Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 12/2488 en AWB 12/2471
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2012 in de zaak tussen
[A], [B], [C], [D], te [plaats], eisers sub 1,
(gemachtigde: [A])
en
[E], te [plaats], eiser sub 2,
(gemachtigde: [F])
tezamen aangeduid als eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Gardien-Reinders).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Kinderopvang Pijnacker Skippy, te Pijnacker
(gemachtigde: [G]).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder een reguliere bouwvergunning verleend aan de Stichting Kinderopvang Pijnacker Skippy (hierna: Skippy).
Bij besluit van 7 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eisers ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers sub 1 en eiser sub 2 hebben tegen het bestreden besluit afzonderlijk beroep ingesteld. Het beroep van eisers sub 1 is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer AWB 12/2488; het beroep van eiser sub 2 is geregistreerd onder nummer AWB 12/2471.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het beroep is op 30 oktober 2012 ter zitting behandeld. Van de zijde van eisers sub 1 zijn verschenen [A], [C] en [D]. Eiser sub 2 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is verschenen de voornoemde gemachtigde, alsmede J. Siereveld en F. Groenendijk. Namens Skippy is verschenen de voornoemde gemachtigde.
Overwegingen
Ten aanzien van de ontvankelijkheid in bezwaar:
1.1. De rechtbank overweegt dat [A] in zijn bezwaarschrift van 18 juni 2011 te kennen heeft gegeven dat het bezwaarschrift mede wordt ingediend “namens een groot aantal buurtbewoners”. Eerst bij brief van 15 juli 2011 heeft [A] door overlegging van machtigingen de identiteit van 131 personen (onder wie de andere eisers, [B], [C], [D] en [E]) kenbaar gemaakt, namens wie hij bezwaar wenst te maken. De rechtbank stelt vast dat met betrekking tot deze personen aldus niet binnen de bezwaartermijn is voldaan aan de eisen die artikel 6:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een bezwaarschrift stelt. Het niet bekend zijn van de identiteit van de bezwaarmakers kan niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van Pro de Awb hersteld kan worden. De rechtbank baseert zich bij dit oordeel op de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 september 2012, LJN: BX8297). Gesteld noch gebleken is dat sprake is van bijzondere omstandigheden die het geconstateerde verzuim kunnen rechtvaardigen.
1.2. Gelet op het bovenstaande heeft verweerder eisers – met uitzondering van [A] – ten onrechte ontvankelijk geacht in hun bezwaar. De beroepen zijn in zoverre gegrond. Hoewel de rechtbank op dit punt gebruik zou kunnen maken van haar in artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb gegeven bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, geldt ditzelfde niet voor alle hieronder nog te bespreken gebreken. Met het oog op een finale beslechting van dit geschil, ziet de rechtbank dan ook aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51a van de Awb (bestuurlijke lus) en zal zij verweerder in de gelegenheid stellen het vorenstaande gebrek in de besluitvorming te herstellen.
Ten aanzien van de inhoud van het beroep van [A]:
2. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn, indien de aanvraag om verlening van een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste lid van dit artikel vóór inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. Nu hiervan in dit geval sprake is, zal de rechtbank uitgaan van het recht, zoals dit gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreden van de Wabo.
3. Op 30 september 2010 is namens Skippy een aanvraag om reguliere bouwvergunning ingediend voor het oprichten van een gebouw voor kinderdagopvang en buitenschoolse opvang aan de [a-straat 1], te [plaats] (hierna: het perceel). [A] (hierna ook: eiser) is een omwonende van het perceel. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering en verlening van ontheffing van artikel 2.5.30, tweede lid, van de van toepassing zijnde Bouwverordening Pijnacker-Nootdorp 2007, na eerste wijziging (hierna: de bouwverordening).
4. Eiser voert in beroep – kort weergegeven – aan dat verweerder ten onrechte de aanvraag om bouwvergunning heeft aangehouden. Voorts is verweerder uitgegaan van een onjuiste tekst van artikel 10 van Pro het van toepassing zijnde bestemmingsplan, zodat reeds hierom sprake is van een ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit. De correcte tekst van voornoemd artikel leidt tot de conclusie dat het bouwplan in strijd komt met de bepalingen van het bestemmingsplan. Daarnaast geldt dat het bouwplan niet voldoet aan de milieuzoneringseisen die op grond van het bestemmingsplan gelden. Bovendien heeft verweerder op onjuiste grondslag ontheffing verleend van de in de bouwverordening gestelde eisen met betrekking tot parkeergelegenheid, aldus eiser.
5. In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet (oud) is bepaald dat een reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar gegeven weigeringsgronden. Op grond van deze bepaling moet een reguliere bouwvergunning worden geweigerd – voor zover hier van belang – indien het bouwplan in strijd is met het van toepassing zijnde bestemmingsplan, alsmede indien het bouwen niet voldoet aan de voorschriften uit de bouwverordening.
6.1. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ten tijde van het indienen van de aanvraag geldende bestemmingsplan “7e uitwerking Bestemmingsplan Klapwijk-Hoogsche Blok”, alsmede met de op grond van de bouwverordening geldende eisen ten aanzien van parkeervoorzieningen. Nu er aldus grond bestond voor verweerder om de vergunning te weigeren, was de aanhoudingsplicht van artikel 50 van Pro de Woningwet (oud) niet van toepassing. Dit betekent dat verweerder de aanvraag in behandeling had moeten nemen en de gevraagde vergunning ofwel had moeten weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan en de bouwverordening ofwel – na het nemen van een projectbesluit – had moeten verlenen. De rechtbank gaat voorbij aan de eerst ter zitting namens verweerder geuite, niet met stukken onderbouwde stelling dat de aanvraag conform het bepaalde in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb in overleg met de aanvrager van de vergunning is aangehouden. Dit betekent dat eisers bezwaar bij het bestreden besluit gegrond had moeten worden verklaard. Eisers beroep is in zoverre gegrond. Om dezelfde reden als in overweging 1.2. staat vermeld, zal de rechtbank verweerder in de gelegenheid stellen ook dit gebrek in de besluitvorming te herstellen.
6.2. Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS geldt als uitgangspunt bij het nemen van een besluit op bezwaar dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat hiervan in het onderhavige geval had moeten worden afgeweken. Dit betekent dat verweerder bij het bestreden besluit met juistheid aan het op 23 september 2010 vastgestelde en op 26 april 2011 in werking getreden bestemmingsplan “Kern Pijnacker Zuid/Zuid-Oost” (hierna: het bestemmingsplan) heeft getoetst.
6.3. Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft, is blijkens de bestemmingsplankaart de bestemming “Maatschappelijk (M)” gegeven. In artikel 10.1 van de planvoorschriften is bepaald dat de voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden – voor zover hier relevant – zijn bestemd voor “sociale, culturele, educatieve en/of levensbeschouwelijke voorzieningen”. De Commissie behandeling bezwaarschriften is blijkens haar advies uitgegaan van vorenstaande – juiste – omschrijving. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de functie kinderopvang past binnen deze bestemming. De rechtbank vindt tevens grond voor dit oordeel in de uitspraak van de ABRvS van
9 februari 2011, LJN: BP3708.
6.4. De rechtbank overweegt dat artikel 3.1.3. van het Besluit ruimtelijke ordening (oud) niet vereist dat in de planvoorschriften voor elke bestemming een uitputtende lijst van toegestane functies is opgenomen. De omstandigheid dat kinderopvang niet in artikel 10.1 van de planvoorschriften staat genoemd, maakt dan ook niet dat deze functie niet passend te achten is. In de omstandigheid dat kinderopvang onder de bestemmingen “Sport” en “Bedrijf” wel expliciet staat genoemd, ziet de rechtbank voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de planwetgever niet heeft beoogd om deze functie (tevens) onder de bestemming “Maatschappelijk” te brengen. Immers, voor de bestemming “Sport” geldt dat kinderopvang hieraan niet inherent is, hetgeen een expliciete vermelding noodzakelijk maakt. Onder de bestemming “Bedrijf” is explicitering (in de bijlage) noodzakelijk, omdat wordt gewerkt met categorieën van bedrijven. Voorts hecht de rechtbank eraan op te merken dat het mogelijk is dat een functie binnen een bestemmingsplan onder meerdere bestemmingen te scharen is.
6.5. Daarnaast stelt eiser dat het bouwplan niet voldoet aan de op grond van het bestemmingsplan geldende eisen voor milieuzonering. Het bouwplan is evenwel niet gesitueerd op gronden met de bestemming “Bedrijf”, waarvoor deze eisen gelden. Anders dan eiser meent, is dan ook op deze grond evenmin sprake van strijd met het bestemmingsplan.
7.1. Ten aanzien van de door eiser gestelde strijdigheid met de bouwverordening overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening – voor zover hier van belang – is bepaald dat ten behoeve van het parkeren of stallen van auto’s voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het gebouw behoort. Op grond van het tweede lid wordt met behulp van de in bijlage 13 bij de bouwverordening opgenomen parkeernormen bepaald of sprake is van de bedoelde voldoende ruimte. Op grond van het vijfde lid kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste, tweede en vierde lid, (onder meer) voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
7.2. Voor een kinderdagverblijf geldt op grond van voornoemde bijlage bij de bouwverordening dat er 0,7 parkeerplaats per arbeidsplaats aanwezig moet zijn. Dit betekent dat in het onderhavige bouwplan voorzien moet zijn in zes parkeerplaatsen voor medewerkers. De bouwverordening voorziet niet in een norm voor de aanleg van parkeerplaatsen ten behoeve van het halen en brengen van kinderen. Om te bepalen hoeveel parkeerplaatsen in totaal nodig zijn heeft verweerder aangesloten bij de berekeningsmethode die is weergegeven in publicatie 182 van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW). Verweerder heeft er hierbij voor gekozen om geen zogenaamde “Kiss and Ride”-stroken c.q. -plaatsen te realiseren, maar gewone parkeerplaatsen. Aldus heeft verweerder berekend dat in totaal 14 parkeerplaatsen ten behoeve van het kinderdagverblijf nodig zijn. Voor de eveneens in het op te richten gebouw geplande buitenschoolse opvang geldt volgens verweerder een behoefte aan vijf parkeerplaatsen (waarvan drie voor medewerkers), zodat er in totaal 19 parkeerplaatsen nodig zijn.
7.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder er bij de berekening van heeft kunnen uitgaan dat 65% van de kinderen van het kinderdagverblijf met de auto wordt gebracht en gehaald. Verweerder heeft dit percentage – binnen de bandbreedte van 50 tot 80% die voornoemde publicatie van het CROW hiervoor noemt – bepaald aan de hand van onder meer de bereikbaarheid van de locatie per auto en per fiets en heeft de locatie als gemiddeld centraal gelegen aangemerkt. In hetgeen eiser hiertegen heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerders standpunt niet houdbaar is. Op dezelfde grond is de rechtbank van oordeel dat verweerder in dit kader bij zijn berekening voor de buitenschoolse opvang – binnen de bandbreedte van 5 tot 40% die het CROW geeft – uit heeft kunnen gaan van een percentage van 22,5.
7.4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts voldoende gemotiveerd waarom is gekozen voor gewone parkeerplaatsen, in plaats van “Kiss and ride”- plaatsen. Afgezien van de vraag of dit, zoals verweerder stelt, veiliger en beter is, kan verweerder in ieder geval in zoverre in zijn standpunt worden gevolgd dat deze keuze niet zorgt voor een verkeersonveiliger situatie. Hierbij merkt de rechtbank op dat, anders dan eiser meent, de bouwverordening niet vereist dat specifiek in “Kiss and ride”-plaatsen wordt voorzien.
7.5. Het vorenstaande betekent dat verweerder op goede gronden uit is gegaan van een behoefte aan 19 parkeerplaatsen voor het bouwplan.
7.6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 2.5.30, vijfde lid, ontheffing verleend van het bepaalde in het tweede lid van dit artikel. Hierin is evenwel slechts bepaald hoe de voldoende mate van ruimte moet worden berekend, die het eerste lid eist. Nu vast staat dat op het terrein dat bij het gebouw behoort niet in voldoende parkeerruimte is voorzien, is een ontheffing van het eerste lid van artikel 2.5.30 van de bouwverordening noodzakelijk om de bouwvergunning in stand te kunnen laten. Verweerder heeft nagelaten vorenbedoelde ontheffing te verlenen en zal in de gelegenheid worden gesteld ook dit gebrek in de besluitvorming te herstellen.
7.7. Verweerder heeft in het kader van de ontheffing van het tweede lid van voornoemd artikel van de bouwverordening overwogen dat er door vergunninghouder 15 parkeerplaatsen op het aan het perceel grenzend openbaar terrein zullen worden gerealiseerd. Voorts leidt uitgevoerd parkeeronderzoek volgens verweerder tot de conclusie dat 20% van de benodigde parkeerruimte in de openbare ruimte kan worden gevonden, zodat op die wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien. Nu verweerder naar verwachting deze motivering (mede) ten grondslag zal leggen aan de onder 7.6. bedoelde, te verlenen ontheffing, zal de rechtbank hier in het navolgende op ingaan.
7.8. Ten aanzien van de 15 aan te leggen parkeerplaatsen overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 2.5.30, derde lid, van de bouwverordening is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde ruimte voor het parkeren van auto’s afmetingen moet hebben die zijn afgestemd op gangbare personenauto’s. Aan deze eis wordt geacht te zijn voldaan – voor zover hier van belang – indien de afmetingen van bedoelde parkeerruimten ten minste 1,80 meter bij 5,00 meter bedragen. Tussen partijen is niet in geschil dat de parkeerplaatsen die op grond van het bouwplan worden aangelegd aan de [b-straat] voldoen aan de gestelde maatvoering. Ten aanzien van de parkeerplaatsen aan de [a-straat] geldt dat abusievelijk een lengte van 4,00 meter is ingetekend op het bouwplan; verweerder stelt dat dit 4,5 meter zou moeten zijn. Conform de aanbeveling voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom (ASVV2004) van het CROW kan volgens verweerder voorts rekening worden gehouden met een zogenoemde overstek (het deel van de auto dat boven het trottoir uitsteekt) van 0,5 meter, nu een trottoirbreedte van 1,5 meter voldoende is voor voetgangers. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat op deze manier is voldaan aan de vereiste lengte. Dat in de toelichting op deze bepaling van de bouwverordening wordt gesproken over “parkeervakken” dwingt niet tot de conclusie dat de regelgever de mogelijkheid van overstek heeft willen uitsluiten. Conform verweerders verzoek zal hij in de gelegenheid worden gesteld de maatvoering van deze parkeerplaatsen op de bouwtekeningen aan te (laten) passen en vervolgens, onder toepassing van artikel 6:18 van Pro de Awb, het primaire besluit te wijzigen.
7.9. Het standpunt van verweerder dat 20% van de benodigde parkeerruimte – 19 parkeerplaatsen – in de openbare ruimte gevonden kan worden betekent feitelijk dat er 4 parkeerplaatsen in de openbare ruimte beschikbaar zouden zijn. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de beschikbare gegevens, verweerder deze stelling onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft dit standpunt gebaseerd op een in 2007 uitgevoerd parkeeronderzoek en heeft gewezen op een vergelijkbaar onderzoek uit 2011, dat tot vergelijkbare resultaten heeft geleid. Hoewel niet is gebleken dat deze onderzoeken onvoldoende zorgvuldig zijn verricht en de rechtbank geen bezwaar ziet in de omstandigheid dat de onderzoeken ’s nachts – wanneer de meeste bewoners van de wijk thuis zijn en de parkeerdruk dus het hoogst – zijn uitgevoerd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd op grond waarvan de parkeerdruk in het gehele onderzochte gebied meegewogen kan worden bij de onderhavige besluitvorming. Gelet op de aard van de voorziening, is de rechtbank van oordeel dat het hanteren van een zoekgebied voor parkeerplaatsen tot een afstand van 300 meter van het perceel nadere motivering behoeft. De ter zitting door verweerder overgelegde en met partijen bekeken foto’s, waarop te zien is dat op 2, 3 en 5 juli 2012 rond 7:00 uur en rond 18:00 uur sprake was van lege parkeerplaatsen rondom het perceel, maken dit niet anders. Verweerder zal dan ook in de gelegenheid worden gesteld om – naar zijn keuze – ofwel de motivering op de voornoemde punten te verbeteren, ofwel nader onderzoek te verrichten naar de vraag of binnen een (aanzienlijk) kleinere straal rondom het perceel voldoende parkeerplaatsen gevonden kunnen worden. Hierbij merkt de rechtbank op dat voor zover aan te leggen parkeerplaatsen op gronden met de bestemming “Groen” zijn gesitueerd, hiervoor ontheffing van het bestemmingsplan zal moeten worden verleend – nu uit de redactie van het planvoorschrift is af te leiden dat op deze bestemming geen parkeerplaatsen zijn toegestaan ten behoeve van een andere functie dan in dit planvoorschrift genoemd –, dan wel afgezien moet worden van realisering van deze parkeerplaatsen, waarbij verweerder zal moeten motiveren dat ook deze parkeerplaatsen in de openbare ruimte zullen kunnen worden gevonden.
8.1. Zoals in het voorgaande overwogen, zal de rechtbank verweerder in de gelegenheid stellen om de in rechtsoverwegingen 1.2., 6.1., 7.6., 7.8. en 7.9. geconstateerde gebreken in de besluitvorming binnen zes weken te herstellen, op de aldaar omschreven wijze. Indien verweerder mocht besluiten geen gebruik te maken van de geboden mogelijkheid tot herstel, dient hij dat binnen vier weken na verzending van deze uitspraak aan de rechtbank kenbaar te maken.
8.2. Gelet op het onder 1.2. gegeven oordeel, zal vervolgens alleen [A] in de gelegenheid worden gesteld om binnen twee weken schriftelijk te reageren.
8.3. Alle andere beslissingen houdt de rechtbank aan tot de einduitspraak.
8.4. De rechtbank wijst partijen erop dat tegen deze uitspraak hoger beroep open staat tegelijk met de nog te wijzen einduitspraak. Tot die tijd kan tegen deze tussenuitspraak geen rechtsmiddel worden aangewend.
Beslissing
De rechtbank
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de in rechtsoverwegingen 1.2., 6.1., 7.6., 7.8. en 7.9. geconstateerde gebreken in de besluitvorming op de aldaar omschreven wijze te herstellen;
- bepaalt dat verweerder het resultaat hiervan aan de rechtbank zal doen toekomen, onder gelijktijdige toezending aan [A];
- stelt vervolgens [A] in de gelegenheid om binnen twee weken een schriftelijke reactie te doen toekomen aan de rechtbank, onder gelijktijdige toezending aan de gemachtigde van verweerder;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.P.M. Meskers, mr. drs. H.M. Braam en mr. M.A. Voskamp, rechters, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.