermeulen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2012.
Rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).